中國南海北起 23°37'N、南迄 3°00'N、西自99°10'E、東至 122°10' E,自然海域面積約 350 萬km2,占我國海域面積的三分之二[1],大陸海岸線長約 5800 km,沿海地區包括廣東、廣西、海南三省。每年，海洋自然災害頻繁發生，給沿海地區造成了重大經濟損失。中國海洋災害公報顯示，2012 年，南海沿海三省海洋災害直接經濟損失高達 23. 63 億元。此外，海洋地質災害、人為原因造成的突發事件等也頻繁發生，給當地社會帶來重大影響。"非典"之后，我國加快了對突發公共事件的應對研究，海洋突發事件應對研究也逐步展開。
根據突發事件的不同類型，我國先后出臺多部各類海洋突發事件應急預案，例如，《風暴潮、海嘯、海冰災害應急預案》、《國家突發地質災害應急預案》、《海上搜救應急預案》等。隨之，我國的應急管理體制逐步建立，應急管理機制逐步完善，應急管理法制也日益健全，它們共同作用于突發事件的應對中，簡稱"一案三制".通常，我國應對突發事件通常采取預警---應對---善后三步驟。
但從當前應對各類海洋突發事件的實踐中可看出，應急管理最大的特點是停留在對突發事件的應對上，對突發事件爆發前風險防范尚未到位，存在初期反應慢、中期應對成本高、末期缺乏總結等缺陷。
國外十分重視海洋突發事件的風險防范工作，他們將突發事件的防范工作納入了日常的監控中，真正做到了"警鐘長鳴".在日本，每個市町村都設有地震儀，全天候向防災科學研究所傳送數據。他們通過人造衛星 24 h 監控海洋水壓的變化，異常情況立刻與警報中心聯系。美國建立了以國家大氣與海洋管理局（NOAA） 為核心，其他機構高效協作的海洋突發事件監測體系，并憑借先進的科學技術建立了一個開放、高效、動態、有回應的風險防范體系，堪稱世界海洋突發事件應對的典范。英國著名危機管理專家邁克爾·里杰斯特有句名言： "預防是解決危機最好的方法".災害經濟學中"十分之一"法則顯示： 在災前投入一分資金用于預防，災后損失可以降低十分。因此，如何破解我國當前海洋突發事件應對中"重應對，輕預防"的問題，是進一步提升我國南海突發事件應對水平面臨的挑戰。本文試圖將風險管理理論引入海洋突發事件應對中，以期望最大限度減少各類突發事件帶來的各種損失，有效保護南海沿海三省人民生命和財產安全。
1 風險管理理論及發展應用
風險是指有可能發生的不好事件[2],發生后會給人類造成生命或財產損失。風險管理就是要認識、識別這種潛在的不利因素，采取合理措施，控制其向現實轉化所依的條件，避免和減少可能發生的損失[3].20 世紀 30 年代，風險管理作為管理學的一個分支開始在美國興起。60 年代末，引發社會突發事件的因素不斷增多，風險管理引起理論界和政府部門的廣泛關注。風險管理是一門技術或管理方法，也是一種前瞻性、戰略性的預防機制。美國學者威廉斯和漢斯認為： "風險管理是對潛在風險進行識別、衡量和控制，以最低的成本將風險有可能導致的各種不利后果降到最低限度的科學管理方法"[4].它通常以觀察、實驗為基礎，以分析各種損失數據為手段，同時運用多種數學工具，探究各種風險的發生規律，從源頭上避免和化解各種風險事件。風險管理強調對可能引發突發事件的各種因素進行積極預防和總體控制，防止風險演變成突發事件并造成損失。
隨著我國突發事件的頻繁出現，許多學者將風險管理的理念引入突發事件應對中。鐘開斌提出，風險管理是一種更前沿、更主動、更積極的管理手段，同時也是一項綜合性的基礎工作，是應急管理的強大動力和重要基礎[5].突發事件應對中要建立全面、系統、科學、規范、動態的風險管理機制，使突發事件應對戰略從事后被動反應向事前主動保障轉變，從根源上有效地管理各種危險因素，從而在更基礎的層面有效推進突發事件的管理工作。
南海瀕臨世界上臺風最多的太平洋，各類自然災害突發事件頻發； 作為世界第二大繁忙的國際航道，各種航運安全突發事件不斷增多； 沿海各國對南海資源侵略式的開采，使海洋環境突發事件愈演愈烈。由于這些突發事件具有發生頻率高、持續時間長、影響范圍廣、危害性大等特點[6],應急管理并不能將損失減少到最低，因此需要從突發事件應對向前延伸到風險管理，做到防患于未然[7].將風險管理的理念引入南海突發事件管理中能夠實現南海突發事件應急管理從事后被動反應向事前主動保障的戰略轉變[8],這對進一步提升南海突發事件應急管理水平、維護國家海洋國土安全具有重要的現實意義。
2 南海突發事件風險管理流程構建
風險管理的整個流程包括環境認識、風險識別、風險分析、風險處置四個環節。這四個環節按先后順序依次向前推進，四個環節共同構成一個風險管理循環流程。在整個循環流程中，信息更新和風險溝通貫穿風險管理的每一個環節，使每個環節保持動態、有序運行（見圖 1） .
2. 1 環境認識
通過對組織內外環境信息的了解，可以明確組織要面對的風險，主動設定風險管理的范圍和應對措施。其內容至少包括以下幾方面：
（1） 南海突發事件應對組織能力評估，例如：人力、物力、應急啟動資金、組織架構、信息傳遞設備、應對技術、應對經驗、各部門間有效協調度；（2） 南海突發事件爆發的潛在因素動態變化情況，例如： 氣旋、洋流、水文以及突發事件相關因素的最新變化；（3） 南海突發事件利益相關者，例如： 突發事件直接受災群體、突發事件潛在受影響者；（4） 南海突發事件應對準則確定，例如： 風險的度量方法、風險等級的確定方法、風險損失的評估技術、應對突發事件方案策略設計；
2. 2 風險識別
是指根據收集到的信息分析風險到底是什么及其可能帶來的一系列后果。在風險的識別這一環節，要注意辨別信息的真偽，重視發揮參謀咨詢系統的作用。其內容有：
（1） 風險將發生的時間、地點、發生的原因、爆發的規模；（2） 風險直接帶來的經濟損失、相關受災者數量；（3） 風險間接帶來的經濟損失和人員傷亡；（4） 考慮相應的應對方案；2. 3 風險分析。是根據風險識別的結果，進一步優化應對方案。其任務如下：（1） 確定突發事件的級別；（2） 確定風險可以被控制的程度；（3） 選擇最恰當的應對方案；
2. 4 風險處置
即采取一種或多種改變風險的措施，使風險能夠轉移或消失，如果風險超出應對能力之外，則直接進入預警狀態。
3 風險管理： 南海突發事件應對新起點
根據風險是否可控，風險可以劃分為可控風險和不可控風險兩類。據此，本文設計了雙軌風險管理危機應對系統，即可控風險危機應對系統和不可控風險危機應對系統。對可控風險，通過可控風險危機應對系統將孕育突發事件爆發的因素消滅在萌芽當中，使其對社會的危害降為零。
對不可控風險，則進入不可控風險危機應對系統。該系統改變了傳統的預警---應對---善后危機應對模式，形成風險管理---危機預警---危機應對---善后處理新模式（見圖 2） .
從上圖構建的雙軌風險管理危機應對系統中可以看出，此應對系統最大的特點就是將風險管理作為應急管理的重心。整個危機管理的第一階段是風險管理，其管理對象主要是可控風險。其主要功能是對南海將要發生的突發事件的一種預測，并將南海突發事件形成的各種因素扼殺在搖籃當中，最大限度地降低突發事件發生的概率。
風險管理獨自成一個閉環循環系統，每一次風險處置結束后，都將對整個風險管理過程進行總結，更新已有的監測系統設備、提高識別風險的技術、改善風險評估方案、調整風險處置的方法，以提高風險管理的效率和效果。風險管理使政府可以使用最少量的錢預防，而不是花大量的錢治療。他們在做決定時，盡一切可能考慮到未來[9].風險管理工作的終點有兩種情況： 其一、如果風險源被成功消除或得到有效控制，則重新進風險管理的起點（也就是風險管理準備階段） ; 其二、如果風險處置失敗，"潛在的危害"轉化為"突發事件",則立刻進入應急管理過程。因此，應急管理工作的起點就是風險管理工作的終點。
危機預警是將不可控風險信號準確、快速傳遞到受災群體，喚起群眾對危機的警覺。危機預警要做到： （1） 覆蓋廣。協調好電視、廣播、、報紙互聯網絡等媒體向社會公眾發布海洋突發事件預警相關信息的工作，確保警報的傳遞要覆蓋到每一個潛在的受影響地區。（2） 準確性。要將突發事件爆發的時間、覆蓋的區域、潛在的危害，應對突發事件應該采取的必要措施進行準確預報。海洋突發事件本來就容易引起大家心里恐慌，如果預警沒能做到準確，一定會給小道消息的傳播留下空隙，負面消息大量充斥，就會造成社會恐慌。（3） 有回應。預警傳遞最好要具有雙向通道，一個通道向公眾發布相關預警信息，另一通道可以反饋公眾接受預警后的反應。要做好媒體采訪事宜和新聞發布會，及時對社會反饋進行有效回應。
危機應對是以政府為主導的應對主體，根據海洋突發事件的不同級別，采取不同的應對措施。
通常，我國海洋突發事件應急響應分為 I、II、III、IV 四級，分別對應特別重大海洋突發事件、重大海洋突發事件、較大海洋突發事件和一般海洋突發事件。根據重心下移的分級管理原則，特別嚴重、嚴重、較嚴重和一般嚴重海上突發環境突發事件，分別由發生地省級、市級和縣級政府統一領導和協調應急處置工作（見表 1） .1要措施，防止海洋突發事件的次生、衍生事件的發生。同時，要對突發事件造成的各類損失進行全面評估，采取有效措施使人們的生產、生活、和社會秩序回復到正常狀態。
4 提高南海突發事件風險管理的應對措施
4. 1 增強全民海洋風險管理意識，形成多元化應對主體
海洋風險管理意識對海洋突發事件的處理具有舉足輕重的作用。但是，我國歷來重視陸域的發展，對海洋的開發利用相對較弱，對海洋災害的應對無論是從理論層面還是從實踐層面都沒有引起社會各界的高度重視。另外，由于我國南海海域面積廣袤，海岸線綿長，單一的政府應對主體很難做到對南海所有突發事件的風險源進行全面監測。因此，有必要將目前各主管海洋環境的單位、沿海廣大居民、漁民、從事與海洋類相關的從業人員結合起來，共同成為海洋突發事件風險源的監控主體，明確社會組織、企業或公民承擔的責任和義務，同時搭建政府、企業、社會組織等多元主體之間共同參與、平等交流、協商合作的互動機制。
4. 2 完善海洋監測信息系統，做好風險信息甄別
環境分析是做好海洋風險管理的第一步，對南海海域進行全方位的監控是準確、快速獲取信息的必要保障。政府應該從信息化基礎設施建設抓起，盡快建立一套覆蓋南海海域的信息系統，為準確、迅速地收集、處理、分析、傳遞有關災害信息，同時也為更有效地實施災害預防、災害應急以及災后重建提供保障。在風險識別過程當中，海洋突發事件的發生往往涉及到生物、化學、氣象、水文、海洋地質以及洋流等眾多因素，其帶來的后果也具有連帶效應。因此，要隨時對發生海洋突發事件頻率較高的海域、近岸水域、江河入?？?、海水養殖區域進行嚴密監控，及時捕捉異常信息，加強動態監管，做好信息甄別。
危機應對者必須根據獲得的信息，預測出其可能帶來的潛在后果、影響范圍、造成的經濟損失，這時一個完善的應急決策輔助系統就尤為必要。應建立基于手機、車載等多平臺的綜合海洋突發事件應急決策輔助業務化系統，完善各個預警業務子系統，健全數據庫資料，提高系統海洋突發事件評估能力，為沿海地區防御風暴潮、災害性海浪等海洋自然災害以及處置海難搜救等海洋災難事故的應急管理工作提供精細化的應急服務。
4. 3 提高應急預案實用性，為南海突發事件應對提供保障
我國現有的應急法律體系尚未健全，存在立法滯后的現象。2007 年 11 月 1 日，《中華人民共和國突發事件應對法》作為我國第一部應對各類突發事件的"龍頭法"開始實施[10].隨之，各種總體應急預案、專項應急預案、地方性應急預案相繼出臺。當前的預案中多側重組織機構職責、法律責任等方面做出規定，多數未能充分考慮自身應急能力，與開展危機應急活動的要求存在較大的差距。在制定突發事件應急預案時要做到以下幾個方面： （1） 細化措施，明確公民參與途徑。突發事件應對法中規定，公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作，但是公民、法人、其他組織參與的途徑和責任卻沒有具體的規定。（2） 明確各部門之間的責任，加強部門之間的協調與合作。我國海洋突發事件實行的是分類管理，在此基礎上堅持綜合協調原則。海洋突發事件的應對要求在有限時間和有限資源的條件下多部門通力協作，共同應對。因此，要明確各部門的責任邊界，避免應對部門相互推諉、扯皮現象。（3） 健全獎懲機制。應急預案是對各種法律、法規、規章的基本原則進行梳理、組合的應對備選方案。雖然不具有約束力，但仍舊具有感召、動員、宣傳的作用。將獎懲機制細化有助于調動應對主體參與的積極性。
4. 4 探索多種融資模式，解決風險應對中"資金難"問題
當前，資金不足是我國公共危機管理中遇到的一個最大"瓶頸"[11].根據《中華人民共和國預算法》第 33 條規定，各級政府預算應當按照本級預算支出額的 1% &3% 設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害救災開支及其他難以預見的特殊開支[12].我國應對海洋突發事件的資金主要來自財政撥款，部分少量資金取自于民間或非政府組織途徑，例如，社會各界捐款、保險、以及政府通過其他強制方式取得的臨時性財產征用。
海洋突發事件頻發是我國的一項國情，借鑒國際經驗及我國在應對海洋突發事件中的現狀，我國應該通過以下四條途徑解決海洋突發事件應對中資金難的問題。（1） 爭取更多財政支持。當前應對海洋突發事件的財政資金主要集中在突發事件應對中，每年對突發事件爆發前的風險管理投入資金較少。因此，要提高財政預算在處理海洋突發事件風險管理中的比例。（2） 金融政策支持。
在政府的主導下，通過市場機制的調節，迅速調動金融資本、民間資本，給受災的群體以支持，減輕政府的負擔。對受海洋突發事件影響較嚴重的企業，因適當減免其稅收，給予其財政貼息。（3） 保險協助。發達的商業保險和政策保險可以有效緩解在海洋突發事件應對中資金難的問題。當前，我國對漁民的保險正處于剛剛起步階段，其發展明顯落后于其他行業領域。因此，要加大保險的覆蓋率。此外，要建立健全海洋自然災害保險制度、海洋事故災害保險制度、海洋公共衛生事件保險制度、南海社會事件保險制度，要根據各種突發事件發生的頻率，通過不同的費率優惠建立差異化的風險保障體系。（4） 進一步完善捐贈協調機制。依靠社會自動自發的捐款在短時間內籌集大量的物資，對解決突發事件是大有裨益的。因此，我們要完善社會捐贈信息公開機制，建立一套完善的工作程序，加強對捐贈財物的監管，真正做到"取之于民，用之于民".
參考文獻：
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