本文以PM2.5事件為例，探究網民如何借助自媒體進行議程設置，并推動公共政策的形成。大家在相關論文寫作時，可以參考這篇由學術堂整理，題目為“自媒體議程設置下政府政策的形成”的公共政策論文。

原標題：自媒體的議程設置：公共政策形成的新路徑

摘要：新媒體時代，媒體議程、公眾議程與政策議程的互動關系發生改變，傳統的媒體議程設置理論可能不再適用。本文以PM2.5事件為例，探究網民如何借助自媒體進行議程設置，并推動公共政策的形成。通過對該事件自媒體議程設置過程中4名關鍵意見領袖的187條新浪微博進行文本分析，本文歸納了自媒體議程設置過程的主要特征，并提出自媒體議程與政策議程互動的新的“對話”路徑。網民主要通過普及知識、表達態度、發起行動三種工具進行自媒體議程設置，名人、活躍者、普通網民所采納的自媒體議程設置工具不同、影響力具有不均等性，但是，自媒體的社交功能將網民凝結成一個覆蓋廣泛、溝通即時的自組織系統，共同推動政府形成公共政策。不同于傳統媒體議程，自媒體為公眾開辟了一個主動的、自發的與政策制定者直接對話的路徑，使公眾議程能夠更直接、更迅速地影響公共政策的形成。通過自媒體議程制度化，可能實現公共政策對公眾訴求的及時回應和良性互動。

關鍵詞：自媒體；議程設置；意見領袖

1 引言

公眾議程、媒體議程、政策議程的關系長期受到公共管理學和傳播學的關注，是公共政策形成的焦點問題。從理論來看，Bernard Cohen的議程設置理論通過強調媒體在議程設置中的作用，形成“媒體議程→公眾議程→政策議程”三階段論[1].媒體議程通常被視為公民訴求的發聲器[2],與政策議程形成互動關系。從實踐來看，我國計劃經濟體制下的公共政策形成主要以政府為主導，即政策議程主導媒體議程，但是，社會轉型帶來了國家與社會關系的轉變，媒體議程在公共政策形成過程中的作用得到重視?？傮w而言，學界、業界都對媒體議程與政策議程的互動關系給予了較多關注，公眾議程或是通過媒體議程形成影響力，或是由媒體議程觸發形成輿論，進而對政策議程產生影響。

然而，隨著自媒體（We Media）等網絡技術的快速發展，每一位網民都可以擁有發出聲音的渠道。此時，傳統議程設置理論中“媒體議程→公眾議程→政策議程”的理論框架已經不再適應自媒體時代的特征，自媒體的普及使得媒體議程與公眾議程發生了交互和變化---網民作為公眾重要而特殊的一部分，自己掌握了媒體的發聲器。自媒體議程并不是媒體議程與公眾議程的簡單融合，一方面，基于傳統大眾新聞媒體的媒體議程仍然存在，另一方面，自媒體用戶（即網民）僅是公眾的一部分，自媒體議程并不代表全部公眾議程。自媒體議程是一部分公眾通過自己掌握媒體發聲器，與政策議程進行互動，進而影響公共政策形成的一種新的路徑。這種新路徑與大眾媒體議程的主要區別體現在，自媒體議程源于公眾自發行為，體現公眾的自發性和主動性。自媒體議程的議程設置特征與推動公共政策形成的路徑模式，并不完全符合傳統的議程設置理論[3],公眾借助自媒體進行議程設置和參與公共政策形成的過程和機理還有待進一步的研究。

身處自媒體時代的政府已經不能關起門來制定公共政策，公共政策的形成不僅是政策議程與傳統媒體議程的互動，還要考慮到自媒體議程的影響。近幾年涌現了諸多自媒體影響公共政策的案例，其中最為經典就是PM2.5事件，公眾通過微博等自媒體渠道，推動政府以更快的速度出臺相應的政策，PM2.5事件最終被寫進了政府工作報告。本文選取PM2.5事件為例，探究公眾如何通過自媒體議程設置對公共政策的形成施加影響。自媒體議程設置的過程體現出哪些特征？自媒體議程影響公共政策形成的路徑模式是怎樣的？這是本文關注的核心問題。

下文首先綜述國內外已有研究中傳統媒體議程和公眾議程的相關理論。通過對PM2.5案例的描述與分析，歸納自媒體議程設置過程的特征與影響公共政策形成的路徑模式。提出通過自媒體議程制度化，實現公共政策對公眾訴求的及時回應和良性互動。

2 文獻回顧

自Mc Combs和Shaw于1972年提出議程設置以來，該理論逐漸成為最重要的大眾傳播效果理論之一[4].20世紀80年代開始，該領域研究進一步擴展，Dearing與Rogers提出議程設置擴展理論，將“公眾議程”、“媒體議程”、“政策議程”納入一個統一的框架進行討論研究，將三者整合為一個完整的“議程設置過程”（Agenda-Setting Process）[5].王紹光認為公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題；而媒體議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的事情[6].

2.1 關于媒體議程與政策議程的研究

媒體議程始終與政策議程緊密相連，大眾傳媒對立法、民主進程、社會機構等的影響也一直是西方學者所關心的問題。1922年，Lippmann在他的“Public Opinion”中就己經指出大眾媒介在構建虛擬環境時起著關鍵性的作用[7].Lazarsfeld和Cohen也都曾在研究中發現大眾媒介在賦予事件形象和引導公眾關注中的重要地位。Mc Combs和Shaw對于議程設置假說進行相關實證性研究時明確地使用了“議程設置”這個概念，其基本含義為：“大眾媒體注意某些問題、忽略另一些問題的做法本身可以影響公眾輿論；人們將傾向于了解大眾媒體注意的那些問題，并采用大眾媒體為各種問題所確定的先后順序來安排自己對于這些問題的關注程度?！泵襟w議程主要通過兩種途徑發揮影響：（1）通過知識擴散與塑形影響政策制定；（2） 通過輿論壓力影響政策制定[4].美國政治學家Roger W. Cobb和Charles D. Elder指出，大眾傳媒可以通過擴大事件中的沖突，使事件擴散到更廣泛的公眾中去，從而讓事件進入政策議程[8].

2.2 關于公眾議程與政策議程的研究

Cobb和Elder從“政府-社會”視角提出并論證了政策議程創建的“階段發展理論”[8].在他們看來，政策議程創建過程至少包括公眾議程（系統議程）和政府議程（制度議程）這兩個發展階段。公眾議程是指某個社會問題已經引起社會公眾和社會團體的普遍關注并要求政府采取措施加以解決。政府議程是議程形成的第二個發展階段，它是指某些社會問題已經引起決策者的深切關注并準備將其提及正式制度安排內的政策過程。正常情況下，一個政策議程的提出過程是，某一社會問題進入公眾議程，然后進入正式議程，最后形成政策議程。

我國學者從權力結構的視角將政策議程的階段分為政府議程和公眾議程。公眾議程的決策目標是自下而上形成的，本質上屬于討論議程。政府議程中的大多數問題往往是公共權力系統內比較關注的問題，其形成具有制度化的操作程序和運行方法。政策議程的設置向度往往會有交叉，很多問題可能并不經過公眾議程而由政府主動列入議事日程并直接進入政策議程，更多的政策議程往往是自上而下的政府議程起主導作用。但是任何政策議程的建立都應該是公眾議程與政府議程交互作用和影響的結果[9].

2.3 關于傳統媒體議程與網絡媒體議程的研究

自2002年起，國外學者開始關注傳統媒體議程與網絡媒體議程之間的關系。很多研究表明，傳統媒體議程能夠影響網絡媒體議程。例如，Lee等人以2002年世界杯賽為例，通過紐約時報等傳統媒體與Google新聞討論的相關分析，發現傳統媒體會對網民產生議程設置的效果[10].Martin和Jason在印度的研究發現報紙與報紙網站之間的相關性非常高。以上研究較多關注了傳統媒體議程對網絡媒體議程的影響[11].Aikat和Debashis以9.11事件為例進行的研究則強調了網民議程與傳統媒體議程的異同，例如，網民對焦點事件的關注比傳統媒體關注的時間更短、在焦點事件的第一個星期網民議程與傳統媒體議程高度相關[12].本文在此基礎上，更加關注公眾借助自媒體平臺自發進行議程設置，影響公共政策形成的過程，而不僅關注傳統媒體議程對網民議程的影響和網民的信息搜索行為。

上述研究都將研究的重點放在了傳統大眾媒介的效果上，考察媒體議程設置對公共輿論及政策形成產生的影響。近年來，傳統傳播學議程設置中，媒體議程的功能解釋力遭遇瓶頸，隨著互聯網、手機等新媒體的興起和發展，特別是個人微博、個人日志與個人主頁等學界所界定的“自媒體”（WeMedia）的新媒體形式快速發展，自媒體的議程設置逐漸為學者們所關注。Morris和Ogan早在1996年就提出，經典的大眾傳播理論是建立在傳統媒體基礎上的，也許并不適用新媒介[13].對新媒體環境下的媒體議程設置，通過研究發現，網絡媒體比印刷媒體的注意力更為集中。在新媒體形式不斷涌現的今天，議程設置效果的“時滯”（Time-Lag）大大縮短，從傳統媒體的數周縮短為新媒體環境下的一周之內[14],表明在新媒體時代媒體對受眾產生的影響較傳統媒體環境下更為迅捷。而且，媒體議程與公眾議程的邊界開始模糊。已往研究只注意到作為組織機構的媒體“單位”本身（如報紙、雜志、電視等），而把公眾作為受眾繼而去界定媒體議程與公眾議程之間的相互作用。有學者認為，公眾的議程設置很難直接對政策議程設置產生影響，網絡雖然使公眾通過營造輿論參與決策氛圍，但輿論意見能否進入決策過程，公眾議程能否與政策議程之間形成互動，媒體的關注與否是一個十分關鍵的環節。這實際上忽略了作為公眾議程中非組織化部分的主動性影響，使得相關研究的解釋力十分有限。

3 案例討論

本文選取微博作為研究切入點，以PM2.5事件作為分析案例，以微博中的意見領袖作為研究對象，采用文本分析方法對自媒體議程設置的路徑過程進行初步的探索。

3.1 案例描述

2011年10月以來，包括京滬在內的我國多地持續出現大霧天氣，嚴重影響了居民的日常生活，引發了網民對空氣質量給健康帶來問題的擔憂，也讓一個專業性很強的詞匯“PM2.5”進入公眾視野。2011年10月，美國大使館和北京環保局公布的環境空氣質量數據不一致，引發媒體和公眾對PM2.5的關注。2011年11月，北京更多的公眾、環保NGO和媒體開始關注PM2.5數值變動，一些民間環保團體和個人甚至走上街頭，主動去監測PM 2.5數據，并通過微博等自媒體對外發布監測數據，發起行動倡議。2011年11月，環保部征求《環境空氣質量標準》（二次征求意見稿）意見。2011年12月21日，在第七次全國環境保護工作大會上，時任環保部部長周生賢公布了PM2.5和臭氧監測時間表，PM2.5監測全國將分“四步走”.2012年1月，北京市環保局已公布了PM2.5監測網絡建設計劃，將分三步走，并計劃在年底前全部完成。2012年2月29日，時任國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，同意發布新修訂的《環境空氣質量標準》，部署加強大氣污染綜合防治重點工作。政府公布PM2.5監測數據的公共政策過程，也是公眾通過微博等自媒體渠道表達民意，參與PM2.5政策議程設置的過程。

在諸多自媒體影響公共政策議程的案例中，PM2.5案例具有較好的代表性。其一，事件影響的受眾范圍廣。PM2.5事件是由惡劣環境引發的公共政策事件，大城市的霧霾天氣影響了在城市生活的每一位公民，而且不少網民通過網絡進行搜索，通過微博進行討論。百度指數①顯示，從2011年10月30日到2012年2月2日，網民通過百度搜索對“PM2.5”關鍵詞進行檢索的日均檢索量達到2600多次，其高峰出現在2011年12月7日，當日網民關注度高達29553次。其二，微博發揮的作用大。如果說網民在百度上只能通過搜索“PM2.5”從而了解和學習霧霾天氣的危害，那么網民通過社會化媒體則可以發表自己的觀點，并且與其他網民進行互動。截止2012年6月20日，新浪、騰訊和搜狐微博上關于PM2.5的討論總量已經達到4117430條②。其三，推動政策出臺的速度快。從2011年10月底網絡開始熱議PM2.5到2012年2月初北京公布PM2.5數據的短短3個月，網民以非常激烈的討論，推動北京市政府出臺政策。

2010年被譽為中國微博元年，作為典型的自媒體技術，微博具有廣大的用戶群體和豐富的用戶內容。和移動終端相結合的微博，比論壇博客等工具更具有便捷性和用戶黏性。選擇微博作為研究的切入點，可以更加容易地發現自媒體議程設置的機制及其對公共政策形成的作用。新浪微博是目前諸多微博門戶當中的佼佼者，關于PM2.5的討論數量遠遠多于其他微博平臺的討論數量，截止2012年6月20日，新浪微博上關于PM2.5的討論總量達到3796489條，是騰訊微博討論總量的12.5倍，是搜狐微博討論總量的225倍。

本文從PM2.5事件自媒體議程的參與主體、議程設置工具和參與主體之間的互動關系，闡釋自媒體議程設置過程的主要特征，并分析自媒體議程推動公共政策形成的路徑模式。