制定公共政策需要發揚協商民主。協商民主對公共政策制定的作用在于可以優化公共政策的議程設置、完善公共政策制定過程以及促進公眾參與和訴求表達，最終形成政策共識。下面由學術堂為大家整理出一篇題目為“公共政策與協商民主的關系探究”的公共政策論文，供大家參考。
原標題：協商民主影響公共政策的若干思考
內容提要：制定公共政策需要發揚協商民主。協商民主對公共政策制定的作用在于可以優化公共政策的議程設置、完善公共政策制定過程以及促進公眾參與和訴求表達，最終形成政策共識。創新協商民主影響公共政策制定的方法，必須加強政策制定過程中公共議題提出和形成的民主協商； 努力在公共政策制定中兼顧協商民主各種訴求表達的合理性與合法性； 強化公共政策制定中協商過程的公開性和協商意見的透明化；樹立公共政策制定中決策型協商的理念。
關鍵詞：協商民主；公共政策；決策型協商；方法創新
黨的十八大以來，社會主義協商民主研究得到大力推進，黨中央相關實施意見的頒布，豐富了研究的理論視閾。社會主義協商民主與國家治理現代化有著密切關系，如何將協商民主融入到公共政策制定過程，在科學決策、民主決策中發揮好協商民主的作用，是一個嶄新的研究課題，值得深入探討。
一、公共政策與協商民主的關系機理
認識公共政策與協商民主的關系，首先要準確把握公共政策的含義和特性。公共政策是涉及資源配置和利益分配的社會政策，其主要特性就是公共性。政策在中國共產黨的治國理政中發揮著十分重要的作用，甚至可以說形成了一種政策思維，一切工作都是以政策為尺度，照政策辦事。但長期以來我們頭腦中的政策概念往往帶有濃厚的政治色彩，缺乏政策的公共意識。這是革命戰爭時期階級斗爭傳統思維慣性所致，在特定時期有其運作的環境，但卻隱藏著政策違背實際的危險，難以成為公眾意志的體現。
所謂公共政策，一般是指公共權力機關經由政治過程所選擇和制定，為解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的方案，簡單地說，就是指涉及社會公眾利益的決策。在許多西方學者的理論研究中，公共政策主要與政府密切相關。詹姆斯·安德森認為，政策就是“由一個或一批行為者為處理有關問題或事務而采取的一種有目的的行動過程”,“公共政策是那些由政府機構和官員們制定并執行的政策”.①托馬斯·戴伊也提出了一個相似的定義，他認為“公共政策就是政府選擇做哪些事情而不做哪些事情。政府要處理許多事務： 調節社會內部的沖突； 組織內部社會與其他社會進行斗爭； 向社會成員分配多種多樣的象征性獎勵和物質性服務； 以稅收的形式，從社會中汲取資金。因此可以說，公共政策調節社會行為、組織官僚機構、分配利益、征稅，或者同時完成這些任務。②相對來說，中國語境下的政策是一個含義很寬泛的概念，可以作各種類型的劃分。如從影響范圍來看，有全國性政策或地方性政策； 從涉及領域來看，有經濟政策、文化政策、教育政策和衛生政策； 從制定主體來看，有黨的政策、政府政策等等。雖然這些分類的角度不同，但基本都涉及到一定地域甚至全國范圍內的公眾利益。突出政策的公共性是現代國家治理的必然要求，也體現了中國共產黨治國理政理念的轉變。
制定公共政策作為一種權力行使行為，必須要以權力的獲得為前提。那么，誰擁有這樣的權力，如何獲得這樣的權力？ 作為對小國寡民下直接民主的反動，約瑟夫·熊彼特通過重新定義民主給出了答案。在熊彼特看來，民主是這樣一種方法，”就是那種為做出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民的選票取得做出決定的權力“.③我們看到，就程式而言，現代社會中的公共政策制定與選舉民主相連，與協商民主并無直接的關系。但是，選舉民主的缺陷正在于，它無法保證那些在選票競爭中獲勝的人毫無偏私地做出符合眾人利益的決策。不僅如此，當公眾利益遭到損害時，人們甚至無法馬上撤換他們的代表。在《社會契約論》中，盧梭曾對英國的選舉民主進行了無情的嘲諷，他認為”英國人民自以為是自由的； 他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的； 議員一旦選出以之后，他 們就 是 奴隸，他們就 等 于 零了“.④因此，從維護政策公共性特征、提升公共政策合法性的角度來看，”注重選舉政府領導人的選舉民主就不如注重決策過程合理化的協商民主更重要。后者顯然更有利于集思廣益、促進共識，更有利于公共政策合理性和合法性程度的提升，因而也更有利于共同體的穩定和發展“.⑤
中國社會主義民主的本質是人民當家作主，以人為本、執政為民是中國共產黨的宗旨，政策制定要充分體現公共性，是社會主義民主政治的內在要求。鄧小平說，黨的一切政策以人民群眾贊成不贊成、答應不答應、滿意不滿意為標準，這是對公共政策特性的質樸表述。黨在治國理政實踐中關于公共政策制定的民主思想十分鮮明，提出”科學決策、民主決策、依法決策“的要求，十八屆三中全會更進一步提出，要”推進協商民主廣泛多層制度化發展……在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中“.⑥這些思想都內含著公共政策與協商民主關系的內在機理。
協商民主作為中國社會主義民主獨到、獨有的優勢，它的重要意義之一，就是連接了公共政策制定與民眾訴求滿足的關系，為解決賦權制度下人民參與公共政策制定搭建了平臺。在黨治國理政的理論和實踐邏輯中，權由民所授決定著情為民所系，權為民所用，利為民所謀。然而，人民授權后權力獨立運作的規則使它在過程上與人民分離開來，政策的公共性可能因此而受到損害?，F實生活中，政策制定與特殊群體利益相捆綁，或者合法不合理的現象，甚至公共政策違背民眾利益而引起眾怒，都是權力運作常常發生的事情。這些問題僅靠選舉民主單一形式無法解決或不能有效解決，協商民主的價值在于它有助于克服選舉制度下間接民主的局限，以公共政策制定過程中吸納民眾訴求的直接民主來體現政策的公共性。這就是兩種民主形式比一種民主形式更好的道理。由此而言，發揮好協商民主對體現政策的公共性意義重大，制定公共政策需要發揚協商民主。
二、協商民主影響公共政策的功能限度和作用體現
從制度規范看，決策權掌握于公共權力機關，公共政策是獲得民眾授權的公共權力機關行使權力的結果，而協商民主不具有權力屬性。選舉民主與協商民主在公共政策制定上的功能差別產生了兩者不同的效用。研究者認為，選舉民主與協商民主不能截然分開，中國社會主義民主政治發展中，選舉中也有協商，協商中也有選舉。這個觀點理論上是成立的，但這兩種民主形式實踐功能和效用的差別，隱藏著公共政策制定的張力。正確認識協商民主對公共政策制定的作用，必須從功能和效用上準確把握協商民主的定位。
首先，協商民主有助于優化公共政策議程的設置。任何一個社會都面臨著各種各樣的問題或挑戰，特別是對中國這樣的超大規模社會來說更是如此，但政府應對挑戰的各種資源卻是有限的。在制定公共政策以解決現實問題時，政府必須做出取舍。在單純的選舉民主體制下，民眾雖然可以每隔幾年選舉一次”決策制定者“,選舉之后，則很少能影響決策者針對何種問題、制定什么樣的政策，不僅造成民主止于選舉的尷尬局面，政策偏離公眾利益的可能性也大大增加。但是，由于”決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大，因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會“.⑦正 如 巴 查 赫 （Peter Bachrach） 和 巴 熱 茲（Morton Baratz） 在《權力的兩張面孔》一文中所說的那樣，”能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面“.⑧就中國來說，有學者提出存在六種公共政策議程設置模式⑨，將協商民主貫穿于公共政策制定的全過程，意味著民眾不僅可以參與討論黨和政府已經擬定要解決的問題，而且參與討論要解決的問題的優先次序，輕重緩急。民眾不僅應當參與有關特定問題的決策過程，甚至有必要參與決定針對什么問題制定相應政策。特別是一些事關民眾日常生活的問題，民主協商有助于找出人們真正關心并迫切希望解決的問題。表面上看，這樣做會影響黨和政府的決策效率，實際上，這樣做恰恰能夠使黨和政府發現真問題，制定有效對策。改革開放前的歷次政治運動中，不與民眾協商，不顧社會實情，僅憑個別領導人喜好而”迅速“制定的一些政策，不僅未能為人民謀利，反倒造成傷害，最終帶來的只能是人民群眾的變相抵制甚至是公然反對。這正如李普哈特批評的那樣，”快速做出的決策未必就是明智的決策“.⑩因此，通過民主協商的方式，黨和政府與參政黨、人民群眾、企業和社會組織共同商討確定需要解決的問題，設置政策議程，將比以往那種單由黨和政府主導的政策議程設置模式更具優勢，在此前提下制定的公共政策也更能贏得民眾的認同與服從。
其次，協商民主有益于完善公共政策制定過程。議程設置之后，便是針對具體問題的公共政策制定。公共政策制定涉及公權力的民主運作，民主規則要求公共政策制定必須具有程序化過程。按照現代決策理論，一個完整的決策過程一般包括： 信息收集→方案設計→方案評價→方案抉擇。這四個階段揭示的只是程序過程，對公共政策制定來說，其實重要的不是過程性的次序，而是其提出緣由、問題目標、客體范圍以及實施風險等的考量。就這四個階段而言，處于末端的方案抉擇是決策的最后一道程序，完成這道程序必須經由選舉民主的形式，但前面三道程序如何完成則是決策的關鍵。與方案抉擇階段的結果形成相比，信息收集、方案設計和方案評價階段的民主運作難度更高、困難更大、情況更復雜?，F實中拍腦瓜決策、憑主觀想象決斷、關在辦公室里作決定的情況并不少見，一些公共政策剛出臺就遭遇實施困境，重要原因就是前面三道程序的忽略和粗糙。協商民主的意義在于，它能夠最大程度的發揮利益相關者的積極性、主動性，收集相關議題的信息，提升公共政策制定中的信息質量。在政策方案的設計和評價中，通過民主協商的方式，集思廣益，群策群力，貢獻智慧，為最終選擇最優方案打下基礎。特別是當今社會，人類面臨越來越多的風險，將廣大民眾排除在外，由公共權力機關及其成員進行”關門決策“已經無法適應社會的發展?！比祟悜獙︼L險的方式導致新的民主治理形式出現。風險社會的出現賦予人類加深和拓展民主的機會，即構建基于公民參與、理性審視、公開討論基礎上的協商民主……，民主政治不能局限于自由民主的常規政治體制之中，而要在由更廣泛的社會民主所搭建的協商討論之中開放“.（11）在公共政策制定的前三道程序中充分發揮協商民主的作用，是優化公共政策制定，維護和實現公共利益的保證。只有如此，才能保證公共政策制定的科學性、民主性。
最后，協商民主能促進公眾參與和訴求表達，最終形成政策共識。埃爾斯特指出，協商民主的”民主性“體現在”在集體決策的過程中所有受其影響的人或他們的代表都能夠參與進來“.（12）社會主義民主實踐中，人民當家作主不是一句空話，它具體表現在人民參與管理國家和社會生活的方方面面，公共政策實現好、維護好、發展好廣大人民群眾利益則是實質內容。社會主義協商民主作為一種民主形式，最主要的功能是訴求表達，讓社會公眾對公共問題的各種意見充分表達出來，它對公共政策制定并沒有強制性約束力。協商民主不能決定公共政策，其作用只是影響。甚至有的時候是，”往往協商的結果是彈性的，而不是剛性的，即必須執行的。彈性給予政府某種空間來調整政策，在尊重民意的大前提下，政策必須考慮到上級政府的需求，又要兼顧專家的意見或企業家的利益，由此而產生一個折衷的兼顧各方的政策“.（13）但我們決不能因為協商民主這樣的功能限度而否定它在公共政策制定中的重要意義。正如習近平指出的那樣，”通過依法選舉、讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的“.（14）這個論述對認識協商民主在公共政策制定過程中的作用很有啟迪，它告訴我們，公共政策制定的結果雖然來自于選舉民主的形式，但協商民主形式不可或缺。公共政策制定是人民參與國家生活和社會生活管理的具體內容，民主協商的過程就是實現人民當家作主的過程。也只有在廣大民眾切實表達了自己的政策訴求、參與政策制定的前提下，他們才有可能在理性溝通之后，達成政策共識。
原標題：協商民主影響公共政策的若干思考
內容提要：制定公共政策需要發揚協商民主。協商民主對公共政策制定的作用在于可以優化公共政策的議程設置、完善公共政策制定過程以及促進公眾參與和訴求表達，最終形成政策共識。創新協商民主影響公共政策制定的方法，必須加強政策制定過程中公共議題提出和形成的民主協商； 努力在公共政策制定中兼顧協商民主各種訴求表達的合理性與合法性； 強化公共政策制定中協商過程的公開性和協商意見的透明化；樹立公共政策制定中決策型協商的理念。
關鍵詞：協商民主；公共政策；決策型協商；方法創新
黨的十八大以來，社會主義協商民主研究得到大力推進，黨中央相關實施意見的頒布，豐富了研究的理論視閾。社會主義協商民主與國家治理現代化有著密切關系，如何將協商民主融入到公共政策制定過程，在科學決策、民主決策中發揮好協商民主的作用，是一個嶄新的研究課題，值得深入探討。
一、公共政策與協商民主的關系機理
認識公共政策與協商民主的關系，首先要準確把握公共政策的含義和特性。公共政策是涉及資源配置和利益分配的社會政策，其主要特性就是公共性。政策在中國共產黨的治國理政中發揮著十分重要的作用，甚至可以說形成了一種政策思維，一切工作都是以政策為尺度，照政策辦事。但長期以來我們頭腦中的政策概念往往帶有濃厚的政治色彩，缺乏政策的公共意識。這是革命戰爭時期階級斗爭傳統思維慣性所致，在特定時期有其運作的環境，但卻隱藏著政策違背實際的危險，難以成為公眾意志的體現。
所謂公共政策，一般是指公共權力機關經由政治過程所選擇和制定，為解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的方案，簡單地說，就是指涉及社會公眾利益的決策。在許多西方學者的理論研究中，公共政策主要與政府密切相關。詹姆斯·安德森認為，政策就是“由一個或一批行為者為處理有關問題或事務而采取的一種有目的的行動過程”,“公共政策是那些由政府機構和官員們制定并執行的政策”.①托馬斯·戴伊也提出了一個相似的定義，他認為“公共政策就是政府選擇做哪些事情而不做哪些事情。政府要處理許多事務： 調節社會內部的沖突； 組織內部社會與其他社會進行斗爭； 向社會成員分配多種多樣的象征性獎勵和物質性服務； 以稅收的形式，從社會中汲取資金。因此可以說，公共政策調節社會行為、組織官僚機構、分配利益、征稅，或者同時完成這些任務。②相對來說，中國語境下的政策是一個含義很寬泛的概念，可以作各種類型的劃分。如從影響范圍來看，有全國性政策或地方性政策； 從涉及領域來看，有經濟政策、文化政策、教育政策和衛生政策； 從制定主體來看，有黨的政策、政府政策等等。雖然這些分類的角度不同，但基本都涉及到一定地域甚至全國范圍內的公眾利益。突出政策的公共性是現代國家治理的必然要求，也體現了中國共產黨治國理政理念的轉變。
制定公共政策作為一種權力行使行為，必須要以權力的獲得為前提。那么，誰擁有這樣的權力，如何獲得這樣的權力？ 作為對小國寡民下直接民主的反動，約瑟夫·熊彼特通過重新定義民主給出了答案。在熊彼特看來，民主是這樣一種方法，”就是那種為做出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民的選票取得做出決定的權力“.③我們看到，就程式而言，現代社會中的公共政策制定與選舉民主相連，與協商民主并無直接的關系。但是，選舉民主的缺陷正在于，它無法保證那些在選票競爭中獲勝的人毫無偏私地做出符合眾人利益的決策。不僅如此，當公眾利益遭到損害時，人們甚至無法馬上撤換他們的代表。在《社會契約論》中，盧梭曾對英國的選舉民主進行了無情的嘲諷，他認為”英國人民自以為是自由的； 他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的； 議員一旦選出以之后，他 們就 是 奴隸，他們就 等 于 零了“.④因此，從維護政策公共性特征、提升公共政策合法性的角度來看，”注重選舉政府領導人的選舉民主就不如注重決策過程合理化的協商民主更重要。后者顯然更有利于集思廣益、促進共識，更有利于公共政策合理性和合法性程度的提升，因而也更有利于共同體的穩定和發展“.⑤
中國社會主義民主的本質是人民當家作主，以人為本、執政為民是中國共產黨的宗旨，政策制定要充分體現公共性，是社會主義民主政治的內在要求。鄧小平說，黨的一切政策以人民群眾贊成不贊成、答應不答應、滿意不滿意為標準，這是對公共政策特性的質樸表述。黨在治國理政實踐中關于公共政策制定的民主思想十分鮮明，提出”科學決策、民主決策、依法決策“的要求，十八屆三中全會更進一步提出，要”推進協商民主廣泛多層制度化發展……在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中“.⑥這些思想都內含著公共政策與協商民主關系的內在機理。
協商民主作為中國社會主義民主獨到、獨有的優勢，它的重要意義之一，就是連接了公共政策制定與民眾訴求滿足的關系，為解決賦權制度下人民參與公共政策制定搭建了平臺。在黨治國理政的理論和實踐邏輯中，權由民所授決定著情為民所系，權為民所用，利為民所謀。然而，人民授權后權力獨立運作的規則使它在過程上與人民分離開來，政策的公共性可能因此而受到損害?，F實生活中，政策制定與特殊群體利益相捆綁，或者合法不合理的現象，甚至公共政策違背民眾利益而引起眾怒，都是權力運作常常發生的事情。這些問題僅靠選舉民主單一形式無法解決或不能有效解決，協商民主的價值在于它有助于克服選舉制度下間接民主的局限，以公共政策制定過程中吸納民眾訴求的直接民主來體現政策的公共性。這就是兩種民主形式比一種民主形式更好的道理。由此而言，發揮好協商民主對體現政策的公共性意義重大，制定公共政策需要發揚協商民主。
二、協商民主影響公共政策的功能限度和作用體現
從制度規范看，決策權掌握于公共權力機關，公共政策是獲得民眾授權的公共權力機關行使權力的結果，而協商民主不具有權力屬性。選舉民主與協商民主在公共政策制定上的功能差別產生了兩者不同的效用。研究者認為，選舉民主與協商民主不能截然分開，中國社會主義民主政治發展中，選舉中也有協商，協商中也有選舉。這個觀點理論上是成立的，但這兩種民主形式實踐功能和效用的差別，隱藏著公共政策制定的張力。正確認識協商民主對公共政策制定的作用，必須從功能和效用上準確把握協商民主的定位。
首先，協商民主有助于優化公共政策議程的設置。任何一個社會都面臨著各種各樣的問題或挑戰，特別是對中國這樣的超大規模社會來說更是如此，但政府應對挑戰的各種資源卻是有限的。在制定公共政策以解決現實問題時，政府必須做出取舍。在單純的選舉民主體制下，民眾雖然可以每隔幾年選舉一次”決策制定者“,選舉之后，則很少能影響決策者針對何種問題、制定什么樣的政策，不僅造成民主止于選舉的尷尬局面，政策偏離公眾利益的可能性也大大增加。但是，由于”決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大，因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會“.⑦正 如 巴 查 赫 （Peter Bachrach） 和 巴 熱 茲（Morton Baratz） 在《權力的兩張面孔》一文中所說的那樣，”能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面“.⑧就中國來說，有學者提出存在六種公共政策議程設置模式⑨，將協商民主貫穿于公共政策制定的全過程，意味著民眾不僅可以參與討論黨和政府已經擬定要解決的問題，而且參與討論要解決的問題的優先次序，輕重緩急。民眾不僅應當參與有關特定問題的決策過程，甚至有必要參與決定針對什么問題制定相應政策。特別是一些事關民眾日常生活的問題，民主協商有助于找出人們真正關心并迫切希望解決的問題。表面上看，這樣做會影響黨和政府的決策效率，實際上，這樣做恰恰能夠使黨和政府發現真問題，制定有效對策。改革開放前的歷次政治運動中，不與民眾協商，不顧社會實情，僅憑個別領導人喜好而”迅速“制定的一些政策，不僅未能為人民謀利，反倒造成傷害，最終帶來的只能是人民群眾的變相抵制甚至是公然反對。這正如李普哈特批評的那樣，”快速做出的決策未必就是明智的決策“.⑩因此，通過民主協商的方式，黨和政府與參政黨、人民群眾、企業和社會組織共同商討確定需要解決的問題，設置政策議程，將比以往那種單由黨和政府主導的政策議程設置模式更具優勢，在此前提下制定的公共政策也更能贏得民眾的認同與服從。
其次，協商民主有益于完善公共政策制定過程。議程設置之后，便是針對具體問題的公共政策制定。公共政策制定涉及公權力的民主運作，民主規則要求公共政策制定必須具有程序化過程。按照現代決策理論，一個完整的決策過程一般包括： 信息收集→方案設計→方案評價→方案抉擇。這四個階段揭示的只是程序過程，對公共政策制定來說，其實重要的不是過程性的次序，而是其提出緣由、問題目標、客體范圍以及實施風險等的考量。就這四個階段而言，處于末端的方案抉擇是決策的最后一道程序，完成這道程序必須經由選舉民主的形式，但前面三道程序如何完成則是決策的關鍵。與方案抉擇階段的結果形成相比，信息收集、方案設計和方案評價階段的民主運作難度更高、困難更大、情況更復雜?，F實中拍腦瓜決策、憑主觀想象決斷、關在辦公室里作決定的情況并不少見，一些公共政策剛出臺就遭遇實施困境，重要原因就是前面三道程序的忽略和粗糙。協商民主的意義在于，它能夠最大程度的發揮利益相關者的積極性、主動性，收集相關議題的信息，提升公共政策制定中的信息質量。在政策方案的設計和評價中，通過民主協商的方式，集思廣益，群策群力，貢獻智慧，為最終選擇最優方案打下基礎。特別是當今社會，人類面臨越來越多的風險，將廣大民眾排除在外，由公共權力機關及其成員進行”關門決策“已經無法適應社會的發展?！比祟悜獙︼L險的方式導致新的民主治理形式出現。風險社會的出現賦予人類加深和拓展民主的機會，即構建基于公民參與、理性審視、公開討論基礎上的協商民主……，民主政治不能局限于自由民主的常規政治體制之中，而要在由更廣泛的社會民主所搭建的協商討論之中開放“.（11）在公共政策制定的前三道程序中充分發揮協商民主的作用，是優化公共政策制定，維護和實現公共利益的保證。只有如此，才能保證公共政策制定的科學性、民主性。
最后，協商民主能促進公眾參與和訴求表達，最終形成政策共識。埃爾斯特指出，協商民主的”民主性“體現在”在集體決策的過程中所有受其影響的人或他們的代表都能夠參與進來“.（12）社會主義民主實踐中，人民當家作主不是一句空話，它具體表現在人民參與管理國家和社會生活的方方面面，公共政策實現好、維護好、發展好廣大人民群眾利益則是實質內容。社會主義協商民主作為一種民主形式，最主要的功能是訴求表達，讓社會公眾對公共問題的各種意見充分表達出來，它對公共政策制定并沒有強制性約束力。協商民主不能決定公共政策，其作用只是影響。甚至有的時候是，”往往協商的結果是彈性的，而不是剛性的，即必須執行的。彈性給予政府某種空間來調整政策，在尊重民意的大前提下，政策必須考慮到上級政府的需求，又要兼顧專家的意見或企業家的利益，由此而產生一個折衷的兼顧各方的政策“.（13）但我們決不能因為協商民主這樣的功能限度而否定它在公共政策制定中的重要意義。正如習近平指出的那樣，”通過依法選舉、讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的“.（14）這個論述對認識協商民主在公共政策制定過程中的作用很有啟迪，它告訴我們，公共政策制定的結果雖然來自于選舉民主的形式，但協商民主形式不可或缺。公共政策制定是人民參與國家生活和社會生活管理的具體內容，民主協商的過程就是實現人民當家作主的過程。也只有在廣大民眾切實表達了自己的政策訴求、參與政策制定的前提下，他們才有可能在理性溝通之后，達成政策共識。
