本篇論文目錄導航：
【題目】行政法視角下的公民環境權保護探究
【引言 第一章】實體性權利和程序性權利的公民環境權
【第二章】政府信息公開對公民環境權的維護
【第三章】環境行政許可對公民環境權的保護
【第四章】環境行政救濟對公民環境權保護
【結語/參考文獻】公民環境權的行政法保護機制研究結語與參考文獻
3 環境行政許可：公民環境權行政法保護的第二道屏障
環境行政許可，指環境行政主體，針對某種環境禁止的事項，依據行政相對人的申請，通過頒發許可證賦予其權利和資格的行為。環境行政許可作為一種覆蓋面廣、有效的環境管理方式。環境行政許可，以實現對各類資源開發活動進行國家統一管理，對不符合者不予頒發許可證，以保證資源得到最大限度的開發和利用。另外，環境行政許可，可以通過設定各種限制條件，即設定各類附條件或者附期限的許可，對不符合條件或者期限者不頒發許可，從而進行有效環境管理。
可見，環境行政許可制度的完善對公民環境權中環境知情權及環境事務參與權的實現具有重要意義。接下來從開發建設行為的行政許可、排污行為的行政許可、環境規劃行為的行政許可這三個方面來探討環境行政許可制度對公民環境權的保護。
3.1 開發建設行為的行政許可
行政許可制度，作為環境法里應用最為廣泛最普遍的一種法律制度，它反映一個國家環境管理的法制化、規范化、科學化水平。而開發建設行為的行政許可是環境行政許可中最為普遍的一種，為污染防治與生態環境保護提供可靠的基礎。接下來以開發建設行為行政許可的個案著手，對當前開發建設行政許可制度進行檢討，并且提出相關的解決措施。
3.1.1 開發建設行政許可的個案分析
目前，開發建設行為種類較多，以開礦行為為例，分析該行為在行政許可過程中的不足。我國邊疆區域遼闊，礦產豐富，已探明的礦產儲量居全國前列，但由于工業水平落后，長期以來一直未得到有效利用。改革開放以來，隨著經濟體制的改革和國家政策的扶持，許多國有企業、鄉鎮企業以及個體企業都前往邊疆地區從事礦產資源開發。礦產資源的開發帶動了當地經濟的發展，但由于經營粗放、環境理念落后以及環境行政機關在行政管理中的不足，造成了大量的環境問題。以 2006 年內蒙古動工的白音華四號露天礦為例，開發只有36.89 平方公里的礦區，卻造成面積超過 400 平方公里的天然草原被破壞和侵占。
同時，礦石開發利用產生的廢礦石隨意堆放，侵占大量土地還破壞土壤結構，造成地下空洞區增加，地表下沉、坍塌事件頻發，給當地的環境造成了嚴重的破壞。而該事件的發生，主要就是由于對開發建設行為的行政許可的缺位，并且對此缺乏相應的監督機制，因而不利對當前環境的保護，不利于對公民環境權的保障。
針對上述個案中引發的問題，提出以下幾點措施：第一，制定一套系統完備的關于開發建設行為的環境保護法規，同時加大對企業的義務，對于因采礦等問題引起的環境問題，企業應當履行環境恢復義務，對拒不履行的，可以采取"雙罰制",除處罰企業外，企業負責人還承擔個人責任。第二，加強當前對開發建設行政許可的監管力度，監督管理作為環境主管部門進行環境管理的重要環節，確保行政許可行為的科學、合理。同時，可以通過對開發建設行為定期檢查或者突擊檢查的方式，來增強對該行為行政許可的監督力度。
3.1.2 開發建設行政許可制度的檢討
當前，開發建設項目繁多，而對其的行政許可也缺乏相應的統一、高效的許可機制。大多開發建設行為在得到行政許可之后，沒有相應系統的監督機制，從而不能有效的對環境行政許可行為作出合理評價和救濟，不利于對公民環境權的保障。從而折射出當前在開發建設行為許可前后的監管問題。針對我國相對單一的監督模式，可以借鑒國外成熟、體系的監督模式，采取以下監督模式：第一，回應性監督，即指環境行政主管機關授予相關行政相對人某種許可，并與該授權相對的監督模式，同時該監督模式允許將監督權再授權給其他公民或者組織，從而使得監督能更好實現；第二，激勵性監督，即指通過某種獎勵方式來激發監督的積極性，防止在環境行政許可過程中效率過低及動力偏低現象；第三，自我監管，即指相關環境行政管理主體，在授予行政相對人以某種資格時，同時對自己的行為進行監督和約束，該種監督模式，則對行政相對人的監督要求較低，有利于監管性機關的建設。通過以上監督模式的結合使用，可以在環境行政許可前后進行全面的監管，高效保障公民環境權的實現。
另外，開發建設行為的行政許可，在聽證、費用與撤銷等方面也有一定的不足，即指現行環境保護法規中缺少開發建設項目行政許可的聽證、費用與撤銷等方面規定。由于開發建設行為行政許可屬于行政許可的一種，并參照環境影響評價行政許可費用規定要求，開發建設行為的行政許可應該是不收費的，但是現行的環境保護法規對此沒有規定，因而需要有關行政機關予以明確。
3.2 排污行為的行政許可
污染物排放管理是環境保護日常管理一個重要方面，通過對排污單位的審查、監督可以確保污染治理設施正常運行，所以排污行為的行政許可是一項重要的行政許可。接下來將從排污行政許可的范圍、檢討以及完善這三個方面探討對公民環境權的保護。
3.2.1 排污行政許可的范圍
環境行政許可制度，是國家對環境進行管理而采取的一種行政審批和監督管理的制度。針對跟環境有影響的各種規劃、開發和建設項目、排污設施和經營活動，須事先向主管部門進行申報，經批準獲得"許可"后才能進行，而排污行政許可則是其中重要的行政許可之一。因而明確排污行政許可的范圍，對公民有效行使自己的權利有著重要的作用。
具體來說，排污行政許可，是一項涉及技術、行政、法律等各個方面的綜合性很強的環境保護行政管理措施。根據我國現行的環境保護法律、法規的規定，排污行為的行政許可管理范圍包括生產與社會生活中排放污染物，以及污染物處理設施管理；對于有關居民的生活污染排放如生活污水、生活垃圾的排放沒有納入日常的環境保護行政管理中，因而不在排污行政許可管理范圍內。
對排污行政許可范圍的界定，有助于公民更便利申請排污行政許可，更有利于公民保障自己的環境權益。
3.2.2 排污行政許可制度的檢討
以 2012 年的廣西龍江河鎘污染事件和哈藥總廠"污染門"事件為例。
2012 年廣西個別公司和廠家違法排放工業廢水，導致廣西龍江的鎘嚴重超標，從而給龍江附近的居民造成了嚴重的損害。同時，由于污水有流動性，因而其污染范圍不斷擴散，最后蔓延至柳州，使得魚大面積死亡，并導致居民瘋狂搶購礦泉水的狀況。另一個案例是哈藥總廠的"污染門"事件,2011 年中央電視臺曝光了哈藥總廠的一系列惡舉，例如對工業廢氣的排放沒有按照現有的標準，嚴重超標的工業廢氣排放，導致工廠周邊惡氣熏天，從而使周邊居民無法正常生活；對工業廢水的排放沒有成套的凈化設備，導致對周邊的河道造成了極其嚴重的影響。從上述兩個案例，不難發現，當前對排污行為的行政許可存在著很多不足。具體來說，主要有：第一，環境行政主管部門對行政相對人或者環境相關問題的監管不足；第二，對排污行為缺乏完備的許可體系，導致在現實操作中，很多公司或者廠家在沒有得到相關排污行政許可的情況下，就把有關的工業廢水、廢氣進行排放，或者即使得到相關環境部門的行政許可，但是沒有嚴格按照排放標準進行操作；第三，現有環境立法中缺少排污行政許可撤銷制度的規定。
3.2.3 排污行政許可制度的完善
由于當前我國的環境行政許可制度還不夠成熟，因而需要借鑒國外的相關規定，例如澳大利亞。排污許可證是澳大利亞實施環境保護行政許可的典型代表，同時澳大利亞也是世界上較早實施排污許可證制度的國家之一。在澳大利亞，明確提出被認為會造成重要環境危害的企業需要獲得排污許可，因以州政府的環境保護法規規定為依據，要求排污單位或個人達到規定的污染治理水平；也可以根據當地情況制定更高要求的排污標準，從而更好保護環境。當前澳大利亞頒發排污許可證的程序主要包括申報、工程批準、消除污染通知書等部分。關于"工程批準"改變了過去只控制排污數量以及范圍的單一局面，使得環境行政主管部門能夠主動管理并且控制即時發生的環境問題。這種模式的行政許可程序使項目在前期就能得到有效監管，并且環境行政主管部門能在前期就給予適當的排污建議，從而確保排污方式以及排污數量的合理性。
再如美國，它在實施排污許可證制度過程中創造了很多自身特點。第一，新證從嚴，即是在許可證到達有效期需要重新頒發時，不管原許可證是以技術為依據還是以水質為依據，新許可證的排放限值不得從原規定要求后退，新許可證對排放要求只能嚴于過去，不得放寬；第二，排污權交易，即在實施排污許可證制度中，簽發可以買賣的許可證，通過排污權交易市場，使污染指標通過供求關系形成合理價格，以實現指標的再分配；第三，額外消減量的存儲，即排污者可以在規定范圍之外排放污染物，但會根據相應的削減量獲得"信用卡",而該削減量不僅可以將來使用，而且可以將來出售，這種方式鼓勵現有污染源在最佳時機對污染物作出比較經濟的額外削減量。第四，鼓勵污染源間交換，具體包括點源對換、點源-非點源對換、額外削減量的存貯。
上述案例折射出，我國在排污行政許可中的不足，并借鑒國外關于排污行政許可的規定，可以從以下方面進行完善：第一，應當建立一套長效與應急相結合的監管模式，對排污行為行政許可之前和之后都進行監督，防止有關行政相對人不嚴格按照許可內容執行，另一方面，該模式的建立有利于高效應對即時發現的環境問題；第二，建立相關的額外削減量存儲制度，進而鼓勵現有污染源在最佳時機對污染物作出經濟的額外削減，保障公民環境權益；第三，明確在排污行政許可中的撤銷以及撤回制度，當前在《中華人民共和國水污染防治法》中指出對水安全有嚴重損害的緊急情況下，賦予環境主管部門在一定情形下采取緊急措施，包括減少或者停止污染物的排放?？梢娫谝欢ㄇ闆r下賦予環境主管部門撤銷或者撤回排污行政許可，但總的來說不夠具體，需要對其進行進一步明確、細化，從而從排污行政許可的角度保障公民環境權的實現；第四，可以采取與澳大利亞類似的"工程批準"制度，使得在工程設計的早期階段給以必要的排污管制，并在許可證審核時建議排污量及方法，從而防止污染事件頻頻發生，使得公民環境權益能得到更好保護。
3.3 環境影響評價行為的行政許可
環境影響評價的行政許可，實際上即指"環境影響評價審批".其中環境影響評價行政許可是環境行政許可制度的重要組成部分，而環境保護是我國的基本國策，環境影響評價制度是我國重要的環境保護制度，通過環境影響評價制度可促進產業合理布局、優化企業選址，防止區域性環境污染，所以它對于預防環境污染、促進環境保護領域依法行政具有重要意義。
接下來從環境影響評價行政許可的范圍、環境影響評價行政許可的困境突破來探討對公民環境權的保護。
3.3.1 環境影響評價行政許可的范圍
探討環境影響評價行政許可的范圍，對研究環境影響評價行政許可制度對公民環境權的保護有著深刻的意義。具體來說，環境影響評價行政許可主要包括以下內容：第一，從環境影響評價的層級來看，環境影響評價制度包括建設項目環境影響評價、規劃環境影響評價及戰略環境影響評價，但從我國環境立法看，如《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》，我國環境影響評價行政許可僅僅包括建設項目環境影響評價及規劃行為環境影響評價的行政許可；第二，《行政許可法》調整的是外部行政關系，即行政機關與公民，行政機關與法人或其他組織的關系，而行政機關單位之間的關系則屬于內部行政關系，不屬于《行政許可法》管理范圍，由此可以得出，規劃環境影響評價也不屬于環境影響評價行政許可的范圍；第三，軍事設備建設項目的環境影響評價也不屬于環境行政許可范圍，可見，非軍事建設項目環境影響評價屬于環境行政許可范圍。
3.3.2 環境影響評價行政許可制度的困境突破
當前，根據我國環境立法的相關規定，可知在環境行政許可申請與審查過程中存在違法行為，如果被許可人通過其他不正當手段獲取行政許可，則被許可人無權要求撤銷該行政許可的行政機關賠償。但是，在我國現行環境立法中還沒有關于建設項目環境影響評價許可撤銷與賠償的有關規定。并且根據《中華人民共和國行政許可法》的規定，對環境影響評價行政許可來說，雖然行政許可撤回情況很少，但是從管理規定的完整性來說，應該有這方面的管理法律規定，然而在現行環境保護法規中還沒有行政許可撤回補償的相關規定，因而需要對其進行明確與完善。同時，關于環境影響評價行政許可的期限與費用沒有明確的規定，而《行政許可法》第 42 條、第 58 條規定要求實施的行政許可對其期限與費用必須有明確的法律規定，這方面的欠缺也必將影響環境影響評價行政許可的順利實施，不利于對公民環境權的保護，因而需要在環境行政許可法中對其期限與費用加以明確化。
