黨的十六大提出全面建設小康社會的奮斗目標，同時指出實現目標的關鍵必須解決“三農”問題。在資源和條件具備的農村地區發展農業科技、休閑觀光、體驗娛樂等鄉村旅游項目，是通向產業扶貧的最便捷、最現實的途徑。

我國旅游產業扶貧研究主要在以下方面：一是關于旅游扶貧概念、對象、意義等基本問題的研究。郭清霞指出扶貧不能僅限于物質上的，也包括觀念上；高舜禮提出旅游扶貧的意義還在于提升了旅游業的社會影響力等。二是旅游扶貧的資源及條件研究。王玉玲將貧困地區“三農”中的旅游資源，分析整理為3大類9分類以及若干小類；謝彥君提出，旅游城市巨大的客源輸出力是鄉村旅游開發的重要基礎。三是旅游扶貧政策研究。龍祖坤對旅游扶貧政策進行了論述，提出應改革產業組織管理模式，配套使用相關經濟政策，還要兼顧旅游環保和民族特殊性；趙小蕓對旅游投資在我國旅游扶貧過程中的效用進行了實證分析，認為投資是保證旅游扶貧延續性的基礎。四是旅游扶貧模式及效益研究。白鳳崢等提出旅游扶貧試驗區模式，胡錫茹總結出云南旅游扶貧實踐中的3種模式；趙小蕓對西部地區旅游的經濟貢獻做了定量分析。

上述研究解決了一些基本而重要的問題，包括旅游扶貧的意義、政府與社區的作用和地位、“三農”資源的基礎地位等問題。但實踐中有些地區旅游扶貧的效果并不盡如人意，其根源并非上述常規研究所涉及。適逢十八屆三中全會為我國未來農村土地改革指明新方向，并在隨后有權威領導做了精神解讀，該《決議》的實施將有助于我國貧困地區農民受益于鄉村旅游的開發，并真正實現旅游脫貧。因此研究深化土地政策改革背景下的鄉村旅游開發新模式及其配套機制建設，對今后的旅游扶貧有著前瞻性及指導意義。

1、 我國貧困地區與旅游資源的對應關系

我國中東部貧困縣主要集中在江西、福建的紅壤丘陵、沂蒙山區、大別山區等丘陵地帶；中西部的幾大高原向平原過渡的一二級、二三級階梯交界處，如秦巴山地及陜豫川鄂4省交界地帶，貧困縣50多個；橫斷山、怒江、瀾滄江、金沙江形成的高山峽谷區，貧困縣約有40多個；西南以貴州為中心的黔、滇、桂、鄂、湘的喀斯特地區，貧困縣多達130多個，北方農牧交錯帶貧困縣約130個。上述地區由于交通不便、生態原始、民族特色等因素，其旅游資源的鄉村性指數全國最高。因此，我國最貧困農民聚居區，恰恰是鄉村旅游資源最富集、優質、特色的地區，也即最宜發展農業及人文生態觀光、鄉村度假等鄉村旅游建設的地區。

2 我國旅游扶貧效果的影響因素

在中國特有的農村土地政策下，以往上述資源富集區發展鄉村旅游項目時長期存在以下3方面問題。

一是因土地的集體所有性質，常由地方政府集體征收并作為談判代表與開發商洽談，將整個地區出讓給投資商，農民獲得征收補償以及優先景區就業權。農民土地被征收后喪失了土地承包權、經營權、甚至有些宅基地權；農民身份名存實亡，大多轉變為收入少、地位低、就業難的城鎮居民或失地農民，詳見圖1所示。

二是征收集體土地對農民的補償在物價快速上漲的背景下顯得標準較低，且過程的透明度也很低，這些對農民顯失公平。由于只有政府才有權流轉土地，在巨大的經濟利益面前，常有官商勾結、低價征收、強行拆遷行為，導致只有政府和開發商獲利，結果完全違背了發展惠民的初衷。

三是由于大多數農民穩定的收入來源較少，又缺少必要的融資渠道，因此大多沒有能力與外來投資商競爭，廣大農民處于利益鏈的最末端，往往只能受雇于外來投資，或成為當地旅游開發利益的局外人，很難從旅游開發項目中獲得大的收益。

綜上所述，3方面的影響使農民在鄉村旅游開發實踐中并非是最豐厚受益者，有時甚至因顯失公平的利益分配而致貧，成為新一代城鄉“邊緣人”，沒有真正達到旅游扶貧的愿望和效果。

3、 土地改革新方向及其與旅游扶貧的關系

3.1 深化農村土地政策改革新方向及其解讀 十八屆三中全會的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，基本闡明了未來我國土地改革新方向：一是要建立城鄉發展一體化體制機制，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置；二是要加快完善現代市場體系，建立城鄉統一建設用地市場。

2013年12月5日《人民日報》刊發了對中央農村工作領導辦公室主任陳錫文的專訪，專訪中進一步明確了對上述兩點的解讀：一是將建立城鄉統一建設用地市場，旨在對符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地，在內在機制、定價原則等方面統一規定和管理，避免官商勾結、暗箱操作、對農民利益顯失公平現象；二是根據《決議》精神，將在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，允許農民以土地經營權入股發展產業化經營，這與過去的規定相比是一個突破；尤其強調允許把“經營權”從“承包經營權”中單獨分離出來，用于抵押擔保，但承包權作為物權依然不許抵押。

3.2 深化土地政策改革對鄉村地區旅游扶貧的促進 上述土改新政及解讀對今后農民參與鄉村旅游有著諸多促進，也將使旅游扶貧成為可能，詳見圖2所示。

首先，因為將在規劃用地機制、定價原則等方面統一規定和管理，新政后鄉村旅游項目建設用地流轉程序和定價標準將有據可依，增加了旅游用地的規范性和透明度，有效避免項目操作的隨意性、征收及補償的暗箱操作等損害農民利益的現象出現。

其次，新政后農民在鄉村旅游建設中的身份地位將與以往不同。因為有國家統一管理的土地定價原則和機制，在旅游開發中，農民土地經營權可合理估值折算為股份，農民一方面可以股東身份按所持股權獲得分紅，另一方面也可以公司員工或產業農民的身份在受雇于鄉村旅游景區，獲得旅游開發的雙重收益，而不像以往因土地征收而變成無業市民的失地農民，成為項目利益的局外人。

再次，新政既給農民開發鄉村旅游提供融資渠道，又給農民生活提供了長期風險保障。因為允許把“經營權”

從“承包經營權”中單獨分離出來用于抵押擔保，這樣既能緩解以往農民開發項目貸款難的問題，給農民提供了前所未有的融資渠道，又能做到風險可控，即萬一到期不能還貸款，農民失去的僅僅是幾年的土地經營收益，并不影響其承包權，保障了農民的長期利益。

基于上述狀況的改變，新土改后的鄉村旅游開發既能激活新的農村資源和資產，又能最大限度地保護農民利益，使國家在鄉村地區通過旅游開發促進扶貧的愿望真正得以實現。

4、 深化農村土地制度改革背景下旅游扶貧所需配套機制建設

綜上所述，新土地制度將積極促進鄉村地區的旅游建設，更是對農民扶貧致富的有力保障，給旅游扶貧提供了難得的機會和愿景。但是一項新制度的落實往往會遇到許多實際的障礙和困難，需要諸多相關配套機制的建設支撐。旅游扶貧所需的最迫切、最基本的配套機制建設主要有以下幾方面。

4.1 土地經營權估值機制建設 在不改變所有權仍歸農民集體所有的前提下，經營權價值得到公平的評估，是旅游開發中農民利益的首要保障。這就需要國家相關部門組織專家建立一套完善的、面向全國的、詳盡的農村土地經營權估值系統，并且要明確評估的類似事務所的法定執行部門、制定評估規范程序等，以使評估工作有據可依、規范管理。

4.2 土地經營權抵押機制建設 按照現行法律，農民對承包地并沒有處分權，而中農民如果參與鄉村旅游建設需要資金，因商業銀行貸款都必須有效抵押物，造成農民貸款難困境，新土改中的經營權抵押能夠解決這一難題。因此迫切需要建立經營權抵押規范管理機制，包括確定哪些機構或企業有權接受抵押問題（目前看可以考慮有資質的某些銀行）、抵押的相關程序、法律細則等問題的需確定，以便給新政的落實提供依據，并避免帶來新的矛盾和混亂。

4.3 農村土地確權機制的建設 由于我國農村土地承包政策已執行幾十年，這期間農村人口數量、戶籍流動、土地狀況、開發利用等情況都發生了很大變化，許多地方當年登記的權屬信息與現實狀況不對稱，造成旅游開發工作流程不流暢、不公平、甚至糾紛現象時有發生，而土地經營權的流轉首先是建立在有清晰的確權機制基礎上的，因此這項工作也是旅游開發迫切需要解決的最基本機制問題之一。

4.4 法律援助機制建設 新土地制度下農民參與旅游開發勢必涉及的行業和部門、投資主體更多，也勢必會打破以前的投資合作與利益分配模式，當各方因此出現矛盾時，農民往往是最柔弱無力的一方，而土地利益又是農民的最后一道生存保障，因此，土改新政下旅游開發的法律援助機制尤為重要，在一定程度上它能為農民的旅游扶貧起到的保駕護航作用。

5、 結語

總之，新土改制度精神對農村地區的旅游開發是巨大利好，旅游扶貧的效果也將進一步體現。但是，它也給相關配套機制的建設提出了更復雜、細致的要求，需要在今后進一步研究完善。

參考文獻：
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