完善科研經費管理體制、提高科研經費管理效率是科技事業發展的基本保障，也是科研工作的重要組成部分。借鑒西方典型發達國家科研經費管理經驗，不僅有助于進一步完善科研經費管理工作，同時也能夠為我國深入推進科技體制改革提供重要的決策依據，具有重大的現實意義和實踐價值。
我國科研經費管理現狀及問題
近年來，我國財政性科研經費投入保持穩定、快速地增長。據統計，全國科研經費投入已從2000年的895.66億元增長至2010年的7062億元，2011年的8687.01億元，2012年的10240億元，首次突破一萬億元；科研經費占GDP的比重從2000年的1%增長至2010年的1.75%，超過1.6%的世界平均水平。
隨著中央財政性科研經費投入的不斷增加，為規范科研經費使用、提高財政科技投入效率，我國先后出臺了《國家高技術研究發展計劃專項經費管理辦法》、《國家科技支撐一計劃專項經費管理辦法》等一系列規范科研經費管理的文件。盡管如此，我國在科研經費管理中仍存在問題，主要包括：
科研經費分配環節效率低下。一是科研項目立項的行政化導向明顯。當前來自政府機關部門的科研經費，其獲得的關鍵在于政府部門頒布的申請指南，而編寫指南的專家通常會聽從官員意見，使得“專家意見”成為“長官意識”的體現?？蒲辛㈨棝]有反映真正的科研問題和經濟社會發展的實際需求，科研課題經費分配不夠公平、公正、公開。二是科研項目多頭部署現象突出。目前除中央相關科技管理部門外，許多地方政府也設立了各自的科技計劃。這些部門之間缺乏有效的聯系和銜接，導致同一個研究團隊、拿著處于同一研發階段的同一研究項目同時獲取多項經費支持，科研經費使用交叉重復問題嚴重。三是科研項目申請競爭過度。目前我國科研項目資助機制單一、穩定支持不足，導致科研人員不得不花費大量時間精力申報課題、參加答辯、接受考核。
科研經費使用環節效益不高。一方面是儀器設備過度購置問題突出。我國科研經費使用存在“見物不見人”的現象，項目申請人在申請和使用中科技資金時傾向于提高設備費的預算比例，項目結題突擊購買儀器的現象屢見不鮮。另一方面是課題經費管理缺乏彈性?？蒲谢顒泳邆湟欢ǖ牟淮_定性，因此經費使用往往需要根據研究推進的實際情況作出調整。但目前經費預算編制和審核要求過嚴過細，課題經費間接成本補償機制不健全，沒有體現承擔單位的管理成本和設備占用費用等。
人員性經費設置違背科研規律。一是勞務費比例限制過度。目前科研經費中允許用于人員費的支出比例較低，“重物輕人”的現象突出。課題經費申報和評審中存在勞務費比例限制，不能體現科研工作者的勞動付出。二是人員費用相關規定與科研工作需求脫節?，F行體制我國規定有工資性收入人員的人員經費不得列入項目科研經費中，而只能列支研究生、臨時人員工資以及專家咨詢費。這一規定難以全面真實地體現科技人員的智力投入。虛開各種各樣的發票報銷，用于彌補人員費和勞務費，導致科研經費管理亂象叢生。
我國科研經費管理存在的問題及成因
體制方面的原因。首先，科研經費管理體制呈現“九龍治水”的格局，部門之間統籌協調乏力。我國現行科技管理體制分為中央與地方，中央又分民口與軍口。但這些部門間的職責關系并不清晰明確、部門工作目標并不統一，導致科技工作多頭管理，缺乏有效的統籌協調和戰略協同。受這一科技管理體制的影響，科研課題經費也存在多頭管理的問題。其次，科技經費管理模式存在“一刀切”的傾向，科研工作自主權受到制約?？蒲泄ぷ骶哂胁淮_定性，導致科研經費管理與一般經費管理具有較大差異。最后，學術咨詢與行政決策存在“兩張皮”的問題，科研經費分配出現偏差。學術咨詢與行政決策的協調機制還不夠健全，一方面存在行政權力干預學術咨詢的情況，另一方面也存在政府部門過度依賴專家咨詢而規避決策職責的問題。課題立項信息缺乏公開，不夠透明。信息共享和查重機制不夠健全。
制度方面的原因。一是評價與考核制度不完善。很多單位把承擔科研課題數量和經費與職稱晉升、個人待遇等直接掛鉤，科研人員在這種導向下傾向于將同一研究內容重復申請和立項，導致科研人員拼命爭取科研經費，無法全力投入科研工作。二是收入分配制度不健全。許多單位為彌補激勵政策的缺失，自行出臺了許多激勵政策，導致科研經費濫用。三是缺乏有效的問責機制。一方面對分配課題經費的部門缺乏問責；另一方面，對承擔課題任務的單位和個人也缺乏問責；同時，驗收、審計和評估過程沒有發揮獨立第三方的作用。
執行方面的原因。一是部分政策沒有得到很好落實。以課題經費中的勞務費問題為例，現行中央級科研課題經費管理制度，只有自然基金和社科基金對此無比例限制。政策執行不到位，超越國家規定設定比例限制。二是科研經費管理意識需要進一步強化。部分科研單位和經費使用人員對科研經費管理規定存在理解不到位，資金支配隨意性較大。三是對課題經費的使用缺乏有效監管。許多課題承擔單位也沒有承擔相應的主體責任，科研、財務部門沒有真正履行相應的監管職責。
文化方面的原因。一是科研動機的異化。有的科研人員過分強調科研工作職業化而缺乏追求真理、探求未知的科學精神；甚至有人異化為“科研包工頭”和“空中飛人”而脫離科研實踐。二是科研誠信的缺失。某些研究人員為求成果不講科研誠信、弄虛作假、抄襲剽竊；或是不擇手段與同行進行惡性競爭而喪失基本的學術道德。
西方典型發達國家科研經費管理的主要特點
從體制層面來講，國外科技經費管理體制大致劃分為兩種：一種以美國為代表的分散型管理模式，其主要特點包括：
一是沒有設立科技主管部門，國家科技管理事務由各相關部門按照分工職責和所轄領域分別完成，但國家從最高層設立了統籌協調機構，負責科技政策、科技規劃的制定等，以統籌協調國家的科技資源；二是財政科技預算分散由不同的政府部門來執行；三是科技計劃由不同的部門分別制定，重要的跨部門科技計劃由科技統籌協調部門設立專門的機構進行協調管理，而計劃的執行則由不同的科技部門分別進行。另一種則是被英、法、德、日、韓等國家廣泛采用的集中型管理模式。分散型管理模式，其主要特點包括：一是設有科技主管部門配合科技統籌協調部門進行國家科技戰略、政策的制定，明確國家財政科技資源的重點分配方向；二是大部分科技計劃由科技主管部門制定執行或協調執行。
無論是分散型管理模式，還是集中型管理模式，國外科研經費的使用和管理都具有以下幾個共同的特點：
在體制建設上重視政府職能和市場機制的有機融合。一方面，重視科研經費管理的頂層設計。由于科技工作涉及領域往往超越一個部門的職責和能力范圍，因此不論是采取分散型管理模式還是集中型管理模式的國家，在國家決策層面都有一個高于部門之上的科技政策資源配置的統籌協調機構。如美國有白宮下屬的科技政策辦公室，日本有由首相任會長的綜合科學技術會議，韓國有由總統任主席的國家科學技術委員會，英國有向英國首相提供科學、工程和技術咨詢的科學技術委員會，法國有隸屬于總理府的法國科學和技術高等理事會。這些議事機構在科技工作頂層規劃和統籌協調方面起到了十分重要的作用，在國家層面有效地實現了科技工作的統一管理。另一方面，充分發揮市場機制在科技經費配置中的作用。
在德國的科研經費管理體制中，政府主要負責提出研究框架、組織專家委員會研究評審和組織項目單位進行申報，而項目申報方案的籌劃、審查、評估等工作則交由中介咨詢機構和專業評估機構承擔，充分發揮中介組織在科研經費管理中的作用。
美國的一些聯邦科研機構通過GOCO的方式委托市場化主體來運營和管理，也是在科研經費配置中發揮市場作用的重要嘗試。
在制度安排上給予科研機構、科研人員充分的自主權。以德國為例，根據德國聯邦議院通過的《科學自由法》，馬普學會、弗勞恩霍夫協會、亥姆霍茲國家中心聯合會等9個受國家資助的非高?？蒲袡C構，在財務、人事決策、投資、建設施工4個方面可享有更多的自主權和靈活度，減少官僚制度的目的。
美國聯邦科研機構則通過以理事會或委員會為核心的自我管理體制，保證了了科研機構和科研人員的自主權。聯邦科研機構一般是理事會或委員會進行決策。
在監管過程上施行科研經費申請和使用的全程監督。首先，重視科研經費申請的預算管理。美國的績效預算編制包括績、效、預算三要素。預算要與業績掛鉤，各部門在編制預算、提出支出要求時，必須制定5年戰略目標和年度目標，制定出一套能反映部門業績的績效指標，并定期提供長期戰略規劃、年度績效規劃以及年度績效成果報告等三種報告。
其次，細化科研經費使用的內部監管。國外科研經費的內部監管措施一般包括主任責任制、定期報告制、同行評議制、合同審查制等。美國對科技經費采取的監督方式包括聽證制度、報告制度、備案制度、審計、調查、績效影響評估等；監管范圍覆蓋前端的預算分配、中期的使用管理，以及后期的審計評估等。
最后，加強科研經費使用的信息披露。德國科研機構的財務部門要定期編制通行的財務報表、披露相關會計信息，以便于接受社會各界的監督與評價。在美國，相關科研部門的OIG在每一財年都要向國會和公眾發布關于科研經費使用的紅皮書和橙皮書，某些科研機構還出臺了吹口哨制度，公布了熱線電話。
在管理模式上針對穩定性支持與競爭性支持采取差異化的管理。一是保證穩定性支持的比重。當前，美日兩國政府的研發預算分配方式均以穩定性資助為主。美國的穩定性資助主要撥付給了政府研究機構、大學、大公司（大多與國防相關）等，也有一部分（2003年為35％）是通過計劃或基金的方式（競爭性方式）撥付給了競爭獲勝機構。二是穩定性支持和競爭性支持由不同部門分別管理。以韓國為例，1996年韓國開始推行研究機構的改革，政府對政府研究機構的資助方式從“一次性撥款制度”轉向“基于項目的管理制度”的新制度，以提高政府研究機構的效率，確保了管理的針對性和有效性。
在文化建設上充分發揮科學家共同體的道德約束作用。西方發達國家在歷時數百年的科學技術發展進程中，形成了一套成熟的、科學家所共同接受的學術和道德規范?？蒲腥藛T一旦違反這一道德規范，將受到科學家共同體相應的處罰，嚴重的可能被清除出科學界，甚至被追究相應的法律責任。其中，科學家共同體在科研經費管理和使用中發揮了重要的道德和制度約束作用。
對我國的啟示與借鑒
完善和加強國家層面的科技決策機制。一是加強國務院對全國科技工作的領導。對于先導專項以及涉及國民經濟、社會發展和國家安全的重大科技事項等，要在科學論證的基礎上，報請國務院決策。二是適當充實國家科教領導小組的組成范圍。使其不只局限于科技口和教育口的相關部門，也要吸納更多有科技管理職能的行業部門和產業部門參加。
建立健全科技部門統籌協調機制。一是實現部門統籌協調機制的制度化和常態化。建立科研項目查重機制，實現部門統籌協調機制的制度化和常態化，避免科研項目安排上的交叉重復。建立部（局）際聯席會議制度，加強部門之間科技資源配置的協調溝通。建立全國統一的科研項目數據庫，避免重復立項等現象。二是實現中央與地方科技資源配置的有效銜接。構建中央、地方信息溝通平臺，加強中央與地方之間的協調，發揮地方資源優勢，聯合推動重大科技項目的實施。
完善制度設計，明確科研經費管理中的主體責任。一是對于成本補償類的科研項目，一般資助金額較大、項目總體數量較少，可以通過設置NIH項目官員類似的臨時職位，由其與承擔單位、科研人員一起全程參與科研項目的管理，核實科研項目的成本，并給予相應補償；二是對于定額補助類項目，由于其資助方式本身沒有成本核算的概念，因此科研將具體管理權下放到承擔單位。宏觀科技管理部門對科研機構等承擔單位的管理則要做到“抓結果、放過程”，避免陷入到具體科研事務的管理的汪洋中去。
完善課題經費分配使用辦法，提高資金使用效益。一是推動科研課題自身的組織管理改革。推動建立需求導向的應用型課題立項模式；探索實施“管評分離”制度，建立有效的制約機制，避免出現集運動員、教練員、裁判員于一身的現象。二是建立健全績效考評和問責制度。建立獨立評價機制，對科研項目經費等引入第三方評估機制。實行分類評價機制，對基礎研究項目，應以其學術價值為評價標準，對應用型科研項目，應以其對經濟和社會發展的實際貢獻作為評價標準。建立健全問責機制。三是建立競爭性經費和穩定性經費相互協調的機制。改進競爭性經費的支持方式，加強對優勢學科、優秀團隊、重點領域的持續穩定性支持。四是適當提高課題承擔單位及課題組經費使用自主權。進一步完善國家科技計劃經費管理辦法，簡化預算調整程序。五是完善多層次內外結合的監管體系。進一步加強監管力量，創新監管手段，強化過程監管；課題承擔單位應切實擔負起管理主體的責任；充分發揮社會力量的監督作用，實施公告、公示制度。
推進科研機構收入分配制度改革。一是建立激勵與約束相結合的收入分配管理機制，實行科學合理公開透明的薪酬制度。我國應盡快建立科學合理公開透明的薪酬制度，避免當前收入分配秩序混亂、標準不一的局面。二是建立健全間接成本補償機制。進一步擴大科研項目間接費用補償機制的適用范圍，在國家科技計劃和公益性行業科研專項中研究建立間接費用補償機制。三是完善研究生和臨時聘用人員的勞務費用補償機制。進一步明確勞務費不設比例限制的政策規定，確保政策的正確執行。同時根據研究生和臨時聘用人員的勞務工作量，合理補償其勞務費用。
推進科研機構組織文化建設。一是科研人員應牢固樹立創新科技、服務國家、造福人民的科技價值觀。要大力弘揚“兩彈一星”、“載人航天”精神，繼承老一代科學家愛國奉獻、淡泊名利的優良傳統，把追求學術價值和創造社會效益結合起來。二是積極培育我國科學共同體健康發展。推進我國科學共同體“去行政化”改革，讓科學的事情由科學家來決定。
