公安派出所是市、縣公安機關直接領導的派出機構，也是我國負責最基層治安管理的機構。近年來，隨著中央和國務院關于加強公安工作和服務行政的一系列文件的發布，①公安部對公安派出所開展便民服務活動也做了相應的具體要求。

②但是，服務行政、便民高效行政等理念的形成不是一蹴而就的事情，在社會公眾對公共服務水平的要求日益提高的背景下，以公安派出所為被告而提起行政訴訟的案件逐漸增多，有的原告為了保障訴訟結果對自己更有利，甚至將派出所與市、縣公安機關列為共同被告。盡管《最高人民法院關于執行 ＜ 行政訴訟法 ＞ 若干問題的解釋》\\( 以下簡稱《解釋》\\) 第 20 條對派出機構的被告資格有所規定，但是，明確公安派出所的授權依據和范圍，厘清公安派出所被告資格認定中存在的問題，客觀認識人民法院和被告方對于被告不適格的應對和處理，對于準確界定公安派出所的被告資格，規范其公共服務和執法行為，體現權責統一的法治行政精神，依法監督基層派出機構，具有理論和現實意義。

一、公安派出所的授權范圍及依據

在 20 世紀 80 年代后期，行政主體理論引入我國，其中非常重要的目的之一是解決行政訴訟被告的認定。

行政主體的概念一般表述為三要件: 權力、名義、責任，這里的“權力”一般包括職權和授權，公安派出所屬于被授權的組織?！缎姓V訟法》第25 條第4 款規定: “由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告?！边@一規定并沒有明確是否在授權范圍之內做出行政行為，僅此來看，被授權的組織在任何情況下都是被告。已經廢止的《最高人民法院關于貫徹執行 ＜ 行政訴訟法 ＞ 若干問題的意見\\( 試行\\) 》\\( 以下簡稱《意見》\\) 第 18 條規定: “公民、法人或者其他組織對行政機關的派出機構作出的具體行政行為不服，向人民法院起訴的，應以該行政機關為被告。但法律、法規對派出機構有授權的除外?！币源藶閾?，公安派出所屬于有授權的派出機構，應當屬于例外情況，言下之意就是公安派出所有資格作為行政訴訟的被告?！督忉尅返?20 條對于行政機構的被告資格問題做了較為詳細的補充，使得公安派出所被告資格的認定更具有可操作性。但是，為了避免公安派出所被告資格認定中產生分歧，保障行政訴訟活動的順利進行，首先應當對公安派出所授權的法律依據和授權范圍加以明確。

\\( 一\\) 授權依據
就授權的依據而言，《行政訴訟法》的規定是“法律、法規”，《解釋》擴大為“法律、法規、規章”。司法解釋增加規章授權，雖然有司法立法之嫌，但是，考慮到制定《行政訴訟法》所處的歷史環境，時隔 10 年之后，《解釋》的善意擴大對于彌補法律的不足，順應公共行政實踐和行政審判的需要具有積極的作用。當然，為了體現立法之間的協調和統一，增強授權依據的法律說服力，《行政訴訟法》修訂時應當考慮吸收司法解釋的相關規定，將授權的依據統一規定為“法律、法規、規章”。

①梳理現行立法，對公安派出所進行授權的主要可以歸納為以下幾種形式: 一是《治安管理處罰條例》和《治安管理處罰法》。1957 年《治安管理處罰條例》第 17 條規定:“治安管理處罰，由市、縣公安局、公安分局裁決; 警告可以由公安派出所裁決。在農村，五日以下拘留，可以由公安派出所裁決; 沒有公安派出所的地方，警告、五日以下拘留，可以委托鄉\\( 鎮\\) 人民委員會裁決。為了照顧農村的具體情況，公安派出所和鄉\\( 鎮\\) 人民委員會執行拘留時，用勞動代替?！?986 年《治安管理處罰條例》第 33 條規定: “對違反治安管理行為的處罰，由縣、市公安局、公安分局或者相當于縣一級的公安機關裁決。警告、五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決; 在農村，沒有公安派出所的地方，可以由公安機關委托鄉\\( 鎮\\) 人民政府裁決?！?/p>

1994 年《治安管理處罰條例 》沿襲了這一規定。2006 年《治安管理處罰法》第 91 條規定: “治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定; 其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定?！庇梢陨弦幎梢?，公安派出所的授權依據由來已久，并且位階較高。二是《公安派出所組織條例》。1954 年一屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《公安派出所組織條例》，雖然這部法律內容簡單，只有 7個法律條文，但是，該法律對公安派出所的職權明確列舉為管理戶口等 10 項，這也是我國公安派出所職權依據的最早法律。由于時過境遷，考慮到法律的適應性，2009 年 6 月 27 日，十一屆全國人大常委會第九次會議廢止了《公安派出所組織條例》，法律雖已廢止，但公安派出所從事的戶籍管理等職能依然存在，2007 年國務院制定實施的《公安機關組織管理條例》中僅有一個條文涉及公安派出所的設置，并沒有公安派出所職權的規定，因此，在舊法廢止之后，公安派出所職權運行存在著依據不足的問題。三是《人民警察法》。1995 年 2 月 28 日實施的《人民警察法》第 21 條規定: “人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助; 對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助; 對公民的報警案件，應當及時查處?！边@一規定是公安機關救助的法律依據，也表明救助是人民警察的職責，不容放棄。由于《人民警察法》是針對人民警察這一特殊的群體而進行的立法，并未考慮人民警察所在的工作單位是公安機關還是公安派出所。但是，實踐中，接受群眾求助的職責往往是由公安派出所出警履行的。因此，救助職責實際上屬于《人民警察法》對公安派出所的授權。四是《公安派出所正規化建設規范》。除了上述兩部法律的明確授權，當前公安派出所活動的另一規范依據就是《公安派出所正規化建設規范》\\( 公通字［2007］29號，以下簡稱《規范》\\) ，該文件的第 2 條列舉了公安派出所的 9 項主要職責，這是目前關于公安派出所職責的主要依據。從嚴格意義上來講，行政規范性文件不屬于授權的依據，但是，公安派出所的職能不僅僅是治安管理處罰，隨著公安機關服務職能的加強，作為基層派出機構，公共服務職能的重要性日益突出，在加強和創新社會管理，提高社會管理和服務水平，深化平安中國建設的時代背景下，公安部通過行政規范性文件規范公安派出所的活動，其出發點是為了提高服務水平，動機不容置疑。然而，公安派出所從事的戶籍管理等事務關涉群眾切身利益，容易引發行政爭議，在 2009 年廢止了《公安派出所組織條例》之后，該領域的權限屬于無法可依的局面，應當引起立法機關的重視。

\\( 二\\) 授權的范圍

根據《公安派出所正規化建設規范》第 2 條的規定，公安派出所的主要職責可以概括為以下五類:治安管理類、安全預防和指導類、信息收集和報告類、戶籍辦理類、救助服務類等。治安管理的權限及行使權力的程序在《行政處罰法》、《治安管理處罰法》和《公安機關辦理行政案件程序規定》中有明確的規定，后四類職責的履行程序缺乏法律、法規的詳細規定。分析這種現象的產生原因，可以從兩個方面來說明。第一，傳統的依法行政原則的影響。依法行政原則要求行政受立法機關規則的約束，是法治社會對行政活動的基本要求，依法行政原則包括兩項子原則，即法律優先原則和法律保留原則。

法律優先原則無條件地適用于所有行政活動，強調行政機關不得違法，屬于消極行政原則，這在行政法領域沒有較多爭議。法律保留原則積極地要求行政活動具有法律依據，在 19 世紀發展起來的法律保留原則，起初主要適用于侵害行政。第二次世界大戰以后，隨著行政權的擴張，傳統的法律保留原則受到現代行政的挑戰，內部行政、給付行政領域是否適用法律保留原則的分歧較大，但是，特別權力關系理論的消退，使得越來越多的內部行政行為進入了法律保留原則的適用范圍。在德國、日本等國家，學界對給付行政是否適用法律保留原則尚存爭議，但很多法律對法律保留原則都有所規定。

①我國臺灣地區《行政程序法》第 151 條將法律保留原則擴大到了所有的行政行為。

②在我國，行政法治建設起步較晚，立法主要規范的是侵害行政行為，所以，對公安派出所權限的規范中，重點關注的是行政處罰行為，其他職責的法律依據顯得非常薄弱。第二，公安派出所服務職能的權利救濟依據不足，難以形成倒逼機制。受秩序行政觀念的影響，公安派出所在打擊違法犯罪、維護社會治安方面的職能比較突出，這也是社會公眾對公安派出所的普遍認識。從 2006 年《政府工作報告》中提出“努力建設服務型政府”的目標以來，各地關于服務型政府的建設可謂爭先恐后，如《湖南省政府服務規定》指出: 政府服務包括公共服務，也包括管理服務，而管理服務的一項重要內容就是“建立健全利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制等社會管理機制，保障社會有序運行，維護社會和諧穩定?！?/p>

③但是，由于立法觀念的影響，管理服務領域的法制建設嚴重不足，管理服務多由文件做出宣誓性的規定，如公安部為了貫徹落實黨的十六大精神，實踐“三個代表”重要思想，在 2003 年 8 月做出決定: 在戶籍管理、交通管理、出入境管理、消防管理等四個方面，逐步實行 30項便民利民措施。2012 年 9 月，為了適應經濟社會發展的新需要，回應人民群眾的新期盼，體現“人民公安為人民”的工作宗旨，公安部推出了涉及戶政、交管、消防、報警求助等方面的 14 項便民利民措施。

以上這些措施的推出，對于提高公安機關的服務意識，改進工作作風，預防緩和社會矛盾，維護社會和諧穩定都具有積極的意義。但是，這些措施規定得較為籠統，僅僅是概括性的要求，由于規范性文件的局限，不可能對于權利救濟做出規范，從而使得措施的約束力有限。如救助方面，公安派出所對于醉酒的行為人如何救助? 醉酒人死亡的，公安機關是否應當承擔法律責任? 另如消防管理方面，消防部門檢查娛樂場所時發現問題，督促改進，但未檢查改進的結果，如果發生火災，消防部門應否承擔不作為的責任?

這類矛盾糾紛一旦發生，極易出現當事人纏訴、信訪等現象，原因在于法律規定不明，被告資格的認定有難度，證據收集和保管粗疏，管理機關和人員服務行政的意識不夠。因此，為了規范服務行為，避免服務行為的后果背離服務的初衷，保障社會公眾的合法權益，應當加強對公安派出所服務行為領域的立法，只有建立完善暢通的權利救濟通道，才能夠通過權利人行使救濟權來倒逼服務行為的規范合法。

二、公安派出所被告資格認定須厘清的幾個問題

根據《解釋》第 20 條的規定，派出機構是否作為行政訴訟的被告，以有無授權來決定，即法律、法規、規章授權的派出機構，有資格作為行政訴訟的被告，反之，則由該機構所屬的行政機關為被告。這一規定的前提是派出機構的權力均有明確的授權，而且是規章以上立法的授權。正如前文所述，受傳統的依法行政原則的影響，我國立法對侵害行政的授權比較重視，服務行政領域的授權較少，但在實踐中，公安派出所除了行政處罰之外，還肩負著大量的社會服務職責，在社會公眾對公共服務的要求日益提高的社會背景下，因服務行為引發的行政爭議逐漸凸顯，公安派出所被告資格認定中面臨以下幾個突出的問題亟待解決。

\\( 一\\) 公安派出所面臨權限合法的困局
綜觀有關公安派出所職責的現有規定，《治安管理處罰法》明確地規定了公安派出所的行政處罰權限，《人民警察法》規定的救助職責是對人民警察的普遍要求，不屬于專門對公安派出所的授權。

《公安派出所組織條例》有管理戶口職權的規定，但是，隨著這部法律 2009 年的廢止，該項職權的法律依據出現了空缺。但是，戶籍辦理依然是公安派出所的一項重要工作。當前，關于公安派出所主要職責的規定來自于《規范》的規定，該《規范》總計 6 章139 條，內容包括總則、業務工作、內部管理、警務保障、考核監督、附則，其中的業務工作范圍主要有戶籍辦理、案件辦理、警情處置、值班備勤、巡邏盤查、情報信息、安全防范、治安管理、人口管理、社區農村警務等。與以上業務工作相對應，公安派出所行使權力的行政行為主要表現為: 行政調查、行政檢查、行政監督、行政處罰、信息收集、盤查、行政確認、行政許可、行政救助等。根據行政行為合法的要件要求，權限合法要求被授權組織必須在授權范圍內作出具體行政行為。

但是，上述權力的授權依據值得探討。一是文件授權面臨被告認定的障礙。根據《行政訴訟法》第 25 條、《解釋》第 20 條之規定，法律、法規、規章有授權的派出機構，可以認定為行政訴訟的被告。通過前文的分析發現，公安派出所從事的大量行政活動都與民眾的切身利益息息相關，容易產生行政爭議，但是有法律、法規、規章授權的并不是很多，這樣就存在著如下的情形: 一方面是實踐中客觀存在的行政行為和行政爭議，另一方面卻是因無符合條件的授權而難以認定公安派出所的被告資格，最終出現的結果是原告可能會選擇公安機關為被告; 二是公安派出所存在權責不統一問題。

根據《治安管理處罰法》和《規范》的規定，公安派出所雖然無權做出較重的行政處罰，但是，公安派出所日常工作中從事的救助、身份證辦理、出租屋檢查、娛樂場所的檢查和管理、戶籍的遷入與遷出、身份盤問檢查等活動，如果沒有明確的法律規定，實體和程序的規范都將很難達到，而且，以上活動中一旦發生爭議，處理不當極易引發社會矛盾，影響社會穩定。

在當前法律所規定的被告認定條件下，公安派出所的大多數行為產生的法律后果由公安機關負責，難以體現權責統一的責任機制要求，不利于監督公安派出所及其民警的日常警務活動。

\\( 二\\) 超出授權范圍的含義有待厘清
根據《解釋》第 20 條第 3 款之規定，派出機構超出法定授權范圍實施行政行為的，派出機構為行政訴訟的被告。這里的“超出法定授權范圍”如何理解，關系到派出機構的被告資格問題。一般認為，公安派出所的越權有兩種，即種類越權和幅度越權，種類越權實際上就是無權，所以，在種類越權的情況下，應當適用《解釋》第 20 條第 2 款的規定，也就是如果對公安派出所以自己名義做出的行政拘留不服起訴的，應當以設立該派出所的公安機關為被告。

根據《行政訴訟法》第 25 條的規定，公安派出所以自己名義做出的警告、500 元以下的罰款行政處罰，當事人不服起訴的，應當以公安派出所為被告。根據《解釋》第 20 條第 3 款的補充規定，公安派出所如果超出 500 元做出罰款，當事人不服，應當以公安派出所為被告。另有觀點認為，公安派出所不論是種類越權還是幅度越權，都應以公安派出所為被告，理由是: “若是以公安局為被告，作為被告的公安局有實施拘留處罰的權力，而拘留處罰又是派出所作出的，撤銷或者維持都存在問題。因此，以公安派出所為被告即不存在上述矛盾和障礙?！?/p>

可見，對這里的“超出法定授權范圍”如何理解，直接決定被告的認定。筆者以為，根據我國行政訴訟被告認定的基本理論，行政主體資格決定被告的資格，因此，對于公安派出所這類有行政主體資格的派出機構，不論是否越權，均應當承認其被告資格，才能消除當前存在的各種矛盾和分歧，也有利于監督公安派出所的行為。

\\( 三\\) 批準行為被告認定問題
在公安派出所的職權中，戶籍的遷入遷出是與民眾生活較為密切的一種行為，但是，在戶籍辦理中，公安派出所需要報分\\( 縣\\) 公安局、市公安局審批之后，才能由公安派出所戶籍民警予以辦理。

①對于經上級審批而做出的行為，當事人不服起訴的，行政訴訟被告的認定面臨兩個突出的問題: 一是經上級批準作出的行為可能存在被告與被申請人分離的問題?！督忉尅返?19 條規定由生效文書上署名的機關為被告，但《行政復議法實施條例》第 13 條規定經上級批準作出具體行政行為的，批準機關為被申請人。這樣的規定可能會出現權利救濟中的矛盾，我國行政復議與行政訴訟的銜接關系以自由選擇為一般原則，法定復議前置為特殊原則，這就意味著多數行政爭議既可以直接起訴，也可以復議后再提起行政訴訟。如果當事人對經過批準的行為直接起訴，署名機關為下級行政機關，被告即為下級機關。而如果是經復議后再起訴，則要取決于復議的結果，假設復議維持，被申請人是被告，也就是批準機關，即上級行政機關?？梢?，同樣的行為，卻因為當事人選擇的救濟路徑不同而出現責任承擔者不同的結果。二是經上級批準的行政許可案件，被告認定應當以當事人的訴求來定。根據《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第 4 條的規定: “經上級批準的行政許可案件，原則上以下級行政機關為被告，當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的，可以將下級和上級行政機關列為共同被告。當事人如果對下級不予初步審查、不上報行為不服的，應當以下級行政機關為被告?！钡?，如果公安派出所擅自作出許可，未報經上級審批的，當事人對此許可不服，被告的認定該如何處理?

筆者以為，公安派出所未報經上級審批的行政許可應當屬于無效行政許可，因為這種行為嚴重違反法定程序，當事人起訴的，應當以公安派出所為被告，在宣告許可無效的同時嚴厲追究公安民警的個人責任。

三、被告不適格的應對與處理

通過前文的分析不難發現，公安派出所能否成為行政訴訟的適格被告，司法解釋的規定仍然存在認識上的分歧，又因為考證派出機構是否有明確的授權需要專業知識和時間保障，所以，原告控訴的被告未必屬于具有資格的被告。人民法院和起訴狀所列的被告方應當如何應對與處理，不僅關系到正常訴訟秩序的維護，也影響著原告合法權益的保護。

\\( 一\\) 人民法院應對的具體情況
《意見》第 17 條規定: “人民法院在第一審程序中，征得原告的同意后，可以依職權追加或者變更被告。應當變更被告，而原告不同意變更的，裁定駁回起訴?！痹撘幎ū砻魅嗣穹ㄔ簯獙Φ臅r間是第一審程序中，也就是從立案到第一審判決結束，這顯然是一段較長的時間。根據《解釋》第 23 條的規定，“原告起訴的被告不適格的，人民法院應當通知原告變更被告，原告不同意變更的，裁定駁回起訴?！边@一規定指明了人民法院應對的措施，但是，該規定并未明確人民法院通知原告變更被告的時間。在行政訴訟實踐中，人民法院面對原告的起訴，可能存在不同的應對，因此，人民法院的應對情況還需具體分析。

首先，人民法院在立案階段無審查被告資格的義務。從行政訴訟的起訴條件來看，原告提起行政訴訟時，只要求被告明確，也就是說指明具體的被告即可，不要求被告正確。根據法律規定，被告必須是作出具體行政行為的行政機關或法律、法規、規章授權的組織，原告起訴時必須指出該機關或組織的名稱。因此，在原告起訴，人民法院審查立案階段，不要求被告適格，只要求原告的起訴有具體的指向，指明被告即可。

其次，送達應訴通知未必視為適格被告。根據《行政訴訟法》及其《解釋》的規定，人民法院在接到起訴狀之后，應當在 7 日內決定是否立案受理，立案之日起 5 日內將起訴狀副本發送被告，由于立案階段人民法院只對起訴條件進行形式審查，因此，這一環節收到起訴狀副本的被告未必是合格的被告。

最后，被告方答辯之后人民法院經審查認為被告不適格的處理。不適格的被告在法定的答辯期內進行答辯，提交答辯狀及其副本，并且指明被告不適格的事實根據和法律依據。人民法院在收到答辯狀之后經過審查發現原告起訴的被告不適格的，應當通知原告變更被告。這樣就可能出現兩種結果: 一是原告同意變更被告，為了保障訴訟的順利進行，此時的原告應當重新提起行政訴訟，人民法院重新決定是否立案，然后送達訴狀; 二是原告不同意變更，人民法院將作出駁回起訴的裁定。綜上可見，現行法律對人民法院通知原告變更被告的具體時間沒有規定，通過對訴訟程序的分析可以得出，大致時間是立案之后開庭審理之前。這樣的做法存在明顯的不足: 即增加訴訟成本，降低訴訟效率。起訴條件的要求是針對原告而言的，在我國行政主體理論與行政訴訟被告存在密切關聯的現實條件下，苛求原告準確地判定清楚被告是否合格是不合理的。然而，對于有專業素養的人民法院立案庭法官，應當具備判定被告資格的能力，畢竟特別復雜的案件是少數，多數案件在 7 日內是能夠認定清楚的。行政訴訟以具體行政行為為訴訟標的，被告的認定相對較容易，人民法院在立案之前糾正被告，有利于減少不必要的訴訟環節，也方便適格被告的答辯和應訴，體現了人民法院在追求公正與效率這一司法理念方面的積極態度。

\\( 二\\) 被告方的答辯與應對
由于授權、批準等方面存在的立法疏漏，公安派出所是否應當對其作出的行為獨立承擔法律責任，在有的案件中不好判斷，原告為了保險的考慮，可能在難以定奪的情況下將公安派出所和所屬的公安局一并列為被告，人民法院在短期內不容易認定時，往往是先將起訴狀副本送達被告，等待被告答辯后再做處理。在公安機關內部，應訴答辯等事宜歸公安機關的法制部門處理。針對將公安局與公安派出所列為共同被告的起訴，筆者以為，法制部門應當分情況做出以下應對: 第一，根據《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第 4 條的規定，確屬共同被告的，積極應訴答辯。第二，公安派出所在法律、法規、規章授權范圍內作出的行政行為，當事人不服提起行政訴訟的，公安派出所為適格被告。第三，公安派出所以自己名義作出了應當屬于公安局權限范圍的行政行為，當事人不服提起行政訴訟的，應當由公安派出所為被告。因為，此時如果列公安局為共同被告，就不存在越權的問題了，原告的訴訟將無意義。第四，公安派出所擅自作出需經所屬的公安機關和上一級公安機關審批的行政許可，當事人不服提起行政訴訟的，應當以公安派出所為被告。因為這種行政許可屬于程序嚴重違法的行為，應當認定為無效行為。公安派出所在對外承擔法律責任之后，嚴格追究公安民警的法律責任。綜合以上幾種情形，公安機關的法制部門對于被告不適格的案件，在答辯狀中指明不適格的法律依據，要求人民法院通知原告變更被告。對于被告適格的案件，法制部門應當在答辯期內認真準備答辯狀，并積極舉證?？傊?，被告方收到人民法院送達的起訴狀副本之后，不論何種情況都要態度積極，更要防止因工作人員疏忽大意而超過答辯期限，根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》\\( 以下簡稱《證據規定》\\) 第 1 條的規定，“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒有相應的證據?！比绻麩o故超過答辯期限的，被告將會陷入不利的訴訟境地。

四、余論

公安派出所被告資格的認定表面看來是行政訴訟當事人資格問題，但這一問題的背后反映出的是我國行政主體理論與行政訴訟被告之間的復雜關系。在學界對現有行政主體理論多持批判觀點的背景下，有幾個方面值得進一步關注和思考:

首先，雖然行政主體理論在我國的引入帶有很功利的解決行政訴訟被告認定的目的，但是，在行政訴訟制度產生發展的 30 年歷程中，行政主體理論確實發揮了積極的作用，任何一個國家都有自己特有的國情，在我國，中央與地方分權、國家與社會分權制度尚待時日的今天，完全不顧社會現實，呼吁建立在發達的、成熟的分權體制基礎上的行政主體理論，并不可行。

其次，有學者提出的以“其他有行政任務的主體”、“其他行使公共職能的組織”取代“法律、法規、規章授權的組織”的觀點，①筆者認為，學者們針對我國行政實踐的復雜和行政主體的多元化趨勢提出上述觀點，目的在于涵蓋所有承擔行政任務的主體范圍，解決行政訴訟被告認定的難題。但是，職權法定是合法性這一行政法基本原則的要求，不論是其他有行政任務還是其他行使公共職能的組織，這里的行政任務或公共職能的來源都不能脫離法律、法規或規章的規定，所以，采用被授權的組織這一概念顯得更直觀。最后，為了簡化行政訴訟被告的認定，有學者提出行政主體與行政訴訟被告分離，實行“誰行為，誰被告”的認定原則，也就是說，這里的行為主體不一定是行政主體。表面看來，這一做法只看行為的做出主體，確實有利于確認被告。但是，根據《證據規定》的要求，行政訴訟的被告在答辯時應當提交做出具體行政行為的事實根據和法律依據，另據《行政訴訟法》第 54 條的規定，行政行為超越職權的，人民法院判決撤銷具體行政行為?？梢?，不論是應訴答辯，還是審查判決，均要求被告有法定的權限。所以，這里的行為主體同樣要求有法律、法規、規章的授權。當然，肯定行政主體與被告之間的關聯性，并不是不求制度的改進。我國行政主體的范圍應當進一步擴大，增加授權依據的形式; 另外，在一般以行政主體為行政訴訟被告的基礎上，應當借鑒美國等國家的越權制度，對于嚴重的越權行為，應當認定為公務員的個人行為，建立完善的公務員責任追究機制。

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