環境行政公益訴訟制度尚未在我國建立，不同的學者從不同的角度對其概念有不同解釋，整合學者研究，筆者認為環境行政公益訴訟是指當行政主體的行政行為侵犯或可能侵犯公眾的環境權益時，法律允許無直接利害關系的特定主體依法向法院提起行政訴訟，由法院依照法定程序對行政行為進行審查并做出裁判的制度。在環境行政公益訴訟制度的構建中，最重要也是首先必須解決的是訴訟中原告資格的設計問題。作為我國法律監督機關的檢察機關，具有公益特性，使其可以成為提起環境行政公益訴訟的適格主體。我國《行政訴訟法》明確賦予了檢察機關對行政機關的法律監督權，由于缺乏相關制度的保障，使我國檢察機關提起行政公益訴訟的工作無從開展，屬于法律真空的狀態。對此，是否應該賦予無直接利害關系的檢察機關對違法行政機關提起環境行政公益訴訟?筆者對其進行如下探討。

一、問題的提出

2012 年通過了民事訴訟修正案，其中一個亮點是確立了公益訴訟制度，明確指出可對污染環境的行為提起公益訴訟。其中起訴主體是“法律規定的機關和有關組織”，但這項規定偏原則性，訴訟主體資格的界定仍很模糊，對于檢察機關是否適格，學者、法官也各有不同觀點，在實踐操作中存在許多問題。目前我國新的《行政訴訟法》已通過，對環境行政公益訴訟制度并無涉及，但在原告資格認定標準上由“法律上的利害關系”改為“利害關系”，擴大了原告資格范圍，允許無直接利害關系的公民、法人或其他組織提起行政訴訟，為行政公益訴訟打開了一扇大門。但依據我國國情，公民法律意識不高，如果將環境行政公益訴訟的原告主體資格擴大到沒有直接利害關系的任何公民，會在實際操作中出現濫訴，導致司法資源的浪費。為了法治的“漸進”和“有機發展”，我們可以仿照新民訴中有關公益訴訟的規定將公民個人排除在原告主體之外，并對環境公益訴訟進行規定。

與普通訴訟主體不同，作為法律監督機關，由檢察機關提起環境行政公益訴訟具有許多獨特的優勢，并且檢察機關代表的是國家利益，其有義務維護國家的利益不受任何人侵害，對行政機關進行監督，制約行政權的濫用。所以當行政機關的違法行政行為造成或可能造成對環境的破壞時，其理應挺身而出。十八屆四中全會積極呼吁探索建立檢察機關提起公益訴訟制度和國家對環境問題的日益重視，這將給公益訴訟制度帶來一場重大的改變。我們相信，在我國建立環境行政公益訴訟制度也指日可待。所以筆者認為應該對檢察機關賦予環境行政公益訴訟原告資格，進一步擴大其司法職能，這對我國環境問題的解決具有重要的現實意義。

二、檢察機關作為環境行政公益訴訟適格原告的域外考察

（一）美國

美國是環境行政公益訴訟制度的起源國家之一，也是行政公益訴訟制度發展最為完善和發達的國家。20 世紀 70 年代通過的《清潔空氣法》規定任何人都可以以自己的名義對任何人按照法律的規定提起訴訟，原告資格十分廣泛，這就是著名的公民訴訟條款。美國是一個典型的不嚴格區分公法和私法的國家，對行政糾紛適用民事糾紛處理程序。美國的起訴范圍有兩類，第一類是以造成環境污染的個人、企業或是各級政府在內的行政機關為被告,主張其行為違反環境法的有關規定或是行政機關未依法履行有關義務。第二類是以未能夠履行法定自由裁量職責的聯邦環保局局長為被告，這類案件，法院應持更加謹慎的態度。美國的檢察官包括聯邦檢察官、州檢察官和市鎮檢察官，基本職能都是對各種違法聯邦法律和州法律的行為提起公訴。對《美國法典》等相關法律進行研究發現，只要行政機關的行為對國家的公共利益造成了損害，檢察官就有權對其進行調查和提起訴訟。美國法院認為，“國會為保護公共利益，可以授權檢察總長，對行政機關的行為申請司法審查，主張公共利益”[1]。美國公益訴訟一個突出的特點是“起訴意愿通知”，是美國公民訴訟制度的一道前置程序，是為了節約司法資源，提高司法效率，防止濫訴，起訴前要將起訴意愿通知送交即將成為被告的污染者或者行政機關，如果在 60 日內對其進行了改正，認真履行了職責，那訴訟就會被禁止。

（二）德國

第二次世界大戰以后，德國的工業經濟迅速發展，也給環境造成了嚴重的污染。德國政府開始著手對自然環境保護進行立法。德國第52 次律師大會,開啟了環境團體訴訟制度。德國的團體訴訟制度，是指在法律規定的特定領域賦予公益團體訴權就行政機關的任何違反環境法的行為以自己的名義向法院提起訴訟。除團體訴訟以外，還有民眾訴訟、公益代表人訴訟和檢察機關提起民事公益訴訟。德國與美國完全不同，堅持將法律作為公法、私法的劃分，對檢察機關提起行政公益訴訟進行了明確的法律規定。如《德國行政法院法》中提及為保障公共利益，聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人有權參與聯邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟。在行政訴訟中，檢察官是參加人，有權提起上訴，也有權要求變更行政行為。德國行政公益訴訟還有一個重要的特點是行政法院設有專門審理環境糾紛的審判庭，配有環境法專業知識強的法官，更加保障了審判結果的公正[2]。

（三）英國

在英國，作為唯一有權在法庭上代表公眾的人，如果公共利益可能或正在受到非法侵害的事實存在，一般只有檢察總長才能提起行政公益訴訟，因此，“為公共利益而采取行動是總檢察長的專利,他的作用是實質性的合憲法,他可以自由地從總體上廣泛考慮公共利益，因而他可以自由考慮各種情形,包括法治的及其他的?！盵3]

盡管與德社會關注熱點問題研究國、美國等國家相比，英國檢察機關介入行政訴訟的職權范圍較小，但法律卻對檢察機關參加行政公益訴訟制度作了系統的設計。法律規定了檢察機關參加行政公益訴訟的兩種方式：一種是檢察長依職權直接向法院提起公益訴訟；另一種是根據當事人的申請，讓私人或私人組織以檢察長自己的名義提起公訴，可實際上參加訴訟并充當原告的是提出申請的私人或私人組織，檢察總長只是形式上的原告人。在英國沒有專門的行政法院和獨立的行政訴訟程序，所以和美國相似，檢察機關參加行政訴訟都是依照普通程序來進行[4]。

由于不同國家的歷史文化、法律意識等方面的差異，以上三個國家的檢察體制都有自己的特色模式，但有一個共同點，就是檢察機關提起環境行政公益訴訟制度發展得的比較成熟。對于我國檢察機關提起環境行政公益訴訟制度的構建具有重要的借鑒意義。

三、我國檢察機關提起環境行政公益訴訟制度的初步構建

（一） 明確賦予檢察機關提起環境行政公益訴訟的權力

檢察機關與公民、法人和社會團體相比，獨立性較強，有較高的訴訟能力和成本，擁有更多的專業技術人員，可以更好地與行政機關制衡，能夠進一步保護公民的環境利益。然而在實踐中，檢察機關提起環境行政公益訴訟在行政訴訟領域屬于鳳毛麟角，由于此類案件沒有法律依據支撐，我國的法院動輒以這一類型糾紛不屬于人民法院管轄范圍或法律沒有明確規定為理由不予受理或駁回起訴。所以對于檢察機關提起環境行政公益訴訟，憲法和法律都應予以明確授權。

我國新修訂《民事訴訟法》的公益訴訟制度將原告資格規定為“法律規定的機關和有關組織”，但該內容極其含糊不清，并沒有從根本上解決檢察機關在司法實踐中作為環境公益訴訟原告的資格問題。對此，我們要總結經驗，應在我國《行政訴訟法》中增加公益訴訟制度，對其明確規定“對污染環境等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人們法院提起訴訟；前款所稱法律規定的機關，包括檢察機關?！睂υ撝贫鹊木唧w構建在《環境保護法》中做詳細闡述。這樣，檢察機關提起環境行政公益訴訟的權力就得到了法律的保障，有利于保護公民的環境權益。

（二） 檢察機關提起環境行政公益訴訟的受案范圍

受案范圍就是指法律規定法院可以受理并審判的案件，是對司法權的限定，也是對公民訴訟范圍的界定。結合我國具體國情，筆者認為檢察機關提起環境行政公益訴訟的受案范圍可以考慮以下因素：

1.行政機關的作為或不作為

質量的好壞與公民生活息息相關，當行政機關不顧損害公眾的環境知情權、參與決策權制定環境行政決策時，當對其他個人、企業和組織進行不當的行政許可，導致環境遭破壞時，要杜絕此類侵害，就要追究授權機關的法律責任，做到權責對等。當然，作為國家機關，在保持自身行政行為恰當的同時，也應肩負其保護環境的職責，其他公民，法人對環境造成破壞時，如砍伐森林、占用耕地，環境執法部門不能視而不見、玩忽職守，否則，一旦發現仍可對其追究法律責任。

2. 對環境可能造成損害的行政行為

由于環境的特殊性，大多公共環境利益一旦遭受行政行為的損害，后果將是不堪設想的。因此，筆者認為應當允許對尚未造成損害但有對環境造成損害可能的行政行為提起環境行政公益訴訟。

3.抽象行政行為

我國在制定《行政訴訟法》時，考慮到我國行政法還不完備，公民官本思想嚴重等問題，所以對受案范圍規定較為嚴格，必須是侵害公民合法權益的具體行政行為。今年新修訂的《行政訴訟法》增加了第53 條，在對具體行政行為提起訴訟時，可以一并對規范性文件提起審查，雖然該法條中的“規范文件”范圍狹小，卻是我國法制建設中的一大進步。在考慮構建檢察機關提起環境行政公益訴訟制度時，筆者認為對抽象行政行為不宜由檢察機關提起。根據我國憲法和立法法規定最高人民檢察院認為行政法規等同憲法和法律相抵觸時，可以要求全國人大常委會對該行政法規的合憲性或合法性進行審查，這說明我國在法律制度上設計了檢察機關對行政抽象行為的監督。如果賦予檢察機關就抽象行政行為向法院提起公訴，勢必會在事實上構成行政機關和檢察機關權力關系和作用的不平等，不利于我國的法治建設[5]。

（三）訴訟前置程序

為了節約司法資源，提高司法效率，防止濫訴，應該規定檢察機關在提起訴訟之前以書面的形式通知即將成為被告的行政機關，要求其停止或立即糾正違法行政行為，積極履行義務，如果行政機關在一定期限內進行了改正，認真履行了職責，那訴訟就會被禁止。如果超過法定期限，行政機關不予答復，并且有一定的依據可以證明行政機關存在侵害環境公共利益的違法事實，檢察機關就可以啟動訴訟程序[6]。

（四）訴訟時效

我國新《行政訴訟法》規定除了法律有特別規定之外,權利人提起訴訟的訴訟時效為知道行政機關做出行政行為時為起算點,計算六個月。環境保護法中規定,因環境污染損害賠償提起的訴訟的時效期間為三年,從當事人知道或應當知道受到污染損害時起計算。當訴訟時效屆滿時，人民法院將不再對權利人的權利進行保護，失去勝訴權。但筆者檢察機關一般是以“無直接利害關系人”的身份提起的行政訴訟，檢察機關發現或受理該類案件時要經歷較長時間，加上環境問題本身具有復雜性、潛在性和公益性，在行政行為做出后的短時間內很難發現環境問題，所以理應不受訴訟時效的限制，以達到從根本上保護環境公共利益不受非法侵害的目的。

四、結論

隨著我國政府以及社會對環境保護問題的日益關注，近些年來我國眾多學者也將目光投向環境行政公益訴訟這一新領域，對于該制度的研究，國內學者已取得了豐富的成果，為我國構建檢察機關提起環境行政公益訴訟制度奠定了一定的理論基礎。黨的十八屆四中全會中有提到“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度”“ 建立健全司法人員履行法定職責保護機制”，表明我國正在著力推進新一輪的司法體制改革，使檢察機關能夠依法獨立行使職權，不受“領導干部”的干預，我們應該抓住這一機遇，加強對檢察機關提起環境行政公益訴訟制度的構建，更好的發揮檢察機關的獨立性，在借鑒國外有關制度的基礎上，依據國情，進行整合創新，使嚴重侵害社會環境公共利益的行為得到切實有效的遏制。

參考文獻：
[1]王名揚.美國行政法［M］.北京:中國法制出版社，1995: 623．
[2]朱漢卿.檢察機關的行政公益訴訟原告人的資格探討———以民事訴訟法修正案的頒布、民事公益訴訟的確立為契機 [J]. 江漢大學學報 \\(社會科學版\\),2013，01:50- 57.
[3] [英]威廉.韋德《:行政法》,徐炳譯,中國大百科全書出版社 1997 年版,第257 頁
[4]王學成.英國的行政公益訴訟制度及其啟示———兼論我國行政公訴制度的建立[J]. 政法學刊，2004，05:49- 53.
[5]郭振清.起訴抽象行政行為:行政相對人和人民檢察院誰更適合—關于行政訴訟法修改建議的一點探討 [J]. 北京行政學院學報,2007,01:73- 75.
[6]索文娟.環境行政公益訴訟的原告資格探析[J]. 桂海論叢，2007，01:84- 86.