本篇論文目錄導航：
【題目】我國公務員權利救濟制度建設探究
【緒論】公務員權利侵害救濟體制探析緒論
【第一章】公務員權利救濟概述
【第二章】公務員權利救濟的相關理論
【第三章】境外國家和地區公務員權利救濟制度和啟示
【第四章】我國公務員司法救濟制度現狀及不足
【第五章】中國公務員權利救濟體制的完善
【參考文獻】公務員權利保護救濟機制研究參考文獻
第四章 我國公務員權利救濟制度現狀及不足
4.1 我國現行公務員權利救濟制度
我國現行的公務員權利救濟制度主要有復核、申訴、控告等行政救濟方式；對于聘任制公務員，公務員法則規定了人事爭議仲裁和訴訟等制度。這些制度主要規定在公務員法、行政監察法、公務員申訴處理規定（試行）等法律、法規之中?，F在筆者將結合法律規定對這些制度進行比較。
4.1.1 復核制度
我國《公務員法》第 90 條和第 91 條，對公務員申請復核的法定事由、法定程序及復核期間的人事處理決定的效力都做了規定。同時《行政監察法》第38 條和第 40 條也規定了復核制度。通過對比，不難發現，這兩部法律規定的復核制度存在明顯的不同，首先，申請復核的主體不同。公務員法規定的復核制度適用于具有公務員身份的人；而行政監察法規定的復核制度適用的范圍則要小一些，僅適用于國家行政機關公務員和國家行政機關任命的其他人員，不適用于我國公務員法界定的其他公務員。其次，申請復核的對象不同，依據公務員法第 90 條的規定公務員應向作出人事處理決定的機關申請復核；而按照行政監察法第 38 條的規定，國家行政機關公務員和國家行政機關任命的其他人員應該向作出復審決定的監察機關的上一級監察機關申請復核。再次，申請復核的內容不同。公務員法第 90 條的規定以列舉加兜底的方式明確了復核的內容，其范圍非常廣泛；而行政監察法則只規定了“下一級的復查決定”這一非常明確的一項內容。最后，法律效力不同，依據公務員法的規定申請復核的公務員對復核結果不服，可以向法定的機關提起申訴；而行政監察法則規定有權機關作出的復核決定是最終決定，不能再提起申訴。
4.1.2 申訴制度
我國公務員法第 90 條和 91 條對公務員進行申訴的法定事由、法定程序及申訴期間的人事處理決定的效力都做了規定。同時《行政監察法》第 38 條和第39 條也規定了申訴制度。通過對比，我們同樣會發現兩部法律規定的申訴制度存在一些不同。首先，申訴的主體不同，公務員法規定的申訴主體是指所有公務員，而行政監察法所規定的只是國家行政機關公務員和國家行政機關任命的其他人員。其次，申訴的對象不同，公務員法規定的申訴對象是作出原人事處理決定機關的同級公務員主管部門或者原處理的機關的上一級機關，而行政監察法則規定的是有管轄權的行政監察機關。最后，受理的內容不同，公務員法規定的申訴的內容與申請復核的內容一樣，而行政監察法受理的則是行政監察法規定的主體不服的行政處分。
4.1.3 控告制度
公務員法第 93 條規定了公務員對機關及其領導人員侵犯其權利的控告制度。在具備下列條件的情況下，公務員可以向有權機關提出控告：首先，公務員的合法權益要遭受侵害；其次，侵害方必須是機關及其領導成員；最后，被控告的機關或者領導成員受受理機關的管轄。公務員向上級機關或者有關的專門機關（有關的專門機關主要指行政監察機關）提出控告后，上級機關和行政監察機關要按照國家有關規定對控告人提供的情況進行初步審查、判斷。需要立案的，要及時立案。受理機關決定立案的，應當按照有關調查處理案件的規定和程序進行調查、處理。調查處理完畢后，受理機關應根據不同的情況作出相應的處理決定，并將處理決定以書面形式送達控告人、被控告機關、被控告人和被控告人所在的機關。有關機關和人員在接到處理決定后，應當在規定的期限內執行，并將執行情況通報作出處理的機關。受理控告的機關對依法提出控告的公務員應當予以保護，不得歧視、刁難。對公務員提出的控告，不得置之不理，不得將控告材料轉給被控告人。
4.1.4 仲裁制度
我國公務員法第 100 條規定了人事爭議仲裁制度，依據該法的規定，我們會發現人事爭議仲裁制度并不適用于其他公務員，它是為聘任制公務員而制定的。但是該條的缺點是對人事爭議仲裁制度的規定過于抽象，不利于實際操作。 2011 年頒布的《人事爭議處理規定》對人事爭議仲裁的適用范圍、組織、管轄、仲裁程序等做了進一步的規定。從該規定第 3 條的規定我們可以看出該規定所適用的對象遠遠超過了聘任制公務員與機關因履行聘任合同發生爭議的范圍，還包括參照公務員法管理的機關（單位）與聘任工作人員之間因履行聘任合同發生的爭議、事業單位與工作人員之間因解除人事關系、履行聘用合同發生的爭議、社團組織與工作人員之間因解除人事關系、履行聘用合同發生的爭議、軍隊聘用單位與文職人員之間因履行聘用合同發生的爭議和依照法律、法規規定可以仲裁的其他人事爭議。雖然在制度設計上進行了一定的努力，但是由于聘任制公務員在我國尚未全面實施，因而相關的制度在實踐中運用的還是很少的。
4.2 我國公務員權利救濟制度的運行狀況
在歷史上，我國長期實行人治。在人治的制度架構中，機關首長的恣意不能得到有效的控制，因而其極易對下屬的權利造成侵害。在我國法治社會尚未建成的當下，人治的意識和做法在現實的機關運作中還有著巨大的影響力，機關對公務員權利的侵犯也大量存在，如在公務員的考錄環節中，設置無法律依據的戶籍、性別、身高等限制；在對公務員的日常管理中選擇性執行法律法規和有關政策；以“紅頭文件”的形式克扣公務員工資、延長公務員工作時間和阻礙公務員合法的再選擇職業等。除了上述所列的這些顯性的侵權方式外，現實中還存在大量隱性的侵犯公務員權利的行為，如微笑式的拒絕、對公務員合法訴求的相互推諉等。
借助我國已建立的復核、申訴、控告等制度，部分侵犯公務員合法權利的行為得到了糾正，公務員的權利也得到了維護。但是在現實中，還存在為數不少的權利救濟效果不理想、困難或者得不到救濟的案例。
2015 年 7 月 10 日，延安市人民政府辦公室下發《延安市人民政府辦公室關于周六正常上班的通知》。此通知要求“為了確保穩增長、促投資的各項政策落到實處，保證工業生產、重大項目有序調度，市政府要求市直有關部門單位實行周六上班制度1”,“各級領導干部大力發揚‘五加二’、‘白加黑’精神和延安時期陜甘寧邊區政府優良作風，深入研究經濟運行和重大項目建設中存在的具體問題，精準發力，綜合施策，扎實做好工作落實，努力推動全市經濟止跌回升、扭負為正、穩步向好2”.此通知還表示，“對不執行市政府規定的部門單位主要負責人進行行政問責3”.
此文件上傳至網上后，引發輿論熱烈討論。其中有依據勞動法、公務員法和 1995 年 3 月 25 日頒布的《國務院關于職工工作時間的規定》抨擊延安市政府以“紅頭文件”的形式行違法之實、侵犯公務員和職工合法的休息權利以及法治意識淡薄的4;有人士表示理解延安市政府，認為在受宏觀經濟影響和國際能源價格低位徘徊影響，延安市經濟遭遇了前所未有的嚴峻形勢和挑戰的特殊情況下，公務員周六正常上班可以加快項目上馬，從而為延安經濟的企穩回升產生積極影響，并且公務員的職業特點就是要講奉獻，尤其是“對于共產黨人來說，甭說星期六，星期天都可能搭進去5”.也有觀點認為，延安市政府在應對經濟下行壓力的時候，選錯了方式方法，因為讓公務員周六加班并不能解決經濟下行的問題，且強制公務員加班又不給加班費、不許投訴的做法具有不良的社會示范效果、社會成本巨大，因為這不僅侵犯公務員的權利，而且對我國本身就不規范的企業用工起了極其不良的示范效果，不利于企業職工休息權的維護1.
盡管輿論對這個案例討論的很熱烈，但是筆者注意到我們沒有聽到最大的利益相關方--延安市被要求加班的相關部門的公務員在公開場合發表自己的看法。他們都選擇了沉默，按照要求去加班，沒有試圖通過復核、申訴或者控告等法定的權利救濟方式，來維護自己周末休息的合法權利。筆者認為延安市政府相關部門公務員的這種權利救濟態度是不少公務員對待權利救濟態度的一個縮影，這背后的原因是很值得我們研究的。據有媒體報道這種沉默是市政府對公務員的要求。這個案例就涉及到了公務員依法休息的權利和對機關工作及其領導人員提出批評和建議的權利受到侵犯的現象。
從各方對這個案例的分析中，我們可以發現對于這一事件的分歧是比較大的，第一種觀點從法治的衡量標準出發，對延安市的做法給予了否定的評價；第二種觀點從黨員干部的道義的層面，給予延安市政府的做法以肯定的評價；第三種觀點不僅從法治的層面，也從社會影響的層面對延安市政府的做法給予否定的評價。
筆者認為，第二種觀點具有明顯的將公務員的義務和職責倫理化的傾向，這不僅不利于公務員權利的維護，更不利于法治文化的形成。我國自西周以來，便以“以德配天”、“皇天無親，唯德是輔”等理論對統治者的德行提出了要求，后來又經歷代大儒的發展，從而衍生出了在我國長達幾千年的圣王統治。在這種統治模式中，非常強調各級統治者的道德，大禹三過家門而不入的忘我工作精神在歷史的長河中廣為傳頌。這樣的幾千年的歷史文化，對今天的中國社會仍然有著巨大的影響。對作為公共利益守護者定位的公務員來說，這種影響就是強調他們在工作中要時時講奉獻，不能整天將自己的權利掛在嘴邊。這種文化的影響使公務員失去了維護其權利的道義上的支撐。加之，現實中，行政人事管理權的強大，公務員更是缺乏維護其權利的勇氣。筆者認為第二種觀點正是有意或無意地站在這種文化的立場上來對待公務員的權利的。這種觀點得以存在的基礎是道德，但是只要我們從經驗的角度來思考，就會發現無論從歷史上看，還是從現實來看，道德都無法承擔這份責任。正如美國法理學家羅爾斯所認為的“制度之正義是比個人品德之正義更重要和更根本的東西，因此，首先要解決的是社會制度是否正義，然后才能決定個人須承擔的義務和責任，離開制度來談個人道德修養的完善，甚至對個人提出嚴格的道德要求，往往造成人的虛偽和盲從1”.很明顯，第一種觀點是從法治和維護法律尊嚴的角度來抨擊延安市政府的做法，其立論依據符合中國社會目前發展的時代精神。但是它并沒有站在中國建設法治國家的全局的角度來凸顯政府和權威階層自身的法治狀況和對法治的態度對整個國家建成法治國家的影響。在中國這樣一個幾千年來長期受人治思想統治和影響的國家，社會底層在內心深處是缺乏公民意識和法治觀念的，臣民意識和對政治強人的渴望反倒大量存在。這種狀況必然要求在文化上處于領先地位的高等院校、科研機構和在政治上處于權威地位的國家機關及其領導成員在其運行或者行使職權時遵循法治的原則，從而在法治國家的建設中起到率先垂范的作用。這樣一來，其他的社會主體才有可能效仿他們，并逐步在觀念上認識到法治的內涵和優勢，進而對法治產生感情，直至信仰。所以，筆者認為，在中國建設法治國家的過程中，文化階層和國家機關及其領導成員的歷史定位就是開路先鋒。但是，如果上述主體自身不按法治的標準來運行，還是按照歷史的慣性來運作和行事的話，那他們就會起不好的或者有害的示范作用，這有悖于他們的歷史使命。第三種觀點正是從這種角度來分析延安市政府的做法，筆者認為這種觀點目光更為長遠、視野更為廣闊，因而更為可取。
在延安的這個案例中，延安的公務員由于種種原因，沒有啟動任何權利救濟方式。那么其它地區公務員的權利救濟情況到底如何呢？在這里，筆者引用一些媒體報道過的案例來說明這個問題。新京報 2007 年 4 月 6 日報道，2007年 3 月，莆田市委市政府采取組織約談、降低考核等次以及停職等方式向拆遷范圍內的公務員施壓。對于拒絕搬遷的在職公務員和退休干部，則通過紀檢監察部門調查其他們的經濟問題、給予行政處分等措施相威脅，這使得很多公務員不敢通過法定程序來維護自己的合法權利。中央電視臺于 2005 年在《新聞調查》欄目中報道了鞍山市國稅局公務員李文娟因舉報遭受報復打擊的事件。李文娟在舉報了鞍山市國稅局直屬分局存在的部分問題后，被單位辭退兩次，又被勞動教養一年。雖經多次申訴、上訪并獲得了對其有利的結論，但其權利卻總是不能實現。媒體報道出來的往往只是問題的冰山一角。在我國，還有大量的公務員的權利遭受侵犯并得不到有效救濟的案例。為什么公務員權利救濟有時像李文娟所遭遇的這么難？筆者認為這與我國公務員權利救濟制度存在諸多不足是有密切關系的。
4.3 我國公務員權利救濟制度的不足
與國外先進國家相比，我國公務員權利救濟制度尚處于起步階段。從實踐經驗來看，公務員在權利遭受侵犯時，通過法律規定的救濟方式進行救濟時，也存在一些問題?？傮w看來，我國公務員權利救濟制度存在如下一些不足。
4.3.1 公務員權利救濟立法體系化不足
現行公務員權利救濟制度散見于公務員法、行政監察法、行政機關公務員處分條例、公務員申訴案件辦案規則和人事爭議處理規定等規范性文件中，這些這些法律、法規和規章位階不同，而且存在不少沖突和漏洞之處。這些規范性文件之間存在銜接不夠、適用對象部分交叉。這個問題直接導致在公務員尋求救濟時，相關的機關之間互相推諉扯皮。
4.3.2 救濟程序不完善
目前，我國法律法規對公務員的復核、申訴、控告等程序做了原則性的規定。這必然導致這些制度在實踐中操作性不強。如公務員法雖然規定公務員在其權利受到侵犯時可以向有關機關提出申訴和控告，但是在對提起申訴控告的受理機關、時限、處理結果的送達與執行等具體制度落實方面缺乏明確的規定。在各種救濟程序中，存在不公開、透明度不高、外部監督乏力，因而也容易產出腐敗。公務員權利救濟程序的不完善會導致救濟流于形式，不利于公務員權利的保護。
4.3.3 救濟機關缺乏獨立性
依據我國公務員權利的救濟制度，處理公務員人事爭議的機構是原處理機關、同級人事主管機關、上級行政機關和行政監察機關。從這些機構的關系中，我們可以發現這些機構要么審查自己的行為，要么審查下級的行為。這明顯有違“任何人不得做自己案件法官”的基本法理。行政機關本來就是一種上下級的領導關系，他們之間原本存在各種聯系，甚至利益瓜葛。因而在對公務員的權利實施救濟時，很難保持公正的立場。
4.3.4 救濟途徑排斥司法救濟
訴權是一項基本的人權。同時，司法救濟也是權利救濟最合理、最公正、最權威和最徹底的方式。古希臘的亞里士多德就曾指出，“法官是活生生的正義，是正義的化身，法院在人們心目中總是與某種尋求公道的觀念緊緊結合在一起1”.但是依據我國公務員法第 12 條的規定，人民法院不受理行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟?？梢?，我國公務員權利救濟途徑是基本排除司法救濟的。司法救濟無論是從法院的獨立性，還是司法程序的公正性和時效性來看，都能更好的維護公務員的權利。隨著法治觀念的深入心，我們應該澄清和轉變不合時宜的舊觀點，重新審視司法救濟在公務員權利救濟方面的價值。
