約翰·斯圖亞特·密爾（John Stuard Mill,1807~1873） 是英國19世紀著名的政治學家、經濟學家、邏輯學家，也是一位活躍的社會主義改良者，是英國政治改革運動中激進民主主義的代表人物。
他自幼受其父老密爾的嚴格教育，并受業于邊沁和奧斯丁門下，繼承了功利主義學說傳統，繼邊沁和老密爾之后成為該學派的領袖。密爾在英國政府的印度部任職多年。他一生著述頗豐，在政治著作方面，主要有《論自由》（發表于1859年）、《功利主義》（發表于1861年）、《代議制政府》（發表于1861年）和《婦女的從屬地位》（發表于1869年）。其他方面的主要著作有《政治經濟學》（兩卷，發表于1848年）和《邏輯學體系》（發表于1843年）。此外，密爾還在其父老密爾主辦的作為功利主義學派機關刊物的《威斯特敏斯特評論》和他后來自己主編的《倫敦評論》上發表過大量重要文章，成為當時最有影響的思想家之一。
一、最理想的政府形式--代議制政府
在《代議制政府》一書中，密爾開門見山地提出了兩種相互沖突的有關政府形式的理論。有些人認為，政府不過是像汽犁或者打谷機那樣的機器，只是目的與手段的簡單結合，所以他們直截了當地指出政府 （政治制度） 完全是可以創造發明的事物，只要明確政府確立的目的，選擇達到該目的的手段或者工具即可。另一種說法則認為，政府（政治制度）是一種自然產物，是一種類似于地理環境一樣既定的產物，我們所要做的，只能是通過不斷地學習，認識它，熟知它，并使我們人類自己適應它。密爾的觀點是一種折衷的綜合的觀點，既不認為第一種觀點完全正確，也不認為第二種觀點一無是處。
在之后的闡述中，密爾首先贊同了政治制度是可以創造發明的，是人類意志的體現，像一切利用人類智慧創造的東西一般。但是密爾并沒有徹徹底底否認第二種說法，他提出了政治制度的運行不能靠制度本身來運作，還是需要活生生的人去操作、去執行，也需要社會大眾的理解與維護。在確立了政府（政治制度）是可以選擇的這條主線之后，密爾提出了好政府的標準。他把經濟領域中的委托代理理論運用至政治領域，在此基礎上提出了理想中最好的政府形式--代議制政府。在代議制政府中，“全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權，這種權力在每一種政體都必定存在于某個地方，他們必須完全把握這個最后的權力，無論什么時候只要他們高興，他們就是支配政府一切行動的主人，不需要由憲法本身給予他們這種控制權?！盵1]65即在這種最理想的政體下，其最后的控制權是屬于廣大人民而非政府，政府必須對其委托人“人民”負責，政府只是作為代理人而存在，對公民負責，受公民監督，它在整個過程中只是充當公共服務的提供者而不是集權政治中的統治者。在代議制政體下，代議團體由人民選舉產生，代表人民掌握權力，但并不直接行使權力，即管理職能?！岸潜O督和控制政府，把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和解釋；譴責那些該受責備的行為，并且如果組成政府的人員濫用職權，或者履行責任的方式同國民的明顯輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實上任命其后繼人?！盵1]77在這種理想的政府下，民主得到充分發展，全體人民共享自由，被統治者的全體福利成為公共部門“合法性”的唯一目的，人民的道德和智力都可在這種代議制政府中得到提升，有“最好的法律，最純潔和最有效率的司法，最開明的行政管理，最公平和最不繁重的財政制度?！盵1]25總而言之，在代議制政體下，所有的一切都是促進社會的進步與發展的。
當然，這種最完善的理想政體并不適合于任何狀態下的國家和人民。作者在此提出了代議制度得以運行的三個基本條件：第一個條件是人民必須愿意接受這一制度，如果某一國家的人們習慣于專制統治，對代議制政體毫無熱情，對公共事務漠不關心，這樣的經濟、政治、社會狀態下的代議制政體是沒有活力的，是沒有生存空間的。作者在此之前已論述了代議制政體的首要職能，即訓練人們，培養人們的公共精神，使人們具有參政議政的意愿與能力；第二個條件是人民愿意為制度的維持與發展付出自己的一份微薄之力，即當這種政治制度遭到危險與威脅時，人民能夠為了保護它而義無反顧地挺身而出，并且為了捍衛它，不畏與這個國家的強權勢力或者恐怖分子做斗爭；第三個條件是人民的素養與代議制制度的要求應相適應，這一點是很容易理解的，也是密爾用大量篇幅來論證的。第一個條件是代議制政體存在的必要條件，第二個條件即是其存在的充分條件，意愿與勇氣以及能力素質的高度統一構成了代議制政府的基礎。
作為自由學派的代表人物，密爾在《代議制政府》一書中闡述代議制政體的職能時也是從自由主義的思想出發的。在這里他首先用“社會利益的總和”這樣一個復雜的概念作為檢驗政府好壞的標準，將全部國家事務歸并于兩類進行考察。同時，密爾亦認識到將社會福利的組成部分加以列舉和分類來形成這樣一種原理，是不太容易的事。他借用了法國思想家的說法將社會急需按“秩序”和“進步”,用科爾里奇的話來說就是永久性和進步性。
緊接著，作者從三個層次上分別論述了秩序代表的不同含義，依次是：第一層次，在最狹窄的含義上，“秩序”僅僅意味著服從，這是人類從原始狀態蛻變至文明社會的第一課；第二層次，在稍微擴大一些的意義上，“秩序”意味著停止私人暴力來保持和平；第三層次，假設社會要求于他的政府而又不包含在“進步”概念中的一切都囊括在“秩序”這個概念中，在此基礎上，“秩序”就被界定為“保持已經存在的一切種類和數量的好處，并把‘進步’界說為增進這些好處?！盵1]15但是密爾認為這樣的理解缺乏政府存在的哲學基礎，并且含糊不清，在現實中也是站不住腳的。駁論之后，密爾開始正面地提出自己的觀點，他認為既然良好政治的最重要的前提條件是人民的道德和知識水平，所以判斷一個政府好壞的標準就是看它是否能訓練人民，促進人民的道德水平和知識水平的提高。
在《代議制政府中》中，密爾闡述道：“如果人民的道德情況壞到證人普遍說謊，法官和其下屬受賄的地步，程序規則在保證審判目的上又有什么效用呢？如果人們對行政漠不關心，不能誘使忠誠而有才能的人來管理，把職務交給那些為牟取私利的人去承擔，制度又怎能提供一個好的行政呢？
……知識的缺乏對好政府所有要素方面的不利影響是不需要任何作說明的?！痹谛姓芾砘顒又?，公務人員高尚的品德對公務人員自身具有約束、示范和導向的作用，以及對國家的行政管理具有維持和升華的作用，而人民普遍的美德和更高的受教育水平則對行政管理具有協調、支持的作用，兩者只有相得益彰，相互促進，才能使代議制這種最理想的政體更好地發揮其效用以及更好的存續。但密爾并非只是單一地強調了道德與智慧的重要性，在本書開篇，我們就可以看出，作者強調，要有良好的行政管理活動，首先必須要有良好的行政管理制度與之配套。這說明良好的行政管理制度是基礎，是最根本的，只有在良好的行政管理制度的基礎上，才有實現理想的行政管理的可能性。但是同時，密爾也認識到，“制度的設計與再設計永遠不可能周詳地考慮到制度操作中所面臨的社會環境和公眾的真正意見，如果沒有行政人員的道德支持，公眾就會對哪怕是一個非常好的制度表示懷疑。這樣一來，制度不僅不能實現制度設計者的預期，更會遠離制度應遵循的相關理念?！?/p>
二、代議制政府中的行政組織問題
在《代議制政府》一書中，密爾對政府的行政問題做了大量的論述。他談到了政府職能的理論，政府的行政組織以及人事行政等問題。其中，他對于政府行政組織設置理論的闡述，在今天看來，其理論意義與實踐意義仍然是不可低估的。在密爾看來，一個好的政府要有良好的、高效的行政管理，首先必須要有設計良好，適宜的制度與組織設計作為基礎?！靶姓块T所擁有的手段是好的：規定了對官員資格的適當考察，對官員升級的適當規則；事務被適當地分配給辦理事務的人，為事務的處理建立起便利和有條不紊的秩序，在事務處理之后保留正確而明了的記錄；每個人都知道自己所負的責任，并讓別人知道他的責任所在；對行政部門的疏忽、徇私或假公濟私行為規定精心設計出來的控制辦法?！?/p>
在文中，密爾認為不同的政府有不同的要求，所以將政府行政事務分成哪些部門執行來討論是不適當的。他強調，“職務的劃分應和問題的劃分一致，不應該有若干個彼此獨立的部門來掌管構成同一自然整體的各個部分，像直到最近，以及在較小程度上甚至現在，我們的軍事行政那樣?！盵1]188這便是密爾就代議制政府行政機構設置的主要原則，任何一個行政職務，無論高低，其所擔任的責任都是委托給某一個特定的個人。也就是說，為了達到單一目的或者完成一個項目，都應該有且只有一個與之相對應的政府部門或是個人完全為其承擔全責，而非將該目的或者項目的不同部分分散在不同的部門，如此分散化的做法在高效行政和問責方面都造成了種種不可估量的后果。首先，在行政高效化方面，不同部門之間就單一目的難以溝通協調，有效的合作機制難以建立完善；再者，多頭領導和不同的部門文化也對部門間合作造成了一定的阻礙。當每一個部門堅持它自己的要求而不顧別的部門的要求時，就將為了工作本身而永遠犧牲工作的目的了。密爾也反對集體負責制，他認為集體負責等同于無人負責，幾個人分擔責任也是削弱責任的一種方式，因此一件事應該只由一個人承擔全部責任，這樣才能保證行政責任的落實，長官負責制有效地克服了集體負責制中的責任劃分邊界不清晰、相互推諉、部門之間扯皮以及行政資源浪費等弊病。同樣，密爾在此也論述了以委員會的形式處理行政問題的缺陷，在多頭領導的情形下，盡管多部門或者多人合作，雖然責任是被削弱了，但參與其中的每個人或多或少畢竟還是有責任的，但是委員會這種關門處理行政問題的形式，無人知曉是誰贊同了這項決定，誰又反對該項決定，他們各自支持或者反對的理由便更是無人知曉?！拔瘑T會所做的不是任何人的行為；任何人也不能對它負責。委員會甚至在聲譽上受到的損害只是在它的集體的名聲方面；每個成員對此所感覺到的不外是導致他把自己的意見看做是該團體的意見的傾向--當這個團體是個永久性團體，他和它命運與共地結合在一起的時候，這種感情往往是很強烈的。但是鑒于現代官員經歷的動蕩不定對這樣一種團體精神說來就沒有形成的時間了?！钡俏瘑T制或者集體負責制的一個考慮也是有一定道理的，那就是“人多出智慧”.
密爾結合上述長官制及集體制的利弊，提出了折衷的設有顧問的長官制。一般來說，政府部門首腦可能是一個好的政治家和一個有品德的人，但他除掌握部門有關這個國家的基本知識外，對于自己部門的專業知識與技能是欠缺的，解決這個矛盾的辦法便是給首腦們配備一組專業顧問。這些顧問只是擁有高度的專業知識和豐富的經驗專家，他們只是討論公共事務，為他們所要服務的領導獻計獻策，然而，最后的決策權和責任則是集中于首腦獨自一個。
密爾在英國印度部門任職多年，自然精通印度事務部的專家組成，在此他以印度總督和各個省長的委員會組成這一成功典范進一步說明了首腦和顧問之間這種良性的互動關系。這些委員會是由諳熟印度事務的專家構成，他們通常來源于高級的職業文官，并且已為該部門工作多年。通常情況下，委員會的每個成員提出自己的意見，他們也有權決定分歧的意見，總督或是地方長官亦是，最后，集思廣益，委員們投票決定最終的執行方案，當然，首腦也可以拋委員們的意見于腦后獨自行動，其結果是，首腦個人對政府中他所要管轄范圍中的決定有效地負責，委員們只負作為顧問的責任，長年累月，他們從議會或是文件熟知各自所提出的意見。
“同時，由于他們頗為顯要的地位，并且在名義上參加了一切政府行為，他們幾乎具有好像整個責任擔在他們肩上那樣強烈的動機去專心致志于公共事務，并形成和表達對每項公共事務經過仔細考慮的意見?！?/p>
三、代議制政府中的人事行政問題
早在1861年，也就是《代議制政府》出版之際，約翰·斯圖亞特·密爾就已認識到公務員的選拔、任命、考核以及薪資等問題在政府行政管理領域中的重要性，他在人事行政方面的貢獻對1870年英國文官制度的建立以及《1883年彭德爾頓聯邦文官法》的通過都具有舉足輕重的理論意義和實踐意義。
密爾在人事行政問題方面首先考慮的是，行政官員都不應該由選舉產生。作者認為，人民政體中好政府的一個重要原則便是任何行政官員都不應根據人民的選舉來任命，這里指的選舉既包括人民自己的投票也包括他們代表的間接投票?！罢娜抗ぷ鞫际且獙ｉT技術的職務；完成這種職務需要具備特殊的專業性的條件，只有多少具備這些條件或者具有這方面的經驗的人才能對這種條件作出適當的評價?！盵1]192由于經濟與社會的不斷發展，社會分工愈加細化，行政管理也隨之變得越來越繁雜，不同部門對專業知識與技能的要求迥異，差別甚大。因此，要選拔具有該部門公共行政事務專業知識的官員時，不能依靠眾多外行的投票決定。另外，任命一名掌握權力承擔重要的工作的行政官員，本身就是一種重大的責任，由眾多選舉人選舉將導致無人真正對這項決定負責，如果官員不合格不稱職，也無人負連帶責任，這種情況下將不可能選拔出合格的負責的行政官員。密爾同時強調司法官員是最不應該由人民選舉產生的，盡管對一切官員的特殊的和專業的條件群眾都一樣適于作出評價，但是卻沒有任何官員在絕對公正和不同政客發生聯系方面像司法官員這樣重要的。密爾在此也直言，他還未考慮到這樣一種情形，即行政權力高度集中于各個部門的行政首腦中，而本國人民群眾對自由制度又不夠熱愛，對參與政治討論缺乏足夠的熱情，這樣他極有可能在破壞憲法和篡奪最高權力的嘗試中獲得一定的成功。
至于構成公共服務常備軍的那一部分工作人員，那些不隨著政治的變動而變動的人員，則用他們的專業技能和經驗長期為他們的首腦服務，并在他的一般監督下開展具體的工作。按照這種邏輯考慮，采取何種方式加以選拔達到這一目的顯得尤為關鍵。在此，密爾提出了人事行政問題的第二個原則：職業公務員隊伍的選拔應該通過競爭性的公開考試。這一階層和其他人一樣，從年輕時就在該部門就業，隨著閱歷的增長和業績的提高逐步升到較高位置，并且在沒有重大的瀆職失職等違紀的情況下，他們不能輕易地被免職。這些人的工作是穩定的和連續的，他們的重要職責就是用他們的經驗來協助每一任部長，向他提供他們專業的分析，并在他們的一般監督下從事具體業務。雖然最高職位由政黨政治家擔任，但是職業公務員或稱為職業文官，是國家行政機關的主體，占官員人數的絕大部分，他們擔任政府的日常業務，甚至在幾個月沒有最高行政長官和內閣的情況下，國家的日常行政不會陷于混亂，他們是國家行政中的穩定力量。密爾認為“在作最初的任命時，要擔心的不是選任者缺少特殊的技能和知識，而是他們的偏心，以及個人或政治上的利害”.[1]199通常情況下，職業文官在年輕時就接受任命，在當時他們并不是已熟悉該職業、該崗位的人，而是為了他們可以學習與該職業有關的專業知識與技能。所以公務員考試的標準應該是看他們是否精通文科教育的學習，而且考試應該是競爭性的，選拔考試成績最優異的人。單純的考試及格，只能排除絕對低能的部分人。但是，作者緊接著論述了這種挑選最初職業公務員的方式不適用于以后的政府提拔。在以后的工作中，按資歷和選拔的混合制度進行是更為恰當的可供選擇方式?！皳稳粘Ｂ殑盏娜藨摳鶕曩Y提升到該項職務能使他達到的最高點；而承擔特殊任務并要求有特殊能力的人，則由機關首腦從工作中選拔”.
四、行政思想史中的密爾
公共行政學研究的總體方向是在1887年，由伍德羅·威爾遜的一篇篇幅不長但卻非常著名的文章《行政學研究》確立的。在威爾遜看來，不可避免的沖突可以將行政管理分成兩部分來加以解決。一是“政治”,即由民選官員的大多數來決定有關行政管理要做什么樣的選擇；二是“行政”,它通過相對獨立于政治干預的有效程序來執行大眾的意志?！靶姓撎幱谡晤I域之外，行政問題不是政治問題。盡管政治為行政確定了目標，但是不應該去操縱行政活動”.[3]眾所周知，這是“政治--行政”二分法的理論雛形。
1990年，弗蘭克·J·古德諾出版了其具有劃時代意義的論著《政治與行政》，對威爾遜提出的政治--行政二分法進行進一步的闡述，并第一次澄清了由這種“二分”的說法而容易造成的一種誤解，這種誤解認為一種政府功能只存在于一種政府機構中，第一次指明了這樣一個道理：“分權原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎”.
另外，威爾遜這篇標志性的論文之最重要貢獻還在于，他試圖將企業的工商管理經驗借鑒至公共組織中。他從企業的管理經驗中得到的一個啟示，那就是可以通過一個控制等級體制的單一權力中心來提高行政效率和行政責任。他闡述到，“當權力承擔責任的時候，權力并不危險……如果權力集中于政府機構的領導人，那么這種權力就很容易受到監督和警告”.
威爾遜“企業式”的管理方式不僅為政治--行政二分法提供了嶄新的分析視角，而且將企業高效的負責的管理經驗一脈相承，為改善公共部門的運作效率奠定了一定的理論基礎。這與密爾強調高效負責的政府的思想是一致的，他認為，行政事務的決策權應該集中于部門首腦，專業化的顧問部門只能是為其上司獻計獻策，提供專業的業務咨詢，而其最后的控制權屬于領導層級，這也是政府組織提高其運行效率的方式之一。
談及行政思想，不能不提到德國偉大的社會學家馬克斯·韋伯，他提出的理性官僚制在公共行政學界產生了廣泛的影響，也對建構現代官僚科層體制具有重要影響，被譽為“組織理論之父”.韋伯是在探討社會統治模式的背景下對理想型官僚制展開論述的。他認為，“每一個權威系統都必須建立和取得一種對其合法性的信任，這可以通過許多不同的方式來實現。在聲稱合法性的類型，謀求服從的形式，行政人員支持權威的方式以及權威執行的方式等方面都有不同的表現形式?！?/p>
任何組織的形成、管理、支配均建構于某種特定的權威之上。適當的權威能夠消除混亂、帶來秩序，而沒有權威的組織將無法實現其組織目標。他提出了三種正式的政治支配和權威的形式，分別為原始社會的傳統型權威、魅力（克里斯瑪）型權威、以及理性法定型權威。傳統型權威是一種很大程度上依賴于傳統或習俗的權利領導形式，領導者有一個傳統的和合法的權利行使權力。更重要的是，傳統權威是封建、世襲制度的基礎，如部落和君主制。韋伯認為社會的理性化是無可避免的趨勢，在此趨勢下，權力架構的支配將從傳統權威、魅力權威轉向法定權威，在理性法定權威之下的社會體制將會出現一個新的組織形態。因此，韋伯在1922年提出了“理想型官僚體制”.他認為官僚制不是指一種政府類型，而是指一種由訓練有素的專業人員依照既定規則持續運作的行政管理體制。這是一種方法的建構，理想型官僚制的特征未必完全與現實環境相符，它是韋伯根據所有已知組織的最主要科層制特征中抽象概括出來的純粹的理想類型，是一種理論上的分析概念和工具。
馬克斯·韋伯所述的理想型官僚制主要內容包括專業化的分工、等級化的秩序、非人格化的管理、永業化的傾向以及依法行政等要素，這是任何功能性官僚制的基石。在這些方面，我們可以看到韋伯與密爾的行政思想是有一定的契合的。在《代議制政府》中，密爾提出了公共組織的人員選拔要經過公開的考試或者法定程序，升遷按照個人的專業技能、資歷以及工作業績而定，薪資給付也要依地位和年資而定，通過績效管理審核，再者，公務員應該是永業的，除非犯錯，不得隨意解雇，這與韋伯所強調的量才用人原則和永業原則不謀而合。
他認為，機關工作應該是一種“職業”,“首先表現在要求有一個嚴格規定的訓練過程，他要求具備勝任較長時期工作的能力，也表現在雇傭必須經過一般的和專業化的考試?！?/p>
另外，典型的官僚制機構的官員是由上級任命的，這與密爾提到的部門首腦應由更高等級的領導任命相類似，并且在此兩人的考慮也是互通的。韋伯的理想型官僚制的核心是強調機技術理性的完美作用，然而密爾在當時并沒有提出諸如此類的看法，筆者認為這與當時的社會經濟環境有一定的關系。韋伯也指出貨幣經濟是官僚制發展的一個重要的組成因素?！肮倭胖谱鳛橐环N永久的結構，其構建以一種維持日常必需的固定收入為先決條件，……穩定的稅收體制是官僚行政得以永存的前提?！?/p>
代議制政體為民主政治提供了以實踐的理論依據，它真正地確立了人在社會生活中的不可替代的主體地位。密爾強調，政府不過只是作為社會的公共服務機關而存在，這在人類政治史上是一次歷史性的飛躍。他的《代議制政府》是西方第一部論述代議制制度的著作，這本書的政治思想特別是國家行政思想的理論對英國及其歐美各國政治制度都有較大的影響，被西方政治學者公認為是關于民主議會制的一部經典論著，對我們研究民主制度和健全我國的政治制度都具有一定的指導意義。
參考文獻：
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[4]弗蘭克·J·古德諾。政治與行政[M].王元，譯。上海：復旦大學出版社，2011:68-72.
[5]馬克斯·韋伯。經濟與社會[M].王迪，譯。上海：上海三聯書店，1982:211-215.
