2013年11月15日,十八屆三中全會《決定》中提到“堅持計劃生育的基本國策,啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”,這標志著“單獨二孩”政策將正式實施。
2013年12月23日,十二屆全國人大常委會第六次會議審議國務院關于提請審議《關于調整完善生育政策的決議\\(草案\\)》。
2014年1月開始,浙江、安徽等省開始實施單獨二胎政策,其他省也陸續開始實施這一政策。中國人口政策的走向再次成為各界關心的熱點話題。
學術界的相關研究文獻多從人口學、經濟學、社會學的研究視角,分析計劃生育政策的實施效果、發展趨勢、未來走向與調整方案。但從公共管理視角來研究生育政策的相關文獻較少。我們認為,在公共管理視角下對中國人口政策問題進行梳理,對各方觀點進行分析,一些問題就不成其為問題,許多爭論就容易平息,為下一步人口政策的走向提供決策參考。
一、對計劃生育政策的爭論
計劃生育政策實行以來,兩種相互對立觀點的爭論就沒有斷過。
1.持續實行從緊生育政策的觀點
持這種觀點的主要是官方人士或有官方背景的學者,他們認為只有進一步減少人口,才能解決中國的人口問題。比如,中國社會科學院人口與勞動經濟研究所李小平研究員認為“人口負增長前絕對不應放寬現行生育政策”他還認為“中國在人口政策上唯一正確的選擇,就是必須堅定不移地堅持現行生育政策不動搖,并盡更大努力鼓勵更多的家庭只生一個孩子,以加速實現人口零增長的進程?！?/p>
他在接受《國際金融報》采訪時表示:“放開二胎政策,百害而無一利?！?/p>
中國社科院程恩富教授一直主張在人口尚未收縮到適度規模\\(5億人左右\\)以前,應堅持不懈地推行“一胎化”政策,他的觀點在2010年發表的“先控后減的‘新人口策論’”一文中闡述得比較系統。
文章充分肯定30年來實行計劃生育政策所取得的成就:總和生育率從1970年的5.8降至現在的1.8左右,到2005年全國累計少生4億多人,資源和環境壓力得到有效緩解,生活水平有了顯著提高。
他的“先控后減的新人口策論”主要觀點是:不斷增加的中國人口總量,正在逼近國內主要資源和國內生態安全所能承載的極限;只有嚴格實行“先控后減”\\(總人口先控制在15億左右,后逐漸減至5億左右\\)的人口調控政策,才能有效緩解我國社會主要經濟矛盾和巨大就業的壓力,才能實現人口素質的較快提升,真正實現高標準的共同富裕和科學發展目標;所有城市均不宜推行獨生子女結婚可生二胎的政策;要像1980年中央決定實行“一胎化”計劃生育政策那樣,通過各種措施,盡快大力推行先控后減的“一胎化”計劃生育新政。
2013年初,中國人口學會副會長、中國人民大學翟振武教授在接受《人民日報》采訪時表示:無論過去、現在,還是未來相當長的一段時期,我國的基本國情不會根本改變,人口對經濟社會發展壓力沉重的局面不會根本改變,人口與資源環境關系持續緊張的狀況不會根本改變,這就決定了我們必須長期堅持計劃生育的基本國策,堅定不移地走中國特色統籌解決人口問題的道路。
2.持取消或放開計劃生育政策觀點
近十幾年來學者和人大代表、政協委員們呼吁放寬或放開計劃生育政策的人數比較多。全國政協委員、中國社會科學院研究員葉廷芳等29名全國政協委員聯名提交提案,要求盡快停止獨生子女政策的執行,這一提案在社會上產生了比較大的影響。全國政協委員、人口資源環境委員會副主任王玉慶認為,中國的老齡化問題比較突出,人口紅利也到了一定階段,這一政策可以在城市逐步放開。
他認為,放開二胎政策不會導致人口暴漲。北京大學穆光宗教授指出,“獨生子女家庭本質上是風險家庭”。他認為:全面放開二胎政策能夠滿足一些家庭被壓抑的生育意愿,有利于從政策的層面減少“風險家庭”的產生,確保年輕家庭發展的安全性,緩解一胎化帶來的人口虧損、人口萎縮、人口失衡的風險。
南京大學陳友華教授認為:中國目前最突出的人口問題已經由人口數量過多轉變為人口結構不合理,一方面是人口老齡化加速,一方面是生育率下降過快,性別比嚴重失調,獨生子女政策還導致了家庭的高風險。
近兩年,幾位呼吁放寬生育政策的代表人物在大陸出版了相關著作,如:何亞福的《人口危局———反思中國計劃生育政策》,梁建章、李建新的《中國人太多了嗎?》,劉忠良的《大國危途———民族興衰與人口政策再思考》,王廣州、胡耀嶺、張麗萍的《中國生育政策調整》;李建新的《中國人口之殤》,曾毅、顧寶昌、梁建章、郭志剛的《生育政策調整與中國發展》。
特別要提到易富賢的《大國空巢———反思中國計劃生育政策》。他認為,人口的再生產與物質的再生產是人類社會存在和發展的兩大基本支柱,應該停止執行計劃生育政策。這兩年他在國內多所高校講臺上闡述他的立場。
2010年11月11日他在光明網發表的“停止‘計劃生育’刻不容緩”產生了較大的影響,基本要點是:1980年中央的《公開信》明確提出:“到30年以后,目前特別緊張的人口增長問題可以緩和,也就可以采取不同的人口政策了?！?/p>
2010年距1980年已經三十年了。停止計劃生育時機已經成熟,應該利用好三個天然臺階\\(《公開信》發表30周年,第六次人口普查,制定十二五規劃\\),如果錯過了這些天然的臺階,今后將很被動。文章認為,勞動力是國家的“精氣”、核心競爭力。人口拐點其實也是社會危機的拐點。在人口危機拐點之前,什么都不會發生;但是在拐點之后,什么都可能發生。并且中國不但是未富先老,還有光棍危機。尤其是中國計劃生育是強制性的。人口危機露出了冰山一角,現在還來得及將民意壓力轉變為調整政策的動力,在政府的主導下應對今后的人口危機。這是化“?！睘椤皺C”的最后機會,是以應付小危機的代價來緩解今后的大危機。今后幾年人口危機全面爆發,而如果計劃生育這一政策沒有改變,人口危機所激發的政治破壞力將是巨大的,政府將很難掌握主動權了。文章還認為:中國人口政策的方向是鼓勵生育。與其半遮半掩地用各種方案過渡還不如大大方方地停止計劃生育。停止計劃生育有一些問題,不停止計劃生育問題更大。
在2013年下半年國家決定放開單獨二胎以后,很多一直堅持放寬生育政策的人鼓勵國家應該邁開更大的步子。比如十二屆全國人大代表賴明勇在2014年3月7日起草的“關于加速人口政策改革,全面放開二胎生育”的議案在湖南團很快達到30人以上的連署,和他起草的“關于修改《人口與計劃生育法》的建議”一起,已經上交到全國人大。
上述對立雙方的觀點中有一個突出的問題是,持從緊政策一方認為:中國現在取得的各方面的成就,計劃生育政策功不可沒,現有的計劃生育政策以后還要長期堅持下去。嚴格的計劃生育政策顯示出了巨大的成效,有統計稱,“1971-2005年間,由于實行計劃生育,全國少生了約4億人,出生率下降到1.8%,為家庭以及國家節省了74000億元撫養費?！?/p>
現在社會發展的巨大成就計劃生育政策功不可沒;持放寬的一方認為:出生率下降到遠不到1.8%,事實上已經很低了,現在出現的問題主要是因為實行從嚴的計劃生育政策帶來的,再不調整計劃生育政策將產生嚴重的后果?，F在存在的社會問題主要是計劃生育政策沒有及時地按照人口出生率的變化及時調整造成的。
二、對中國計劃生育政策兩種爭論觀點的分析
對以上兩種對立觀點進行分析、比較,我們認為爭論雙方的觀點都有一定的依據,有些問題的產生是公共管理越位、缺位或不到位造成的,與計劃生育政策本身并無直接或必然的關系。要看到實行計劃生育政策30多年來取得的成績,不能因為出現了一些社會問題就否認計劃生育政策的歷史功績,要認識到現階段的一些社會問題不能全歸罪于計劃生育政策,有些問題的出現是人為的,有些是一定發展階段中容易出現的問題,即使沒有實行計劃生育政策,可能也會出現。比如對于男女出生性別比的問題,很多人將之歸咎于現行計劃生育政策。事實上,按照出生概率,無論是只生一胎,還是頭胎生女孩的可再生一胎,男女出生性別比應大體相當。造成出生性別比偏差的主要原因,在于養老保障制度的缺陷、觀念上的重男輕女、技術上的胎兒性別鑒定、社會上的一些不合理狀態\\(如女性就業歧視\\)等,并非因計劃生育政策而來,也不會因取消計劃生育政策而去。性別失衡的現狀必須扭轉,只能靠綜合治理。另一方面,幾十來來國家發展和人民生活水平的提高也不能全歸功于計劃生育政策,即使沒有實行計劃生育政策,社會發展和科技進步的因素也會從不同的側面、不同的程度提高人們的生活水平。對于大家研究、關注、爭論的一些問題,其產生的原因可能是多方面的,本文僅從與公共管理有關的層面進行分析,可能有:
1.政策內容不透明
政策內容對政策對象保密,這是政策不能很好地被執行的重要原因。最典型的莫過于國家計生委早在1995年下發了《國家計劃生育委員會關于印發在計劃生育行政執法中堅持“七個不準”的通知》\\(國計生政字〔1995〕第138號\\)。文件指出:為了鞏固和發展計劃生育工作成果,提高計劃生育行政執法水平,實現正確執法、文明執法,杜絕惡性案件的發生,現提出計劃生育行政執法“七個不準”。各級計劃生育部門,要嚴格執行這“七個不準”。要把“七個不準”口頭傳達到各級計劃生育工作部門、每一名計劃生育工作人員。文件最后強調:“此規定不公開廣播、張貼”。
這種政策內容不透明的做法十分不妥,它給計劃生育工作人員違反“七個不準”留下了空間。2000年6月,針對一些地方多次發生因計劃生育工作引發的重大突發事件,國家計生委不得不再次下發類似文件《關于嚴格執行“七個不準”規定,切實提高依法行政水平的緊急通知》,對全面提高依法行政水平再次提出具體要求。
2.政策宣傳不準確
我國計劃生育政策的主要內容是控制人口數量,提高人口素質。但在實際宣傳和執行過程中,卻過分強調了人口數量的控制,而忽視了人口素質的提高。政策宣傳不準確,使政策難以準確地被執行,或者在執行的過程中被打折扣,或者不被政策對象理解而使政策受到抵制。
根據中央書記處1981年122次會議提出的農村計劃生育政策的兩種選擇,中央11號文件中提到“某些群眾確有困難要求生二胎的”,是特指農民第一胎生了女兒的。但是,由于這一提法只有高級干部知道,而省市以下的地方干部并不了解其實際含義,在很長一段時間內,全國的計劃生育工作仍然執行“一對夫婦只生育一個孩子”。
1984年中發[1984]7號文件提出,“要把計劃生育政策建立在合情合理、群眾擁護、干部好做工作的基礎上?！M一步完善計劃生育工作的具體政策?！睘榱朔乐乖俅纬霈F對“某些群眾確有實際困難要求生二胎”產生誤解,中央書記處又給國家計生委黨組一個內部通知,再次明確指出:“我們關于計劃生育的實質,就是要逐步做到,除城市、城市郊區外,在大部分農村地區,要逐步做到允許第一胎生女孩的再生第二胎?！?/p>
3.政策執行不到位
《中華人民共和國人口與計劃生育法》把征收“社會撫養費”規定為違反生育行政許可的唯一處罰措施,但是,此后的基層政府執法中有很多措施不當。該法第四十五條有規定,“流動人口計劃生育工作的具體管理辦法、計劃生育技術服務的具體管理辦法和社會撫養費的征收管理辦法,由國務院制定?！笔聦嵣?1998國家計劃生育委員會制定的《流動人口計劃生育工作管理方法》和各省、市的“流動人口計劃生育工作管理方法”一直照舊實施。政策執行不到位還應該包括政策執行的錯位,政策執行手段單一且不規范、執行方式粗暴。在推行計劃生育政策的過程中,主要依靠的就是行政強制力,幾乎唯一的處理措施就是罰款,計生工作人員很少到農村做思想工作,而只是在超生后積極地進行罰款工作,交不上罰款的懷孕婦女經常被計生工作人員強行帶走。
4.相關政策不配套
近年來,國家采取了一系列惠民政策,分別覆蓋了農民增收、改善公共服務和社會管理等方面,惠及了城鄉千家萬戶。但是有的促進農民增收的政策,因為沒有對受惠家庭按照是否符合計劃生育政策的情況進行區別對待,加大了計劃生育政策的執行難度。比如,有些農村地區,在城市化或者工程占地補償中,采取的是按人頭發放政策,有的農民超生后所交納的社會撫養費低于人均征地補償費,超生帶來的直接經濟效益也“產出大于投入”。這種情況對計劃生育政策的沖擊非常直接。在教育、衛生、最低生活保障等方面的惠民政策也有類似于這種情況的問題出現。容易使群眾形成這樣一種錯覺:多子多?！⒆由枚嗟募彝ハ硎艿纳鐣＠苍蕉?。
相關政策不配套問題還表現在,各地現行的戶籍管理制度、教育制度、醫療制度、用工制度、勞保制度、分配制度、扶貧制度等社會經濟政策與計劃生育規定不協調、不配套。特別是在改革中形成的社會管理和社會保障體系,沒有充分考慮計劃生育獎勵和優惠政策的要求,有的甚至有抵觸。
5.公共管理不到位
公共管理不到位在涉及計劃生育工作的許多環節都有表現,各地的情況不平衡,一般表現在:一是管理人員不到位。比如對流動人口管理工作,雖然各地均建立了相應的管理與服務工作機構,但管理人員配備很難到位,管理人員混崗、占編借用、編制空缺情況嚴重,影響了流動人口計劃生育管理和服務工作。二是管理經費不到位。比如計劃生育獎勵政策和免費服務得不到落實。法律法規明確規定獨生子女父母獎勵金每年不低于40元。在機關、事業單位一般能得到落實,但私營企業職工、城區失業人員、下崗離崗人員、無業人員無著落。三是管理措施不到位。
現有的流動人口計劃生育工作機構和管理服務人員,遠遠不能適應新形勢、新任務的要求。特別是在流動人口較多的地方,機構不健全、人員不到位的現象嚴重影響了流動人口計劃生育工作的正常開展。四是管理機制不到位。以現居住地管理為例,戶籍地與現居住地的管理職責難以明確界定?，F有的法律、法規、文件的相互沖突,比如:流動人口計劃生育管理辦法規定,在外來人口辦理《暫住證明》時,必須查驗《婚育證明》,但公安部門的規定在辦理《暫住證明》和登記戶口時,不得以查驗《婚育證明》為前置條件,致使管理不能形成有效的合力。五是綜合服務不到位。流動人口管理涉及面非常廣泛,僅靠人口計生部門難以管理服務到位。
隨著企業改制、戶籍制度改革、住房制度改革、行政審批制度改革等新形式的出現,各部門的工作要求也不相同,綜合治理的力度在形式上是加強了,但有些制度還有待于進一步完善,管理與服務的領域中存在許多盲點。
三、中國計劃生育政策選擇的對策
針對目前中國社會結構和人口的現狀,今后人口政策選擇應該做到:
1.人口政策調整要科學化、民主化,而不能情緒化和極端化。關于人口政策問題,在本次“單獨”政策出臺之前,各界爭論相當激烈,雙方各執己見,不僅有充分的理由,而且有足夠的數據支持自己的觀點。但是,我們發現雙方的爭論中,感情色彩比較濃,情緒化成份比較多,有的糾纏于對一些概念和數據的不同解讀,采納對己方觀點有利的數據來說明己方的觀點。在“單獨”政策出臺之后,這種爭論并沒有完全消除。
所謂科學化就是政策調整要有科學的依據,不能憑感情用事,靠感覺決策,方案的修改和執行要符合法律程序;所謂民主化,就是政策方案要經過社會各界的充分討論,特別是利益相關方的參與,符合大多數人的長遠利益和根本利益,政策的調整一定要循序漸進,不能從一個極端走上另一個極端。
2.政府的責任要到位。政府應該承擔維護生育安全、提供公共服務、構筑社會保障的重大社會責任、政治責任和歷史責任。應該為計劃生育家庭手術后遺癥或廣義的生殖健康問題埋單,應該為獨生子女家庭、純女戶家庭、孩子夭折家庭建立起福利性民生關懷體系和養老助老體系。
出生嬰兒性別比偏高的問題是一個影響深遠的問題,不能簡單地認為通過教育廣大農民轉變生育觀念就能解決問題,這個問題很復雜,各級政府解決一個實際問題有時比宣傳教育要管用。只有有效地解決農村無兒戶養老問題,有效地解決在一些地方婦女的就業歧視問題,才可能逐步解決出生嬰兒性別比偏高問題。對于打擊通過技術手段實施胎兒性別鑒定與選擇性別的人工中止妊娠等方法只是治標不治本的權宜之計。各級政府要切實負起責任,積極建立并完善覆蓋城鄉的各種保障制度,使得那些當年響應國家號召,為國家建設做出巨大貢獻的獨生子女家庭,至少能夠作到“老有所養”,不要讓這些人在做出奉獻以后得不到應有的回報。
3.要以人為本。計劃生育政策的制定、調整、宣傳、執行都要以人為本。積極促進人口和計劃生育工作思路與工作方法的轉變。要創新工作理念,尊重群眾的主體地位,強化服務意識,更加注重依法行政和人文關懷,更加注重用經濟手段調控人口增長。使計劃生育工作要由“治民”向“民治”轉變。在大眾的意愿生育水平已經低于更替生育水平的歷史新階段,要肯定人的生育權,尊重人的生育權,通過建立健全以宣傳工作為先導,依法管理、村\\(居\\)民自治、優質服務、政策推動、綜合治理的長效工作機制,通過改善公共服務,提高社會保障質量和覆蓋面來解除人們的后顧之憂,幫助人民樹立適度的生育意愿,這是真正意義上的國家利益與個人利益、眼前利益與長遠利益的和諧與協調。
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