20世紀60、70年代之后隨著民主化浪潮的興起，政策系統出現了開放與包容的趨勢，將會出現的現象是，大眾和精英都作為行動者參與到政策過程中來，在彼此平等和相互尊重的關系中建構公共政策，唯有如此方能使得公共政策獲得實質意義上的“公共性”.下面由學術堂為大家整理出一篇題目為“形式上的公共政策及其公共性回歸”的公共政策論文，供大家參考。
原標題：論公共政策的“公共性”
內容提要：當人們使用“公共政策”一詞時，表明政策是具有公共性的，但政策所具有的公共性并不是生來就有，就歷史來看，公共性是工業化的產物，“公共”政策是在近代以來的社會中才出現的。在工業社會中，政策的公共性是通過代議制民主與科學化路徑來獲得的，但是無論是代議制民主還是科學化的路徑最終只能使得政策實現形式上的公共性，政策中實質性的公共性卻喪失了。 20世紀60、70年代之后隨著民主化浪潮的興起，政策系統出現了開放與包容的趨勢，將會出現的現象是，大眾和精英都作為行動者參與到政策過程中來，在彼此平等和相互尊重的關系中建構公共政策，唯有如此方能使得公共政策獲得實質意義上的“公共性”.
關鍵詞：公共政策；公共性；形式公共性；代議制；科學化
自從人類開始了治理活動就產生了政策或者類似于政策的規范，不過，不是所有的政策都能被稱之為“公共政策”,換句話說，政策并非一直以來都具有公共性的。具有公共性的公共政策是一個歷史的概念，是在工業化進程中出現公共與私人的分立之后，進而有了公共性和公共利益的指稱，在此基礎上政策才能使用公共性這一定語。公共政策這一稱謂表明，政策是具有公共性的，也就是要實現“公共的”利益的。在工業社會中，只有朝向公共利益的政策才是具有合法性的，公共性是政策的根本性質，它決定了政策存在和發展的目標與取向?，F實中公共政策的公共性是通過代表性、合理性體現出來的，具體而言，公共政策是通過代議制民主的路徑以及科學的路徑來實現公共性的。但是，在一個中心-邊緣的社會結構中，代議制的運作卻將公共政策演變成了精英進行社會治理的工具，公共性被程序完整和工具理性的內容所充斥代替，由此產生的公共政策只能實現形式上的公共性，實質公共性卻喪失了。在20世紀60、70年代之后，伴隨著民主化浪潮，多元化的行動者逐步活躍于政策過程中并對政策過程同等地施加影響，實質性的公共利益受到關注，這將帶來公共性的強勢回歸，實質意義上的“公共政策”將會出現。
一、“公共政策”的產生
在從農業社會向工業社會轉變的過程中，特權與等級身份逐步消失，最終社會的身份等級結構瓦解，法律取代主權者成為最高權威。在此之后，君主與臣民被統一到公民這一平等身份中，確立起一個消除了特權而賦予個體以平等法律地位的社會。等級社會中一切利益都是附著在以統治者為中心的等級結構中，最終可歸結為以統治者為中心的共同利益，因而農業社會中并沒有出現“公共”與“私人”的分化，也就不存在“公共利益”;同樣，等級社會中也是不存在公共政策的，雖然統治者也會制定出政策或者法律來對社會或者群體進行規范，但是此時的政策都是作為統治者進行權力支配的工具，可以將其看做是一種特殊的權力行使方式。只有當等級身份和特權被消除之后，才會產生公共利益與私人利益的區分，“公共性”才會出現。私人利益由個體在市場活動中通過逐利行為來實現，而公共利益則需要通過具有普適性的制度來體現出來，其中，政策就是這樣一種體現公共利益并實現公共利益的載體。政策被創制出來就是為了實現公共利益，唯有體現公共利益方能使得政策具有合法性，因此，公共性是公共政策的根本性質，公共性的追求成為現代社會中政策發展的永恒目標。
否定了特殊利益才能實現普遍性利益，不是私人利益的才能被稱之為公共利益，因此，只有在消除了特權之后才有實現公共性的可能，這就決定了政策對公共性的追求首先體現為反對特權與等級。博登海默是這樣描述法律對權力的制約的：“當權力意志在社會上表現出來時，它總是會同一個在重要性和力量上與其相當甚至或超過它的組織原則---法律意志（the will to law）---相碰撞并受到這種原則的反擊和限制。權力意志根植于支配他人并使他人受其影響和控制的欲望之中，而法律意志則源于人類反對權力沖動的傾向之中，即要求擺脫他人專斷統治的欲望。法律制度最重要的意義之一，就是它可以被視為是一種限制和約束人們的權力欲的一個工具。 ”①政策作為法律的臨時形態，其基本作用之一就是約束和限制權力。通過對權力的制約，政策表現出了對普遍利益的關注以及對公共利益的追求。當政策作為一種普遍性的規范取代權力成為獲得社會秩序的工具時，必然會將限制權力作為創制政策的首要目標。當政策與法律體系普遍建立起來之后，權力的自由行使就受到了更為嚴密的限制。在現代社會的邏輯中，正是在反對特殊主義、反對私人追求、反對主觀性的基礎上才能實現公共性，公共利益就是通過普遍主義和抽象主義的規范而實現的。
啟蒙運動確立了人人平等的觀念，這一觀念在現實中進一步被轉化為抽象的、無差別的公民身份，公共利益就是從這些平等而抽象的個體利益中抽象出來，在此基礎之上制定出法律和政策。同時，法律和政策正是在對公民身份的平等對待中體現出對公共利益的關注，這就要求政策規范具有普適性的特征?？梢哉f，“法律天然地就具有普遍性的特征，天然地包含著公共利益的內容和適用于維護公共利益。特別是就‘法的精神’能夠成為照亮一切社會領域以及一切社會構成要素而言，它本身就意味著公共利益?！雹诋斦咦鳛榫哂衅毡樾缘囊幏冻霈F時，也就意味著實現了對個體利益的普遍關注，這也就等同于其對公共利益的關注。因此，現代社會中的公共政策往往因為其普適性而被認為獲得了公共性。
在現實操作中，是通過代議制的運作將具體的個人利益轉化為抽象的公共利益，并將公共利益轉化為現實的政策內容。代議制體現了人民主權的原則，這是對統治者權利加以約束的完善的政治形式，只有在代議制民主運作中，社會成員才能有機會影響公共政策，并對特權加以控制。 “代議制政體就是，全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權，這種權力在每一種政體都必定存在于某個地方。他們必須完全握有這個最后的權力。無論什么時候只要他們高興，他們就是支配政府一切行動的主人。不需要由憲法本身給他們以這種控制權。 ”③代議制是現代社會所發明的實現人民主權的具體方式，也是通過代議制的運行來將人民主權最終凝結在現代社會的公共利益這一概念上。由此看來，現代社會是通過代議制來實現公共利益的，也就是說，是代議制的運行使得政策具有了公共性。
代議制對公共利益的實現是通過代表的方式來完成的。代議制背后是一種代表性的邏輯，這是基于任何個人的利益都是可以被代表這一假設，通過層層的代表并最終在投票中對利益訴求加以聚合，最終得出的就是公共利益。代議制設計出了完善的程序來聚合公共利益。首先是選民代表的產生，繼而通過選民代表的表達將聚合起來的局部利益表達出來，在一個大的范圍內繼續進行利益聚合，最終通過層層的代表和抽象來形成最終的共識，這一共識就被認為是公共利益。其中，利益表達和聚合的每一步都是通過投票的方式來作出表達，投票以匿名而平等的方式進行，這樣足以保證投票的公正性和有效性。通過投票的方式計算出公共利益之后，接著依此制定出公共政策，進而通過公共政策的實施來將代表公共利益的意愿轉化為現實。當政策的執行將公共利益轉化為現實之時，又會對私人利益有不同的觸動進而產生新的感知，并再次通過新的一輪投票運作聚合出新的公共利益。這是一種環式的民主程序運作過程，這種環式民主合理而有序地將個體利益凝結在政策中，由此創制的政策必然不會是哪個人或者團體的“私人”的政策，而是具有了法的精神，體現了普遍性的利益，并且其規范效應具有普適性，能夠實現對公共利益的捍衛。這樣看來，公共利益是通過對私人利益的抽象和綜合而得來，公共利益就是被代表的私人利益的聚合，正是因為看到這一點，楊（Iris Young）將代議制民主稱之為聚合型民主模式，現代社會中的政策就是這種聚合型民主制的產物。
依托于工業社會領域分離的格局，私人領域中的利益和意愿是在公共領域中被綜合起來并轉化為公共政策的，代議制充當了將私人利益轉化為公共利益的橋梁，也就是將公共領域與私人領域連接起來的通道。代議制設定出形式上完備的程序和步驟，在理論上形成了任何私人利益都可轉化為公共利益的假設，并使得政策過程表現為公開和公平的過程，從而使政策作為代議制運作的結果而具有公共性。不過，“幾乎沒有任何腦力工作像立法工作那樣，需要不僅是有經驗和受過訓練，而且通過長期而辛勤的研究訓練有素的人去做。這就是為什么立法工作只有由極少數人組成的委員會才能做得好的充分理由，即使沒有其他理由的話。一個具有同樣決定意義的理由是，法律的每個條款，必須在準確而富有遠見地洞察到它對所有其他條款的效果的情況下制定，凡制定的法律必須能和以前存在的法律構成首尾一貫的整體。當法律在五方雜處的議會里逐條逐項交付表決時，要在任何程度上滿足這些要求是不可能的。 ”④在實際運作中，形成公共利益的過程是由活動于公共領域中的選民代表和技術專家來完成的，而選民代表和技術專家作為社會中的精英，一旦產生就具有了一定的自主性，這就出現了一種現象，即表面上看來依托于代議制的政策過程是對所有人開放，但實際上政策過程卻是掌控在技術精英和政治精英手中的，他們通過代議制的運作將政策過程封閉起來。具體表現為，在公共領域與私人領域分離的格局下，大眾除了每隔幾年能通過投票來選舉出代表之外，再無其他影響政策過程的渠道，這樣看來，在絕大多數情況下，大眾進入政策過程的大門是緊閉的，政策過程是由精英掌控的，并利用代議制程序封鎖了大眾進入政策過程的通道。
根據楊的看法，“在公共的和可以接受的意義上講，由于這種溝通過程被認為在規范上是正當的，所以，它必須是開放的。 ”⑤公共性首先依賴于開放性，只有是開放的才有可能成為公共的。但在現實中，在公共領域與私人領域分離的格局下，公共領域并沒有完全對私人領域開放，反而與私人領域有意隔離開來，并形成中心-邊緣的不平等結構，而不平等的結構必然進一步強化封閉性。依托于中心-邊緣的社會結構，代議制只是從程序上實現了民主，也只能在形式上實現公共性，這顯然是不足的。在政治的路徑不能保障政策的公共性得以實現的情況下，現代社會找到了另一條實現公共性的道路，那就是科學的路徑?？茖W是啟蒙運動時期所確立起來的主題之一，并且往往與追求進步的觀念聯系在一起，“進步是談論變化、自治、總結差異時必不可少的一個范疇。然而，當前對進步的理解卻枯竭了。這個范疇已經失去活力。將‘進步’削弱為對世界的去魅、對神話的消解以及‘用知識取代幻想',這是非?？尚Φ??！雹迣⒖茖W等同于進步這一理解貫穿了整個工業社會并成為社會追求的整體目標。及至20世紀時科學已經充分顯示出其強勢的一面，整個社會都被卷入到一股追求理性和科學的浪潮中，民主也被科學的洪流挾裹。表現為，現代社會中代議制的運作必然會將政策的創制與實施都導向科學化和精英化的方向，代議制必然走向對科學和理性的追求。最終，政策制定走上了通過科學化來論證公共性的道路。如果能夠論證政策過程是按照嚴格的科學方法來開展，進而能夠全面、客觀、公正地抽象出公共利益并且轉化為政策工具的話，那么由此而產生的政策是具有合理性的，繼而通過合理性來加強公共性，開放性不足則可以不予考慮了。這樣一來，公共性就轉而依托于科學性了。
二戰期間，出于戰爭需要大量的政策過程中運用了多門學科的專業知識，并將政策導向了實踐和應用性的一面。隨后在系統論、運籌學、經濟學等學科和理論的推動下，PPBS （Planning Pro-gramming Budgeting System）項目被應用于聯邦政府的各部門中，政策過程演變為通過成本-收益分析來得出科學結論的過程。 20世紀60年代興起的政策科學運動就是以政策分析的面貌展現出來。政策分析深受邏輯實證主義思維的影響，致力于將政策過程全面改造成為類似于物理學領域中的計算分析的過程，包括公共利益等在內都被視為某種客觀存在，政策過程就是通過計算和模型推理來發現客觀存在和揭示一般規律的過程。在這一過程中，有用的都是一些可以量化和衡量的“硬”的數據，而那些無法被量化或者無法被納入模型的則被視為“軟”的進而是無用的被舍棄掉，最終的政策就是由這樣一些“硬”的數據和模型推導出來且由其構成。在這樣的科學化道路中，政策中的規范和事實分開，“知識”與“信息”剝離，一切形而上學的思想都成為了要消滅的目標，包括一切道德和自由全部被殲滅掉，而只剩下分析性的思維和抽象法則來構筑現時世界。以此形成的政策被認為是反映了客觀事實的，而事實是不容爭辯的，所以政策也就代表了真理，具有了權威性。
如果通過科學的方法和手段就能揭示出公共利益，政策過程自然就不需要再考慮開放性的問題了，而且根據科學的要求，不具有專業知識的公眾的加入反而會打亂科學的嚴密性與完整性，因此，科學路徑名正言順地將技術專家與政治精英置于了政策制定的主體位置上，而將公眾只是作為接受政策規范的政策對象了。公共領域在邊界處筑起了柵欄以防止私人領域的隨意闖入，工業社會中的人們相信，這種封閉性不僅不會影響到政策公共性的實現，反而成為了對政策公共性的保障。政策主體不能隨時聯系政策客體，而是要與政策客體保持一定的距離，唯有如此方能保證政策過程的公正和客觀。不僅如此，政策主體的行為也受到制度的控制和約束，即使是技術專家，也要按照之前設計出來的科學的政策程序和步驟來開展行動，這才能防止人為因素對政策過程的影響。對于政策的科學性而言，臨時性以及非常規行為都是對科學的威脅，因而是要加緊防范的。這樣，現代社會通過組織內部上下層級之間的節制以及嚴格的制度運行，最大限度地壓縮了政策官僚的自由裁量空間，使得政策過程顯示出公正客觀性，并以此來闡釋公共性。人受到制度與技術方法的雙重壓制，但正是在所有人都受到壓抑的情況下，公共政策在講述著公共性。
原標題：論公共政策的“公共性”
內容提要：當人們使用“公共政策”一詞時，表明政策是具有公共性的，但政策所具有的公共性并不是生來就有，就歷史來看，公共性是工業化的產物，“公共”政策是在近代以來的社會中才出現的。在工業社會中，政策的公共性是通過代議制民主與科學化路徑來獲得的，但是無論是代議制民主還是科學化的路徑最終只能使得政策實現形式上的公共性，政策中實質性的公共性卻喪失了。 20世紀60、70年代之后隨著民主化浪潮的興起，政策系統出現了開放與包容的趨勢，將會出現的現象是，大眾和精英都作為行動者參與到政策過程中來，在彼此平等和相互尊重的關系中建構公共政策，唯有如此方能使得公共政策獲得實質意義上的“公共性”.
關鍵詞：公共政策；公共性；形式公共性；代議制；科學化
自從人類開始了治理活動就產生了政策或者類似于政策的規范，不過，不是所有的政策都能被稱之為“公共政策”,換句話說，政策并非一直以來都具有公共性的。具有公共性的公共政策是一個歷史的概念，是在工業化進程中出現公共與私人的分立之后，進而有了公共性和公共利益的指稱，在此基礎上政策才能使用公共性這一定語。公共政策這一稱謂表明，政策是具有公共性的，也就是要實現“公共的”利益的。在工業社會中，只有朝向公共利益的政策才是具有合法性的，公共性是政策的根本性質，它決定了政策存在和發展的目標與取向?，F實中公共政策的公共性是通過代表性、合理性體現出來的，具體而言，公共政策是通過代議制民主的路徑以及科學的路徑來實現公共性的。但是，在一個中心-邊緣的社會結構中，代議制的運作卻將公共政策演變成了精英進行社會治理的工具，公共性被程序完整和工具理性的內容所充斥代替，由此產生的公共政策只能實現形式上的公共性，實質公共性卻喪失了。在20世紀60、70年代之后，伴隨著民主化浪潮，多元化的行動者逐步活躍于政策過程中并對政策過程同等地施加影響，實質性的公共利益受到關注，這將帶來公共性的強勢回歸，實質意義上的“公共政策”將會出現。
一、“公共政策”的產生
在從農業社會向工業社會轉變的過程中，特權與等級身份逐步消失，最終社會的身份等級結構瓦解，法律取代主權者成為最高權威。在此之后，君主與臣民被統一到公民這一平等身份中，確立起一個消除了特權而賦予個體以平等法律地位的社會。等級社會中一切利益都是附著在以統治者為中心的等級結構中，最終可歸結為以統治者為中心的共同利益，因而農業社會中并沒有出現“公共”與“私人”的分化，也就不存在“公共利益”;同樣，等級社會中也是不存在公共政策的，雖然統治者也會制定出政策或者法律來對社會或者群體進行規范，但是此時的政策都是作為統治者進行權力支配的工具，可以將其看做是一種特殊的權力行使方式。只有當等級身份和特權被消除之后，才會產生公共利益與私人利益的區分，“公共性”才會出現。私人利益由個體在市場活動中通過逐利行為來實現，而公共利益則需要通過具有普適性的制度來體現出來，其中，政策就是這樣一種體現公共利益并實現公共利益的載體。政策被創制出來就是為了實現公共利益，唯有體現公共利益方能使得政策具有合法性，因此，公共性是公共政策的根本性質，公共性的追求成為現代社會中政策發展的永恒目標。
否定了特殊利益才能實現普遍性利益，不是私人利益的才能被稱之為公共利益，因此，只有在消除了特權之后才有實現公共性的可能，這就決定了政策對公共性的追求首先體現為反對特權與等級。博登海默是這樣描述法律對權力的制約的：“當權力意志在社會上表現出來時，它總是會同一個在重要性和力量上與其相當甚至或超過它的組織原則---法律意志（the will to law）---相碰撞并受到這種原則的反擊和限制。權力意志根植于支配他人并使他人受其影響和控制的欲望之中，而法律意志則源于人類反對權力沖動的傾向之中，即要求擺脫他人專斷統治的欲望。法律制度最重要的意義之一，就是它可以被視為是一種限制和約束人們的權力欲的一個工具。 ”①政策作為法律的臨時形態，其基本作用之一就是約束和限制權力。通過對權力的制約，政策表現出了對普遍利益的關注以及對公共利益的追求。當政策作為一種普遍性的規范取代權力成為獲得社會秩序的工具時，必然會將限制權力作為創制政策的首要目標。當政策與法律體系普遍建立起來之后，權力的自由行使就受到了更為嚴密的限制。在現代社會的邏輯中，正是在反對特殊主義、反對私人追求、反對主觀性的基礎上才能實現公共性，公共利益就是通過普遍主義和抽象主義的規范而實現的。
啟蒙運動確立了人人平等的觀念，這一觀念在現實中進一步被轉化為抽象的、無差別的公民身份，公共利益就是從這些平等而抽象的個體利益中抽象出來，在此基礎之上制定出法律和政策。同時，法律和政策正是在對公民身份的平等對待中體現出對公共利益的關注，這就要求政策規范具有普適性的特征?？梢哉f，“法律天然地就具有普遍性的特征，天然地包含著公共利益的內容和適用于維護公共利益。特別是就‘法的精神’能夠成為照亮一切社會領域以及一切社會構成要素而言，它本身就意味著公共利益?！雹诋斦咦鳛榫哂衅毡樾缘囊幏冻霈F時，也就意味著實現了對個體利益的普遍關注，這也就等同于其對公共利益的關注。因此，現代社會中的公共政策往往因為其普適性而被認為獲得了公共性。
在現實操作中，是通過代議制的運作將具體的個人利益轉化為抽象的公共利益，并將公共利益轉化為現實的政策內容。代議制體現了人民主權的原則，這是對統治者權利加以約束的完善的政治形式，只有在代議制民主運作中，社會成員才能有機會影響公共政策，并對特權加以控制。 “代議制政體就是，全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權，這種權力在每一種政體都必定存在于某個地方。他們必須完全握有這個最后的權力。無論什么時候只要他們高興，他們就是支配政府一切行動的主人。不需要由憲法本身給他們以這種控制權。 ”③代議制是現代社會所發明的實現人民主權的具體方式，也是通過代議制的運行來將人民主權最終凝結在現代社會的公共利益這一概念上。由此看來，現代社會是通過代議制來實現公共利益的，也就是說，是代議制的運行使得政策具有了公共性。
代議制對公共利益的實現是通過代表的方式來完成的。代議制背后是一種代表性的邏輯，這是基于任何個人的利益都是可以被代表這一假設，通過層層的代表并最終在投票中對利益訴求加以聚合，最終得出的就是公共利益。代議制設計出了完善的程序來聚合公共利益。首先是選民代表的產生，繼而通過選民代表的表達將聚合起來的局部利益表達出來，在一個大的范圍內繼續進行利益聚合，最終通過層層的代表和抽象來形成最終的共識，這一共識就被認為是公共利益。其中，利益表達和聚合的每一步都是通過投票的方式來作出表達，投票以匿名而平等的方式進行，這樣足以保證投票的公正性和有效性。通過投票的方式計算出公共利益之后，接著依此制定出公共政策，進而通過公共政策的實施來將代表公共利益的意愿轉化為現實。當政策的執行將公共利益轉化為現實之時，又會對私人利益有不同的觸動進而產生新的感知，并再次通過新的一輪投票運作聚合出新的公共利益。這是一種環式的民主程序運作過程，這種環式民主合理而有序地將個體利益凝結在政策中，由此創制的政策必然不會是哪個人或者團體的“私人”的政策，而是具有了法的精神，體現了普遍性的利益，并且其規范效應具有普適性，能夠實現對公共利益的捍衛。這樣看來，公共利益是通過對私人利益的抽象和綜合而得來，公共利益就是被代表的私人利益的聚合，正是因為看到這一點，楊（Iris Young）將代議制民主稱之為聚合型民主模式，現代社會中的政策就是這種聚合型民主制的產物。
依托于工業社會領域分離的格局，私人領域中的利益和意愿是在公共領域中被綜合起來并轉化為公共政策的，代議制充當了將私人利益轉化為公共利益的橋梁，也就是將公共領域與私人領域連接起來的通道。代議制設定出形式上完備的程序和步驟，在理論上形成了任何私人利益都可轉化為公共利益的假設，并使得政策過程表現為公開和公平的過程，從而使政策作為代議制運作的結果而具有公共性。不過，“幾乎沒有任何腦力工作像立法工作那樣，需要不僅是有經驗和受過訓練，而且通過長期而辛勤的研究訓練有素的人去做。這就是為什么立法工作只有由極少數人組成的委員會才能做得好的充分理由，即使沒有其他理由的話。一個具有同樣決定意義的理由是，法律的每個條款，必須在準確而富有遠見地洞察到它對所有其他條款的效果的情況下制定，凡制定的法律必須能和以前存在的法律構成首尾一貫的整體。當法律在五方雜處的議會里逐條逐項交付表決時，要在任何程度上滿足這些要求是不可能的。 ”④在實際運作中，形成公共利益的過程是由活動于公共領域中的選民代表和技術專家來完成的，而選民代表和技術專家作為社會中的精英，一旦產生就具有了一定的自主性，這就出現了一種現象，即表面上看來依托于代議制的政策過程是對所有人開放，但實際上政策過程卻是掌控在技術精英和政治精英手中的，他們通過代議制的運作將政策過程封閉起來。具體表現為，在公共領域與私人領域分離的格局下，大眾除了每隔幾年能通過投票來選舉出代表之外，再無其他影響政策過程的渠道，這樣看來，在絕大多數情況下，大眾進入政策過程的大門是緊閉的，政策過程是由精英掌控的，并利用代議制程序封鎖了大眾進入政策過程的通道。
根據楊的看法，“在公共的和可以接受的意義上講，由于這種溝通過程被認為在規范上是正當的，所以，它必須是開放的。 ”⑤公共性首先依賴于開放性，只有是開放的才有可能成為公共的。但在現實中，在公共領域與私人領域分離的格局下，公共領域并沒有完全對私人領域開放，反而與私人領域有意隔離開來，并形成中心-邊緣的不平等結構，而不平等的結構必然進一步強化封閉性。依托于中心-邊緣的社會結構，代議制只是從程序上實現了民主，也只能在形式上實現公共性，這顯然是不足的。在政治的路徑不能保障政策的公共性得以實現的情況下，現代社會找到了另一條實現公共性的道路，那就是科學的路徑?？茖W是啟蒙運動時期所確立起來的主題之一，并且往往與追求進步的觀念聯系在一起，“進步是談論變化、自治、總結差異時必不可少的一個范疇。然而，當前對進步的理解卻枯竭了。這個范疇已經失去活力。將‘進步’削弱為對世界的去魅、對神話的消解以及‘用知識取代幻想',這是非?？尚Φ??！雹迣⒖茖W等同于進步這一理解貫穿了整個工業社會并成為社會追求的整體目標。及至20世紀時科學已經充分顯示出其強勢的一面，整個社會都被卷入到一股追求理性和科學的浪潮中，民主也被科學的洪流挾裹。表現為，現代社會中代議制的運作必然會將政策的創制與實施都導向科學化和精英化的方向，代議制必然走向對科學和理性的追求。最終，政策制定走上了通過科學化來論證公共性的道路。如果能夠論證政策過程是按照嚴格的科學方法來開展，進而能夠全面、客觀、公正地抽象出公共利益并且轉化為政策工具的話，那么由此而產生的政策是具有合理性的，繼而通過合理性來加強公共性，開放性不足則可以不予考慮了。這樣一來，公共性就轉而依托于科學性了。
二戰期間，出于戰爭需要大量的政策過程中運用了多門學科的專業知識，并將政策導向了實踐和應用性的一面。隨后在系統論、運籌學、經濟學等學科和理論的推動下，PPBS （Planning Pro-gramming Budgeting System）項目被應用于聯邦政府的各部門中，政策過程演變為通過成本-收益分析來得出科學結論的過程。 20世紀60年代興起的政策科學運動就是以政策分析的面貌展現出來。政策分析深受邏輯實證主義思維的影響，致力于將政策過程全面改造成為類似于物理學領域中的計算分析的過程，包括公共利益等在內都被視為某種客觀存在，政策過程就是通過計算和模型推理來發現客觀存在和揭示一般規律的過程。在這一過程中，有用的都是一些可以量化和衡量的“硬”的數據，而那些無法被量化或者無法被納入模型的則被視為“軟”的進而是無用的被舍棄掉，最終的政策就是由這樣一些“硬”的數據和模型推導出來且由其構成。在這樣的科學化道路中，政策中的規范和事實分開，“知識”與“信息”剝離，一切形而上學的思想都成為了要消滅的目標，包括一切道德和自由全部被殲滅掉，而只剩下分析性的思維和抽象法則來構筑現時世界。以此形成的政策被認為是反映了客觀事實的，而事實是不容爭辯的，所以政策也就代表了真理，具有了權威性。
如果通過科學的方法和手段就能揭示出公共利益，政策過程自然就不需要再考慮開放性的問題了，而且根據科學的要求，不具有專業知識的公眾的加入反而會打亂科學的嚴密性與完整性，因此，科學路徑名正言順地將技術專家與政治精英置于了政策制定的主體位置上，而將公眾只是作為接受政策規范的政策對象了。公共領域在邊界處筑起了柵欄以防止私人領域的隨意闖入，工業社會中的人們相信，這種封閉性不僅不會影響到政策公共性的實現，反而成為了對政策公共性的保障。政策主體不能隨時聯系政策客體，而是要與政策客體保持一定的距離，唯有如此方能保證政策過程的公正和客觀。不僅如此，政策主體的行為也受到制度的控制和約束，即使是技術專家，也要按照之前設計出來的科學的政策程序和步驟來開展行動，這才能防止人為因素對政策過程的影響。對于政策的科學性而言，臨時性以及非常規行為都是對科學的威脅，因而是要加緊防范的。這樣，現代社會通過組織內部上下層級之間的節制以及嚴格的制度運行，最大限度地壓縮了政策官僚的自由裁量空間，使得政策過程顯示出公正客觀性，并以此來闡釋公共性。人受到制度與技術方法的雙重壓制，但正是在所有人都受到壓抑的情況下，公共政策在講述著公共性。
