摘要：20世紀80年代， 強調績效、問責、競爭的新公共管理逐漸興起， 并借由國家政策迅速介入高等教育領域。雖然不同國家對新公共管理進行了方向和程度不一的回應， 但總體來看， 在新公共管理的影響下， 各國政府的治理手段由全面干預轉為“遠端操控”, 一方面引入目標管理， 減少過程控制， 大學實現一定程度的權力下放， 自主性有所增加；另一方面， 政府強化表現性評估， 同時將經費補助與績效表現掛鉤， 加強對大學的結果問責。
關鍵詞：大學治理； 新公共管理； 權力下放； 績效； 問責；
大學治理通?？煞譃橥獠恐卫?（externa governance） 和內部治理 （internal governance） , 前者側重大學與政府、市場等外部利益相關者的互動[1];后者通常指涉大學內部的決策 （decision-making） 結構和過程[2], 其中， 在決策過程中往往涉及權力的安排、資源的分配、利益的平衡等諸多議題。外部治理與內部治理并非完全獨立， 大學與政府、市場的互動在一定程度上形塑內部治理的結構、過程及文化。本研究以德國、英國、美國為例， 側重討論新公共管理對大學外部治理的影響， 同時涉及中國高等教育政策對于新公共管理的回應。
一、新公共管理：緣起及特征
公共部門的管理， 起初稱為公共行政 （public administration） , 強調依托韋伯式的科層 （hierarchy） 或官僚制 （bureaucracy） 進行自上而下的控制。公共行政自19世紀晚期建制以來， 至20世紀中期幾乎沒有顯著變化， 而且私立部門亦傾向于效仿公共部門， 采取垂直分工的官僚體制。20世紀50年代開始， 官僚制效率低下、過于僵化、限制創新等問題逐漸在私立部門凸顯， “競爭”“成本效益”“結果導向”“顧客至上”等概念由此被引入私立部門， “管理”的意識逐步崛起。
20世紀70年代， 世界范圍的經濟衰退引發公共債務、財政赤字以及高失業率等諸多問題， 公共部門的效率、參與性及合法性開始為世人詬病， 政府被認為不僅不能緩解諸多社會問題， 反而成為改革的障礙， 僵化的治理結構無法適應快速變遷、資訊爆炸、知識密集的外部環境。在“政府失靈”的假設下， 公共部門轉而引入私立部門的管理理念進行“政府再造”, 公共管理因而替代公共行政， 成為新的管理范式， 其中， 行政意味著遵從指令， 而管理指涉結果的達成， 并強調為此承擔個人責任[3].
20世紀80年代， 強調“取法企業”的新公共管理逐漸興起， 旨在借鑒競爭、成本效益等私立部門的管理技術與理念， 改革公共部門的管理體制、運作方式及文化， 認為教育、醫療等以往由國家提供的公共服務， 似乎可以借由市場來做更有效率的生產與分配， 以減少政府開支并提升公共部門的效率和有效性。新公共管理被預期同時融合市場原則和公共部門規范。但在實踐中， 新公共管理更為關注效率、績效和物有所值 （value for money） , 而非民主性與合法性， 主要特征為： （1） 強調政府的遠端操控， 對結果的重視甚于對運作過程或程序的關注； （2） 確立明確的績效標準及措施； （3） 強調市場而非計劃， 在公共部門引入競爭機制， 以降低管理成本， 提高服務質量； （4） 關注和吸收私立部門的管理模式及技術； （5） 強調資源運用的紀律性及簡約性[4-6].
在新公共管理的影響下， 各國相繼致力于政府再造 （reinvention） 或轉型 （transformation） , 打造更為精簡、高效、結果導向的公共部門。政府的作用由直接干預轉為遠端操控， 由強調政策制定轉為關注管理技巧， 由強調過程轉為關注結果， 治理手段由“規則-治理”轉為“目標-治理”, 即從事前制定規則、控制資源投入， 轉為事后的監督和調控， 側重對產出和結果的評估[7].同時， 政府通過建立市場機制推動競爭意識， 以增加公共部門的彈性、效率， 提升績效與競爭力。
二、新公共管理對大學治理的影響
新公共管理引入市場機制， 政府的治理手段從直接控制轉為“遠端操控”, 一方面， 政府減少對大學的過程控制， 轉而強調結果問責， 大學實現一定程度的權力下放， 自主性有所增加；另一方面， 大學的自主愈加具有“條件性”, 政府借由績效指標、審計系統， 以及將競爭機制引入財政經費分配方案等方式， 垂直控制高等教育系統[8].當然， 新公共管理在不同國家的政治、經濟、文化、教育脈絡中呈現出不同的本土回應， 本文以德國、英國、美國為例， 闡述新公共管理在現實中的不同境遇。
（一） 新公共管理對德國大學治理的影響
傳統的歐洲大陸國家強調政府對大學的全面控制， 除招生標準、課程、考試、內部治理結構及過程等受到國家監管外， 部分國家的教師聘任甚至需要向政府部門申請。在新公共管理的影響下， 歐洲大陸各國相繼放松對大學的管制， 藉由立法、激勵與目標管理等手段“遙控”大學， 大學因而獲得一定程度的自主空間。不過， 相關研究發現， 各國在財政和人事方面的自主權確有提升， 但政府對大學的發展規劃以及內部決策結構等的干預反而進一步強化， 大學自治在歐洲尚普遍缺失， 尤其是在德國[9].
作為聯邦制國家， 德國各州政府在憲法授權下， 享有本州高等教育自主管轄權， 聯邦政府主要制定高等教育發展的基本原則， 并共同承擔特定項目經費， 通常并不干涉州政府制定規劃、實行改革的自主空間。20世紀90年代以前， 聯邦及各州政府出臺大量規章、條例、指導文件， 對德國大學實行全面控制， 州政府教育主管機構甚至取代了大學的校級行政管理機構。1998年， 《聯邦高等教育基準法》進行第四次修訂， 一方面大幅刪減“學習條例”“課程設置”“其他成績證明”“科研的協調”“大學的內部組織與管理”等繁瑣僵化的條款；另一方面， 對“學習改革”“考試條例”等進行重新修訂， 廢除“由誰及如何考試”等較為詳細的規定。另外， 此次修訂確定了大學財政撥款的績效導向、研究與教學水平的評估、大學專業設置的授權以及大學招生的自主權[10].2007年， 《聯邦及各州有關高等教育協定2020的行政協定》出臺， 延續了強調績效、問責與放松管制的政策傾向， 各州政府相繼采取措施， 落實協定的政策目標。
首先， 政府放松管制， 大學獲得操作層面的自主權。一方面， 各州政府積極引入“目標協議” （Zielvereinbarugn） 和“大學校務咨詢委員會”, 前者即州政府與大學共同針對招生、教學與科研、校企合作等事項制定目標協議， 政府依協議提供經費補助， 大學依協議制定發展規劃， 努力達成既定目標。此舉在操作層面給予了大學自主治理的空間， 不過， 由于部分協議設立的目標較為模糊， 且缺乏相應的監督機制， 政府部門遂提出在設立目標協議的同時， 明確大學達成目標的具體措施， 再次壓縮了大學的程序性自主空間；“大學校務咨詢委員會”類似于英、美等國的董事會， 是大學內部的權力機構， 其中， 大學內部成員占40%, 外部社會人士占60%, 后者包括政府部門人員、政黨領袖、企業主管、民間社團領袖等多個群體?！按髮W校務咨詢委員會”定位為州政府與大學間的緩沖機構， 旨在幫助大學擺脫政府的持續與直接干預， 但在實際運作中卻多被視為政府部門的傀儡， 外部人士占比過大也使得該委員會被詬病為“門外漢委員會”, 不僅不利于大學的學術自由， 甚至在一定程度上干擾了大學的正常運作。
另一方面， 改革財政撥款方式。以往州政府制定大學預算時， 傾向于預先規定每筆經費的用途和額度， 并主要以“年度原則”和“實際支出原則”管理預算支出， 前者規定各大學每年的預算須在當年內用完， 否則剩余部分將追繳回國庫， 后者針對特定項目編列預算， 此項費用不可挪為他用。大學在應對財政支出細則時左支右拙， 甚至出現揮霍等現象， 影響了財政經費的使用效率。在新公共管理影響下， 各州相繼推出“總額預算制” （lump-sum budget） , 即政府提供總額預算， 并尊重大學根據實際需要， 自行使用和分配經費的權力， 年內剩余的經費也可滾至下一年度使用， 或由大學自行決定用途， 不過， 政府仍制定相關準則， 監督大學是否對財政經費進行了有效運用。除“總額預算制”外， 德國部分州政府亦推出“簡化預算科目”“交叉挪用預算”等政策， 前者使得政府不再事無巨細地規劃每筆經費的用途， 后者保證大學根據實際需要， 調整經費用途， 二者均在較大程度上給予大學財政經費的使用空間。
其次， 強化教學和科研績效的問責， 提升大學競爭力。1998年， 修訂后的《聯邦高等教育基準法》明確規定， 應定期評估大學在研究、教學、學術人才培養以及減少性別歧視等方面的績效。自此， 德國多數州政府將教學與科研評估寫入《高等教育法》， 并制定實施細則， 雖然各州的評估標準和程序有所不同， 但多數州政府選擇建立同行評議機制， 而且， 評估報告可顯著影響大學的研究項目和優先事項， 并作為國家對于高等教育系統總體規劃的重要參考[11].
最后， 引入競爭機制， 基于績效分配教育資源。在新公共管理的影響下， 德國聯邦及各州政府紛紛強調大學的績效而非需求應成為分配教育資源的依據?！翱冃А背髮W在教學與科研評估中的表現外， 還可參考大學所獲得的來自政府、私人及第三方的研究經費， 或大學申請或主持的研究項目數量、科學界與社會各界名人的數量、大學出現在媒體中的次數等[10].相關研究表明， 至2008年， 德國的16個州中已有13個州開始實施基于績效的資源分配方式， 但各州改革力度差異較大， 布蘭登堡州約95%的預算根據大學的績效分配， 巴伐利亞等6個州的比例不足3%[12].
（二） 新公共管理對英國大學治理的影響
傳統上， 英國高等教育并非政治干預的首選， 學術自由受到政府及社會的尊重。然而， 自1919年國家定期撥款資助大學以來， 政府和大學之間的關系開始發生變化， 有學者確認了二者關系的三個階段[13]:第一個階段， 政府與大學保持距離， 大學享有學術自由和大學自主；第二個階段， 政府不斷加強干預， 最初主要集中于新建立的大學和理工學院， 繼而逐漸擴展至傳統的大學；第三個階段與第二個階段重疊存在， 借由20世紀80年代撒切爾政府的改革果斷邁向市場主導的治理改革。英國被視為踐行新公共管理的先驅與模范， 大學治理體系被嚴格按照新公共管理理念打造， 主要表現為政府借由問責措施， 以一定的績效壓力遙控大學。
首先， 定期評估大學教學和科研績效， 大學自我評價教學質量、同行評議科研水平的權力日漸式微。關于教學評估， 1992年， 英國政府在原有科技?？茖W校質量保證機制的基礎上， 實行教學質量評估。發展至今， 高等教育質量保障局 （QAA） 成為負責英國大學教學質量管理的主要機構， 除評估教學質量外， 該機構亦開發并定期更新“高等教育質量標準” （UK quality code for higher education） .質量標準分為“設定與維持學術標準”“保證和強化學術質量”“關于高等教育提供的信息”三部分。具體來說， 第一部分的資歷框架 （qualification framework） 、特征陳述 （characteristics statements） 、學分框架 （credit frameworks） 對各級資歷 （學位、文憑、證書等） 的授予標準及資歷持有者應具有的知識、技能、能力標準進行了總體規定， 學科基準聲明 （subject benchmark statement） 則規定了各學科的學術及質量標準；第二部分對大學學術項目的設計、開發與批準， 以及監督與評估等各方面進行了限定；第三部分主要提供了關于高等教育機構、學生以及監管機構的信息。
關于科研評估， 英國于1986年首次實施“科研水平評估” （research assessment exercise） , 其后， 在“高等教育基金委員會”的主持下， 先后于1989年、1992年、1996年、2001年、2008年進行了5次科研水平評估。2014年， “科研卓越框架” （research excellence framework） 取代“科研水平評估”, 側重評估大學的科研成果、科研影響力和科研環境， 三者權重依次為65%、20%、15%.具體來說， 科研成果包括期刊文章、專著等出版物， 以及展覽、表演等其他形式的成果， 最新的評估體系主要基于同行評議， 對科研成果的原創性 （originality） 、重要性和嚴謹性 （rigour） 進行評估；科研影響力聚焦科研影響的廣泛性 （reach） 和重要性 （significance） , 以案例研究和影響力模板 （impact template） 兩種方式進行評估， 前者要求大學描述本?？蒲谢顒釉谠u估期間產生的經濟、文化和社會影響， 后者要求大學闡釋上述影響的產生方法和途徑；科研環境則要求對支持科研活動的戰略、資源和基礎設施的活力 （vitality） 、可持續性 （sustainability） 進行評估。
其次， 強化對大學財政撥款的問責與審計。傳統上， “大學撥款委員會” （university grants committee） 作為政府與大學的緩沖器， 負責評估大學的經費需要， 并以5年期的“整體補助” （block grant） 的方式分配政府財政撥款， 大學可自行決定經費的用途和使用方式。1988年， “大學基金委員會” （universities funding council） 取代“大學撥款委員會”, 一方面增加了非學術界的外部代表， 另一方面強調更為高效、透明的經費分配方式。1991年， “高等教育基金委員會” （higher education funding council） 取代“大學基金委員會”, 更為強調政府對大學經費使用情況的問責， 其中， 大學需要定期向“高等教育基金委員會”提交財政狀況自評報告， 并接受基金委員會的外部審計， 而且， 大學同時需要與政府及其他資助機構簽署財政備忘錄， 以績效來決定下一年的資助額度[14].
最后， 引入競爭機制， 強調科研經費補助與績效表現的掛鉤。在英國， 教學經費通?；谑褂玫馁Y源或進行的活動， 如招生數、教室面積等投入性指標 （input indicators） 進行分配， 而科研經費的分配則主要基于大學的績效[15].其中， 英國的科研經費實行雙重支持制度 （dual support system） .一方面， 高等教育基金委員會負責依據大學在“科研水平評估”和“科研卓越框架”中的表現分配基礎性科研經費， 如學術人員薪資、計算機或圖書館等資源投入；另一方面， 研究委員會 （research councils） 以公開招標的方式提供項目性科研經費。英國的雙重撥款模式通常被視為大學與國家之間的績效合同， 值得注意的是， 歐盟及企業提供的第三方資金也多基于大學績效， 以競爭的方式進行分配。
（三） 新公共管理對美國大學治理的影響
歷史、文化、社會人口狀況、經濟發展模式及政治體制的差異造就了美國高度多樣化的高等教育系統， 幾乎不存在兩個州共享同一個治理體系的情況[16].然而， 仍然能夠確定出一些共同的特征。20世紀80年代， 在新公共管理的影響下， 美國大學治理的市場導向更為明顯， 關注績效而非過程， 強調選擇而非標準化， 著重效率而非平等， 聚焦結果而非輸入。這一時期的改革狂熱且多樣， 有學者梳理了1985-2002年間美國各州超過100項的大學治理改革措施， 發現改革主要指向兩個方面：權力下放和問責[17][18].
關于權力下放， 事實上， 美國公立大學有著輝煌的自治歷史， 尤其是19世紀后半期， 公立大學自主治理的權力甚至編入憲法， 成為與立法權、司法權以及行政權平行的權力。然而， 隨著時間的推移， 大學紛紛選擇放棄自治權以換取政府的財政資助， 憲法自治權遭受侵蝕[19].20世紀早期， 政府對于公立大學的資助不斷增加， 大學不得不接受政府在治理事務中的干涉， 主要表現為創建“全州治理委員會 （statewide governing boards） ”, 該委員會享有干涉大學日常決策的權力。20世紀50-60年代， 隨著高等教育規模的大幅擴張， 幾乎所有州都加強了對大學的控制， 這一時期的州政府幾乎無處不在， 為解決戰后大學的入學和經費重新設計治理制度。另外， “全州治理委員會”被“全州協調委員會” （statewide coordinating boards） 代替， 后者有權批準新的學術項目和預算方案。
在新公共管理的影響下， 權力下放分別于20世紀80年代早期、90年代形成兩個小高潮， 有學者確認了州政府下放權力的4種方式： （1） 頒布法律， 保證政府對大學的靈活性管理。但未觸及現有治理結構， 僅在特定領域， 如學費、預算、人事、采購和收益等方面實現了決策權力的轉移。 （2） 分解大學治理系統， 如伊利諾伊州廢除跨校園的治理系統， 建立本地的董事會。 （3） 重組界定大學的法律定位， 使其成為可從州政府獲得更大自主權的公立企業 （public corporation） . （4） 大幅修改“全州協調委員會”系統， 以較為微弱的委員會取代強有力的協調委員會[20].
關于問責， 20世紀50-60年代， “問責”在美國仍然是一個改革口號， 80年代則成為各州改革的主要議題， 人們對于問責的運行方式也有了新的轉變， 即認為市場， 而非政府是達成政策目標以及提高質量、效率和有效性的可靠機制?？傮w而言， 美國的問責制主要通過本科生質量評估政策、績效撥款 （performance funding） 、績效預算 （performance budgeting） 以及績效報告 （performance reporting） 4種方式實現。其中， 本科生質量評估政策主要是回應對于本科生教育缺乏嚴謹性的批評；績效撥款將政府資助與大學在各個指標上的表現直接、緊密地聯結起來， 大學滿足了規定的績效指標， 便可獲得規定數量或比例的撥款；績效預算允許資源分配者將大學的績效表現作為資源分配的參考因素之一；績效報告并未與資源分配正式聯結， 因而此機制主要依賴信息和宣傳， 而非資金或預算， 鼓勵大學改善績效表現。
其中， 績效撥款的問責方式逐漸受到強化， 自田納西州于1978年率先基于大學績效分配經費后， 各州于20世紀90年代開始紛紛效仿， 至21世紀初， 美國多數州已經推出一種或多種基于績效的問責機制。其中， 各州測量績效的指標主要包括學生畢業率、學生保留率、少數民族或低收入學生成績、授予學位的數量、成本效益的各項測量數據、科研生產率、校外科研資助的獲得情況、師生多元化、學生畢業考試合格率、執照考試或全國學習評估考試等[21].
值得注意的是， 美國大學對競爭、績效、服務等關鍵詞雖早已不陌生， 但直至20世紀80年代才由口號變為改革現實。而且， 美國各州治理系統較為多樣， 雖然多數州政府在新公共管理的影響下， 相繼采取措施下放權力， 并漸次展開教學與科研質量的評估、推動經費補助與績效表現掛鉤， 但個別州仍選擇集權化的改革措施， 如強化全州協調委員會， 擴大監管、總體規劃和政策領導的權力， 或者通過整合各個單獨的委員會來實現集權的目的。
三、總結
不同的治理模式對新公共管理進行了方向和程度不一的回應。其中， 德國等以往政府強勢主導大學運作的國家， 紛紛強調放松管制， 賦予大學更多的自主空間；英國等以往大學自主治理空間較大的國家， 政府反而借由教學、科研評估等手段， 加強了對大學產出的問責；美國引入市場力量較早， 20世紀80年代以后， 權力下放和問責逐漸由口號轉為各州改革的主要議題， 強化了政府“遠端操控”的角色。
關于大學與政府的關系， 有學者以國家權力的介入方式與程度為依據， 區分出大學治理的“國家控制模式” （state control model） 與“國家監督模式” （state supervision model） [22].前者政府直接介入規范入學標準、課程、學位要求、考試制度、學術人員的聘任與薪酬等具體事務， 大學治理受制于政府的政策和規劃， 自主空間較為有限；后者政府的作用被限定為制定界限條件， 大學在界限范圍內享有較大程度的自主權。在新公共管理的影響下， 各國紛紛由“控制模式”轉為“監督模式”, 但此舉并不意味著政府作用的消減。大學自主權增加的同時， 需要接受政府的“遠端操控”, 教學與科研質量的評估、制定國家教學和科研的重點項目、以績效表現競爭財政經費等均為政府間接介入大學治理的手段。具體來說， 新公共管理對各國大學治理的影響主要體現為三個方面：
1.權力下放的傾向。秉承新公共管理“遠端操控”的理念， 除英國等以往強調大學自治的國家外， 其他國家紛紛在不同程度上放松對大學的管制， 不再全面規劃、監管， 詳細規定大學應如何作為， 而是引入目標管理 （management by objective） 或框架性監管 （framework regulation） , 透過“市場”平臺， 藉由成果本位 （outcome-based） 的評估“遙控”大學。需注意， 高等教育中的市場并非真實的市場， 而是由政府所創、承載著政府的意志、表達著政府偏好的“準市場”[23].
權力下放即由高到低一級的組織或組織之間， 決策權、責任與任務的轉移， 主要有權力分散 （deconcentration） 、委派管理 （delegation） 、授權代理 （devolution） 三種形式。其中， 權力分散意味著任務而非權力的轉移；委派管理即由上而下下放決策權， 但權力隨時會被收回；授權代理則指涉權力下放給自主的機構， 中央無權回收[24].各國權力下放的范圍、形式與程度因國家體制差異而有所不同。
關于治理自主權， 有學者區分了“實質性自主” （substantive autonomy） 和“程序性自主” （procedural autonomy） .其中， “實質性自主”指的是大學有權以獨立法人的形式制定自身的發展目標和教育計劃， 即大學可自行確定“做什么”的問題；“程序性自主”關注大學以何種手段和方法達至發展目標和教育計劃， 主要涉及“如何做”的問題， 具體包括大學的財政、管理、人事以及學生政策方面的權力[25].回顧各國改革實踐， 大學更多的是獲得了程序性自主， 一方面， 政府給予大學一定的操作空間和特定領域的決策權；另一方面藉由提升機構效率及競爭力的幌子， 基于成果本位的評估， 使得大學在程序自主的基礎上， 達成政府設定的政策目標。
2.表現性評估的強化。在新公共管理的影響下， 政府雖隱匿至后臺， 但仍視大學為公共支出的一部分， 市場機制的引入更使得政府將“物有所值”的理念加諸大學， 以成本效益的方式考慮對高等教育的投入， 運用表現指標 （performance indicators） 監控大學的教學和科研產出， 國家從大學財政的供給者變為期待獲取收益的投資者[26].具體表現為：各國漸次展開教學與科研質量評估， 而且， 各項評估過程愈加標準化、數字化， 以檢驗大學績效指標的完成情況；另外， 顧客取向的價值觀使得大學不得不對政府、學生及其他利益相關者負責， 接受定期評估， 對服務質量承擔績效責任。
3.經費補助與績效表現掛鉤。鑒于高等教育大眾化帶來的教育成本的增加以及國家財政危機的加深， 各國政府在新公共管理的影響下， 相繼以效率作為支出和分配有限公共資源的標準， 主要表現為將競爭引入大學財政預算分配機制， 績效評估結果成為主要的分配依據。也就是說， 大學教學、科研質量與政府資助之間存在一條清晰的連接線， 背后的邏輯在于科研評估以及相應的差異化的經費補助是促進競爭的獎勵機制， 能夠交出漂亮“成績單”的機構必然要獲得較高的資助。
值得注意的是， 在全球化的影響下， 政策趨同 （policy convergence） 趨勢明顯， 不同國家的高等教育呈現出類似的發展軌跡， 除歐美國家外， 包括中國在內的亞洲國家亦在新公共管理的影響下， 紛紛將“市場”或“仿市場”機制引入高等教育政策。以中國為例， 新中國成立初期， 政府多以計劃調控和行政命令的方式直接干預大學運作， 《關于高等學校領導關系的決定》 （1950） 、《關于修訂高等學校領導關系的決定》 （1953） 等相關文件明確了大學應執行中央高等教育部所頒布的有關全國高等教育的建設計劃、財務制度、人事制度、教學計劃、教學大綱等多方面涉及大學運作的政策或決定。改革開放后， 政府實行一系列還權、放權政策， 大學確立了獨立法人地位， 并漸次獲得人事、招生、課程等學術事務的自主權。2011年， 《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》更是推動了26所部屬大學建立健全大學章程， 完善內部治理結構， 依法自主辦學。
關于學術事務的權力下放， 具體來說， 首先， 新中國成立初期， 大學主要接受由政府“分配”而來的教師， 改革開放后， 在聘任制、評聘分離等政策下， 大學漸次獲得教師招聘、職稱評定的自主權， 且“政府部門不對學校辦學自主權范圍內的事務進行干預， 使高等學校真正擁有辦學、用人和分配等方面的內部管理權”[27];其次， 關于招生事務， 改革開放后， 本科招生在統一考試、統一錄取的高考外， 積極試點大學自主招生改革， 研究生招生亦不斷探索加大復試權重、推行差額復試、實行推薦入學、申請-考核制等擴大招生自主權的舉措；關于課程事務， 新中國成立之初， 政府以行政命令統一規劃大學的專業設置、課程及教學大綱， 甚至對各專業培養人才的規格、課程實施的學年學時分配、各門課程的教學內容、教學環節、教學形式、教學方法、教科書和參考書的使用等亦做出詳細的安排。改革開放后， 政府逐漸下放課程事務的自主權， 相關文件強調各大學可以根據社會需要調整專業方向， 增設、撤銷或合并本科專業， 并有權制定教學計劃、教學大綱， 編寫、選用教材， 進行教學內容和方法的改革等[28].
中國政府同時將基于表現指標的績效問責、仿市場導向的競爭引入高等教育改革， 以激發大學的辦學活力， 保證高等教育質量， 強化大學的國際競爭力。具體來說， 一方面， 政府實施教學評估， 強化對大學產出的問責， 除建立高等教育教學質量評估中心， 實施普通高等學校教育質量評估、高等學校本科教學質量與教學改革工程外， 亦開展專業認證， 探索建立高等學校質量年度報告發布制度；另一方面， 政府在資源配置中引入競爭機制， 除“基本支出預算”外， 科研經費、重點學科建設經費、“985工程”及“211工程”項目的專項投入等“項目支出預算”大多基于競爭進行配置， 大學在績效評估中的表現成為獲取公共資源的重要依據。值得注意的是， “雙一流”建設實行有進有出的動態調整機制， 進一步強化了資源配置的競爭因素。
除簡政放權、強調結果問責、引入競爭機制外， 中國亦在“大市場VS小而能政府”的新公共管理理念下， 陸續出臺其他多項政策促進大學與市場的結合。例如， 后勤社會化改革、大學畢業生由分配制度改為用人單位與學生雙向選擇等， 并基于成本分擔理念， 一方面， 著手大學學費制度改革， 認為高等教育具有“準公共產品”的性質， 屬于非義務教育階段， 從中獲益的個人理應支付一定的受教育成本；另一方面， 確定多樣化的經費來源， 除財政撥款外， 政府亦鼓勵大學創收、收取學費并接受社會捐贈。政府應不再壟斷高等教育的供給， 而是鼓勵各種形式的社會力量辦學， 逐步完善公共財政對民辦高校的扶持辦法， 并給予民辦高校授予學士、碩士學位的資格， 落實民辦高校與公立高校同等的法律地位。
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關鍵詞：大學治理； 新公共管理； 權力下放； 績效； 問責；
大學治理通?？煞譃橥獠恐卫?（externa governance） 和內部治理 （internal governance） , 前者側重大學與政府、市場等外部利益相關者的互動[1];后者通常指涉大學內部的決策 （decision-making） 結構和過程[2], 其中， 在決策過程中往往涉及權力的安排、資源的分配、利益的平衡等諸多議題。外部治理與內部治理并非完全獨立， 大學與政府、市場的互動在一定程度上形塑內部治理的結構、過程及文化。本研究以德國、英國、美國為例， 側重討論新公共管理對大學外部治理的影響， 同時涉及中國高等教育政策對于新公共管理的回應。
一、新公共管理：緣起及特征
公共部門的管理， 起初稱為公共行政 （public administration） , 強調依托韋伯式的科層 （hierarchy） 或官僚制 （bureaucracy） 進行自上而下的控制。公共行政自19世紀晚期建制以來， 至20世紀中期幾乎沒有顯著變化， 而且私立部門亦傾向于效仿公共部門， 采取垂直分工的官僚體制。20世紀50年代開始， 官僚制效率低下、過于僵化、限制創新等問題逐漸在私立部門凸顯， “競爭”“成本效益”“結果導向”“顧客至上”等概念由此被引入私立部門， “管理”的意識逐步崛起。
20世紀70年代， 世界范圍的經濟衰退引發公共債務、財政赤字以及高失業率等諸多問題， 公共部門的效率、參與性及合法性開始為世人詬病， 政府被認為不僅不能緩解諸多社會問題， 反而成為改革的障礙， 僵化的治理結構無法適應快速變遷、資訊爆炸、知識密集的外部環境。在“政府失靈”的假設下， 公共部門轉而引入私立部門的管理理念進行“政府再造”, 公共管理因而替代公共行政， 成為新的管理范式， 其中， 行政意味著遵從指令， 而管理指涉結果的達成， 并強調為此承擔個人責任[3].
20世紀80年代， 強調“取法企業”的新公共管理逐漸興起， 旨在借鑒競爭、成本效益等私立部門的管理技術與理念， 改革公共部門的管理體制、運作方式及文化， 認為教育、醫療等以往由國家提供的公共服務， 似乎可以借由市場來做更有效率的生產與分配， 以減少政府開支并提升公共部門的效率和有效性。新公共管理被預期同時融合市場原則和公共部門規范。但在實踐中， 新公共管理更為關注效率、績效和物有所值 （value for money） , 而非民主性與合法性， 主要特征為： （1） 強調政府的遠端操控， 對結果的重視甚于對運作過程或程序的關注； （2） 確立明確的績效標準及措施； （3） 強調市場而非計劃， 在公共部門引入競爭機制， 以降低管理成本， 提高服務質量； （4） 關注和吸收私立部門的管理模式及技術； （5） 強調資源運用的紀律性及簡約性[4-6].
在新公共管理的影響下， 各國相繼致力于政府再造 （reinvention） 或轉型 （transformation） , 打造更為精簡、高效、結果導向的公共部門。政府的作用由直接干預轉為遠端操控， 由強調政策制定轉為關注管理技巧， 由強調過程轉為關注結果， 治理手段由“規則-治理”轉為“目標-治理”, 即從事前制定規則、控制資源投入， 轉為事后的監督和調控， 側重對產出和結果的評估[7].同時， 政府通過建立市場機制推動競爭意識， 以增加公共部門的彈性、效率， 提升績效與競爭力。
二、新公共管理對大學治理的影響
新公共管理引入市場機制， 政府的治理手段從直接控制轉為“遠端操控”, 一方面， 政府減少對大學的過程控制， 轉而強調結果問責， 大學實現一定程度的權力下放， 自主性有所增加；另一方面， 大學的自主愈加具有“條件性”, 政府借由績效指標、審計系統， 以及將競爭機制引入財政經費分配方案等方式， 垂直控制高等教育系統[8].當然， 新公共管理在不同國家的政治、經濟、文化、教育脈絡中呈現出不同的本土回應， 本文以德國、英國、美國為例， 闡述新公共管理在現實中的不同境遇。
（一） 新公共管理對德國大學治理的影響
傳統的歐洲大陸國家強調政府對大學的全面控制， 除招生標準、課程、考試、內部治理結構及過程等受到國家監管外， 部分國家的教師聘任甚至需要向政府部門申請。在新公共管理的影響下， 歐洲大陸各國相繼放松對大學的管制， 藉由立法、激勵與目標管理等手段“遙控”大學， 大學因而獲得一定程度的自主空間。不過， 相關研究發現， 各國在財政和人事方面的自主權確有提升， 但政府對大學的發展規劃以及內部決策結構等的干預反而進一步強化， 大學自治在歐洲尚普遍缺失， 尤其是在德國[9].
作為聯邦制國家， 德國各州政府在憲法授權下， 享有本州高等教育自主管轄權， 聯邦政府主要制定高等教育發展的基本原則， 并共同承擔特定項目經費， 通常并不干涉州政府制定規劃、實行改革的自主空間。20世紀90年代以前， 聯邦及各州政府出臺大量規章、條例、指導文件， 對德國大學實行全面控制， 州政府教育主管機構甚至取代了大學的校級行政管理機構。1998年， 《聯邦高等教育基準法》進行第四次修訂， 一方面大幅刪減“學習條例”“課程設置”“其他成績證明”“科研的協調”“大學的內部組織與管理”等繁瑣僵化的條款；另一方面， 對“學習改革”“考試條例”等進行重新修訂， 廢除“由誰及如何考試”等較為詳細的規定。另外， 此次修訂確定了大學財政撥款的績效導向、研究與教學水平的評估、大學專業設置的授權以及大學招生的自主權[10].2007年， 《聯邦及各州有關高等教育協定2020的行政協定》出臺， 延續了強調績效、問責與放松管制的政策傾向， 各州政府相繼采取措施， 落實協定的政策目標。
首先， 政府放松管制， 大學獲得操作層面的自主權。一方面， 各州政府積極引入“目標協議” （Zielvereinbarugn） 和“大學校務咨詢委員會”, 前者即州政府與大學共同針對招生、教學與科研、校企合作等事項制定目標協議， 政府依協議提供經費補助， 大學依協議制定發展規劃， 努力達成既定目標。此舉在操作層面給予了大學自主治理的空間， 不過， 由于部分協議設立的目標較為模糊， 且缺乏相應的監督機制， 政府部門遂提出在設立目標協議的同時， 明確大學達成目標的具體措施， 再次壓縮了大學的程序性自主空間；“大學校務咨詢委員會”類似于英、美等國的董事會， 是大學內部的權力機構， 其中， 大學內部成員占40%, 外部社會人士占60%, 后者包括政府部門人員、政黨領袖、企業主管、民間社團領袖等多個群體?！按髮W校務咨詢委員會”定位為州政府與大學間的緩沖機構， 旨在幫助大學擺脫政府的持續與直接干預， 但在實際運作中卻多被視為政府部門的傀儡， 外部人士占比過大也使得該委員會被詬病為“門外漢委員會”, 不僅不利于大學的學術自由， 甚至在一定程度上干擾了大學的正常運作。
另一方面， 改革財政撥款方式。以往州政府制定大學預算時， 傾向于預先規定每筆經費的用途和額度， 并主要以“年度原則”和“實際支出原則”管理預算支出， 前者規定各大學每年的預算須在當年內用完， 否則剩余部分將追繳回國庫， 后者針對特定項目編列預算， 此項費用不可挪為他用。大學在應對財政支出細則時左支右拙， 甚至出現揮霍等現象， 影響了財政經費的使用效率。在新公共管理影響下， 各州相繼推出“總額預算制” （lump-sum budget） , 即政府提供總額預算， 并尊重大學根據實際需要， 自行使用和分配經費的權力， 年內剩余的經費也可滾至下一年度使用， 或由大學自行決定用途， 不過， 政府仍制定相關準則， 監督大學是否對財政經費進行了有效運用。除“總額預算制”外， 德國部分州政府亦推出“簡化預算科目”“交叉挪用預算”等政策， 前者使得政府不再事無巨細地規劃每筆經費的用途， 后者保證大學根據實際需要， 調整經費用途， 二者均在較大程度上給予大學財政經費的使用空間。
其次， 強化教學和科研績效的問責， 提升大學競爭力。1998年， 修訂后的《聯邦高等教育基準法》明確規定， 應定期評估大學在研究、教學、學術人才培養以及減少性別歧視等方面的績效。自此， 德國多數州政府將教學與科研評估寫入《高等教育法》， 并制定實施細則， 雖然各州的評估標準和程序有所不同， 但多數州政府選擇建立同行評議機制， 而且， 評估報告可顯著影響大學的研究項目和優先事項， 并作為國家對于高等教育系統總體規劃的重要參考[11].
最后， 引入競爭機制， 基于績效分配教育資源。在新公共管理的影響下， 德國聯邦及各州政府紛紛強調大學的績效而非需求應成為分配教育資源的依據?！翱冃А背髮W在教學與科研評估中的表現外， 還可參考大學所獲得的來自政府、私人及第三方的研究經費， 或大學申請或主持的研究項目數量、科學界與社會各界名人的數量、大學出現在媒體中的次數等[10].相關研究表明， 至2008年， 德國的16個州中已有13個州開始實施基于績效的資源分配方式， 但各州改革力度差異較大， 布蘭登堡州約95%的預算根據大學的績效分配， 巴伐利亞等6個州的比例不足3%[12].
（二） 新公共管理對英國大學治理的影響
傳統上， 英國高等教育并非政治干預的首選， 學術自由受到政府及社會的尊重。然而， 自1919年國家定期撥款資助大學以來， 政府和大學之間的關系開始發生變化， 有學者確認了二者關系的三個階段[13]:第一個階段， 政府與大學保持距離， 大學享有學術自由和大學自主；第二個階段， 政府不斷加強干預， 最初主要集中于新建立的大學和理工學院， 繼而逐漸擴展至傳統的大學；第三個階段與第二個階段重疊存在， 借由20世紀80年代撒切爾政府的改革果斷邁向市場主導的治理改革。英國被視為踐行新公共管理的先驅與模范， 大學治理體系被嚴格按照新公共管理理念打造， 主要表現為政府借由問責措施， 以一定的績效壓力遙控大學。
首先， 定期評估大學教學和科研績效， 大學自我評價教學質量、同行評議科研水平的權力日漸式微。關于教學評估， 1992年， 英國政府在原有科技?？茖W校質量保證機制的基礎上， 實行教學質量評估。發展至今， 高等教育質量保障局 （QAA） 成為負責英國大學教學質量管理的主要機構， 除評估教學質量外， 該機構亦開發并定期更新“高等教育質量標準” （UK quality code for higher education） .質量標準分為“設定與維持學術標準”“保證和強化學術質量”“關于高等教育提供的信息”三部分。具體來說， 第一部分的資歷框架 （qualification framework） 、特征陳述 （characteristics statements） 、學分框架 （credit frameworks） 對各級資歷 （學位、文憑、證書等） 的授予標準及資歷持有者應具有的知識、技能、能力標準進行了總體規定， 學科基準聲明 （subject benchmark statement） 則規定了各學科的學術及質量標準；第二部分對大學學術項目的設計、開發與批準， 以及監督與評估等各方面進行了限定；第三部分主要提供了關于高等教育機構、學生以及監管機構的信息。
關于科研評估， 英國于1986年首次實施“科研水平評估” （research assessment exercise） , 其后， 在“高等教育基金委員會”的主持下， 先后于1989年、1992年、1996年、2001年、2008年進行了5次科研水平評估。2014年， “科研卓越框架” （research excellence framework） 取代“科研水平評估”, 側重評估大學的科研成果、科研影響力和科研環境， 三者權重依次為65%、20%、15%.具體來說， 科研成果包括期刊文章、專著等出版物， 以及展覽、表演等其他形式的成果， 最新的評估體系主要基于同行評議， 對科研成果的原創性 （originality） 、重要性和嚴謹性 （rigour） 進行評估；科研影響力聚焦科研影響的廣泛性 （reach） 和重要性 （significance） , 以案例研究和影響力模板 （impact template） 兩種方式進行評估， 前者要求大學描述本?？蒲谢顒釉谠u估期間產生的經濟、文化和社會影響， 后者要求大學闡釋上述影響的產生方法和途徑；科研環境則要求對支持科研活動的戰略、資源和基礎設施的活力 （vitality） 、可持續性 （sustainability） 進行評估。
其次， 強化對大學財政撥款的問責與審計。傳統上， “大學撥款委員會” （university grants committee） 作為政府與大學的緩沖器， 負責評估大學的經費需要， 并以5年期的“整體補助” （block grant） 的方式分配政府財政撥款， 大學可自行決定經費的用途和使用方式。1988年， “大學基金委員會” （universities funding council） 取代“大學撥款委員會”, 一方面增加了非學術界的外部代表， 另一方面強調更為高效、透明的經費分配方式。1991年， “高等教育基金委員會” （higher education funding council） 取代“大學基金委員會”, 更為強調政府對大學經費使用情況的問責， 其中， 大學需要定期向“高等教育基金委員會”提交財政狀況自評報告， 并接受基金委員會的外部審計， 而且， 大學同時需要與政府及其他資助機構簽署財政備忘錄， 以績效來決定下一年的資助額度[14].
最后， 引入競爭機制， 強調科研經費補助與績效表現的掛鉤。在英國， 教學經費通?；谑褂玫馁Y源或進行的活動， 如招生數、教室面積等投入性指標 （input indicators） 進行分配， 而科研經費的分配則主要基于大學的績效[15].其中， 英國的科研經費實行雙重支持制度 （dual support system） .一方面， 高等教育基金委員會負責依據大學在“科研水平評估”和“科研卓越框架”中的表現分配基礎性科研經費， 如學術人員薪資、計算機或圖書館等資源投入；另一方面， 研究委員會 （research councils） 以公開招標的方式提供項目性科研經費。英國的雙重撥款模式通常被視為大學與國家之間的績效合同， 值得注意的是， 歐盟及企業提供的第三方資金也多基于大學績效， 以競爭的方式進行分配。
（三） 新公共管理對美國大學治理的影響
歷史、文化、社會人口狀況、經濟發展模式及政治體制的差異造就了美國高度多樣化的高等教育系統， 幾乎不存在兩個州共享同一個治理體系的情況[16].然而， 仍然能夠確定出一些共同的特征。20世紀80年代， 在新公共管理的影響下， 美國大學治理的市場導向更為明顯， 關注績效而非過程， 強調選擇而非標準化， 著重效率而非平等， 聚焦結果而非輸入。這一時期的改革狂熱且多樣， 有學者梳理了1985-2002年間美國各州超過100項的大學治理改革措施， 發現改革主要指向兩個方面：權力下放和問責[17][18].
關于權力下放， 事實上， 美國公立大學有著輝煌的自治歷史， 尤其是19世紀后半期， 公立大學自主治理的權力甚至編入憲法， 成為與立法權、司法權以及行政權平行的權力。然而， 隨著時間的推移， 大學紛紛選擇放棄自治權以換取政府的財政資助， 憲法自治權遭受侵蝕[19].20世紀早期， 政府對于公立大學的資助不斷增加， 大學不得不接受政府在治理事務中的干涉， 主要表現為創建“全州治理委員會 （statewide governing boards） ”, 該委員會享有干涉大學日常決策的權力。20世紀50-60年代， 隨著高等教育規模的大幅擴張， 幾乎所有州都加強了對大學的控制， 這一時期的州政府幾乎無處不在， 為解決戰后大學的入學和經費重新設計治理制度。另外， “全州治理委員會”被“全州協調委員會” （statewide coordinating boards） 代替， 后者有權批準新的學術項目和預算方案。
在新公共管理的影響下， 權力下放分別于20世紀80年代早期、90年代形成兩個小高潮， 有學者確認了州政府下放權力的4種方式： （1） 頒布法律， 保證政府對大學的靈活性管理。但未觸及現有治理結構， 僅在特定領域， 如學費、預算、人事、采購和收益等方面實現了決策權力的轉移。 （2） 分解大學治理系統， 如伊利諾伊州廢除跨校園的治理系統， 建立本地的董事會。 （3） 重組界定大學的法律定位， 使其成為可從州政府獲得更大自主權的公立企業 （public corporation） . （4） 大幅修改“全州協調委員會”系統， 以較為微弱的委員會取代強有力的協調委員會[20].
關于問責， 20世紀50-60年代， “問責”在美國仍然是一個改革口號， 80年代則成為各州改革的主要議題， 人們對于問責的運行方式也有了新的轉變， 即認為市場， 而非政府是達成政策目標以及提高質量、效率和有效性的可靠機制?？傮w而言， 美國的問責制主要通過本科生質量評估政策、績效撥款 （performance funding） 、績效預算 （performance budgeting） 以及績效報告 （performance reporting） 4種方式實現。其中， 本科生質量評估政策主要是回應對于本科生教育缺乏嚴謹性的批評；績效撥款將政府資助與大學在各個指標上的表現直接、緊密地聯結起來， 大學滿足了規定的績效指標， 便可獲得規定數量或比例的撥款；績效預算允許資源分配者將大學的績效表現作為資源分配的參考因素之一；績效報告并未與資源分配正式聯結， 因而此機制主要依賴信息和宣傳， 而非資金或預算， 鼓勵大學改善績效表現。
其中， 績效撥款的問責方式逐漸受到強化， 自田納西州于1978年率先基于大學績效分配經費后， 各州于20世紀90年代開始紛紛效仿， 至21世紀初， 美國多數州已經推出一種或多種基于績效的問責機制。其中， 各州測量績效的指標主要包括學生畢業率、學生保留率、少數民族或低收入學生成績、授予學位的數量、成本效益的各項測量數據、科研生產率、校外科研資助的獲得情況、師生多元化、學生畢業考試合格率、執照考試或全國學習評估考試等[21].
值得注意的是， 美國大學對競爭、績效、服務等關鍵詞雖早已不陌生， 但直至20世紀80年代才由口號變為改革現實。而且， 美國各州治理系統較為多樣， 雖然多數州政府在新公共管理的影響下， 相繼采取措施下放權力， 并漸次展開教學與科研質量的評估、推動經費補助與績效表現掛鉤， 但個別州仍選擇集權化的改革措施， 如強化全州協調委員會， 擴大監管、總體規劃和政策領導的權力， 或者通過整合各個單獨的委員會來實現集權的目的。
三、總結
不同的治理模式對新公共管理進行了方向和程度不一的回應。其中， 德國等以往政府強勢主導大學運作的國家， 紛紛強調放松管制， 賦予大學更多的自主空間；英國等以往大學自主治理空間較大的國家， 政府反而借由教學、科研評估等手段， 加強了對大學產出的問責；美國引入市場力量較早， 20世紀80年代以后， 權力下放和問責逐漸由口號轉為各州改革的主要議題， 強化了政府“遠端操控”的角色。
關于大學與政府的關系， 有學者以國家權力的介入方式與程度為依據， 區分出大學治理的“國家控制模式” （state control model） 與“國家監督模式” （state supervision model） [22].前者政府直接介入規范入學標準、課程、學位要求、考試制度、學術人員的聘任與薪酬等具體事務， 大學治理受制于政府的政策和規劃， 自主空間較為有限；后者政府的作用被限定為制定界限條件， 大學在界限范圍內享有較大程度的自主權。在新公共管理的影響下， 各國紛紛由“控制模式”轉為“監督模式”, 但此舉并不意味著政府作用的消減。大學自主權增加的同時， 需要接受政府的“遠端操控”, 教學與科研質量的評估、制定國家教學和科研的重點項目、以績效表現競爭財政經費等均為政府間接介入大學治理的手段。具體來說， 新公共管理對各國大學治理的影響主要體現為三個方面：
1.權力下放的傾向。秉承新公共管理“遠端操控”的理念， 除英國等以往強調大學自治的國家外， 其他國家紛紛在不同程度上放松對大學的管制， 不再全面規劃、監管， 詳細規定大學應如何作為， 而是引入目標管理 （management by objective） 或框架性監管 （framework regulation） , 透過“市場”平臺， 藉由成果本位 （outcome-based） 的評估“遙控”大學。需注意， 高等教育中的市場并非真實的市場， 而是由政府所創、承載著政府的意志、表達著政府偏好的“準市場”[23].
權力下放即由高到低一級的組織或組織之間， 決策權、責任與任務的轉移， 主要有權力分散 （deconcentration） 、委派管理 （delegation） 、授權代理 （devolution） 三種形式。其中， 權力分散意味著任務而非權力的轉移；委派管理即由上而下下放決策權， 但權力隨時會被收回；授權代理則指涉權力下放給自主的機構， 中央無權回收[24].各國權力下放的范圍、形式與程度因國家體制差異而有所不同。
關于治理自主權， 有學者區分了“實質性自主” （substantive autonomy） 和“程序性自主” （procedural autonomy） .其中， “實質性自主”指的是大學有權以獨立法人的形式制定自身的發展目標和教育計劃， 即大學可自行確定“做什么”的問題；“程序性自主”關注大學以何種手段和方法達至發展目標和教育計劃， 主要涉及“如何做”的問題， 具體包括大學的財政、管理、人事以及學生政策方面的權力[25].回顧各國改革實踐， 大學更多的是獲得了程序性自主， 一方面， 政府給予大學一定的操作空間和特定領域的決策權；另一方面藉由提升機構效率及競爭力的幌子， 基于成果本位的評估， 使得大學在程序自主的基礎上， 達成政府設定的政策目標。
2.表現性評估的強化。在新公共管理的影響下， 政府雖隱匿至后臺， 但仍視大學為公共支出的一部分， 市場機制的引入更使得政府將“物有所值”的理念加諸大學， 以成本效益的方式考慮對高等教育的投入， 運用表現指標 （performance indicators） 監控大學的教學和科研產出， 國家從大學財政的供給者變為期待獲取收益的投資者[26].具體表現為：各國漸次展開教學與科研質量評估， 而且， 各項評估過程愈加標準化、數字化， 以檢驗大學績效指標的完成情況；另外， 顧客取向的價值觀使得大學不得不對政府、學生及其他利益相關者負責， 接受定期評估， 對服務質量承擔績效責任。
3.經費補助與績效表現掛鉤。鑒于高等教育大眾化帶來的教育成本的增加以及國家財政危機的加深， 各國政府在新公共管理的影響下， 相繼以效率作為支出和分配有限公共資源的標準， 主要表現為將競爭引入大學財政預算分配機制， 績效評估結果成為主要的分配依據。也就是說， 大學教學、科研質量與政府資助之間存在一條清晰的連接線， 背后的邏輯在于科研評估以及相應的差異化的經費補助是促進競爭的獎勵機制， 能夠交出漂亮“成績單”的機構必然要獲得較高的資助。
值得注意的是， 在全球化的影響下， 政策趨同 （policy convergence） 趨勢明顯， 不同國家的高等教育呈現出類似的發展軌跡， 除歐美國家外， 包括中國在內的亞洲國家亦在新公共管理的影響下， 紛紛將“市場”或“仿市場”機制引入高等教育政策。以中國為例， 新中國成立初期， 政府多以計劃調控和行政命令的方式直接干預大學運作， 《關于高等學校領導關系的決定》 （1950） 、《關于修訂高等學校領導關系的決定》 （1953） 等相關文件明確了大學應執行中央高等教育部所頒布的有關全國高等教育的建設計劃、財務制度、人事制度、教學計劃、教學大綱等多方面涉及大學運作的政策或決定。改革開放后， 政府實行一系列還權、放權政策， 大學確立了獨立法人地位， 并漸次獲得人事、招生、課程等學術事務的自主權。2011年， 《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》更是推動了26所部屬大學建立健全大學章程， 完善內部治理結構， 依法自主辦學。
關于學術事務的權力下放， 具體來說， 首先， 新中國成立初期， 大學主要接受由政府“分配”而來的教師， 改革開放后， 在聘任制、評聘分離等政策下， 大學漸次獲得教師招聘、職稱評定的自主權， 且“政府部門不對學校辦學自主權范圍內的事務進行干預， 使高等學校真正擁有辦學、用人和分配等方面的內部管理權”[27];其次， 關于招生事務， 改革開放后， 本科招生在統一考試、統一錄取的高考外， 積極試點大學自主招生改革， 研究生招生亦不斷探索加大復試權重、推行差額復試、實行推薦入學、申請-考核制等擴大招生自主權的舉措；關于課程事務， 新中國成立之初， 政府以行政命令統一規劃大學的專業設置、課程及教學大綱， 甚至對各專業培養人才的規格、課程實施的學年學時分配、各門課程的教學內容、教學環節、教學形式、教學方法、教科書和參考書的使用等亦做出詳細的安排。改革開放后， 政府逐漸下放課程事務的自主權， 相關文件強調各大學可以根據社會需要調整專業方向， 增設、撤銷或合并本科專業， 并有權制定教學計劃、教學大綱， 編寫、選用教材， 進行教學內容和方法的改革等[28].
中國政府同時將基于表現指標的績效問責、仿市場導向的競爭引入高等教育改革， 以激發大學的辦學活力， 保證高等教育質量， 強化大學的國際競爭力。具體來說， 一方面， 政府實施教學評估， 強化對大學產出的問責， 除建立高等教育教學質量評估中心， 實施普通高等學校教育質量評估、高等學校本科教學質量與教學改革工程外， 亦開展專業認證， 探索建立高等學校質量年度報告發布制度；另一方面， 政府在資源配置中引入競爭機制， 除“基本支出預算”外， 科研經費、重點學科建設經費、“985工程”及“211工程”項目的專項投入等“項目支出預算”大多基于競爭進行配置， 大學在績效評估中的表現成為獲取公共資源的重要依據。值得注意的是， “雙一流”建設實行有進有出的動態調整機制， 進一步強化了資源配置的競爭因素。
除簡政放權、強調結果問責、引入競爭機制外， 中國亦在“大市場VS小而能政府”的新公共管理理念下， 陸續出臺其他多項政策促進大學與市場的結合。例如， 后勤社會化改革、大學畢業生由分配制度改為用人單位與學生雙向選擇等， 并基于成本分擔理念， 一方面， 著手大學學費制度改革， 認為高等教育具有“準公共產品”的性質， 屬于非義務教育階段， 從中獲益的個人理應支付一定的受教育成本；另一方面， 確定多樣化的經費來源， 除財政撥款外， 政府亦鼓勵大學創收、收取學費并接受社會捐贈。政府應不再壟斷高等教育的供給， 而是鼓勵各種形式的社會力量辦學， 逐步完善公共財政對民辦高校的扶持辦法， 并給予民辦高校授予學士、碩士學位的資格， 落實民辦高校與公立高校同等的法律地位。
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