本篇論文目錄導航：

【題目】我國公務員權利救濟制度建設探究
【緒論】公務員權利侵害救濟體制探析緒論
【第一章】公務員權利救濟概述
【第二章】公務員權利救濟的相關理論
【第三章】境外國家和地區公務員權利救濟制度和啟示
【第四章】我國公務員司法救濟制度現狀及不足
【第五章】中國公務員權利救濟體制的完善
【參考文獻】公務員權利保護救濟機制研究參考文獻

第五章 我國公務員權利救濟制度的完善

5.1 影響我國公務員權利救濟制度發展的不利因素

近年來，隨著人權觀念和行政法治理念的影響，公務員的權利意識正在逐步提高。同時，針對我國公務員管理和權利救濟中的問題，部分喜歡思考的公務員也在不斷的進行思考。我國舊的公務員管理和權利救濟制度與公務員權利意識提高后的權利和權利救濟要求之間的矛盾也越來越為學界所重視，思考和探討完善我國公務員權利救濟制度的文章不斷涌現。筆者認為，在我國建設社會主義法治國家和國民法治意識逐步提高的背景下，要探索完善我國公務員權利救濟制度，我們不僅要認識到有利因素，而且更要認清不利于完善該制度的因素，只有把這些困難因素分析清楚了，我們才能夠有針對性的提出完善公務員權利救濟制度的具體方案。

5.1.1 傳統政治文化的影響

由于我國傳統政治文化是典型的人治文化，因而機關領導擁有很大的權利，如下屬的升遷、處分、停職等，甚至有時掌握著下級的命運。這必然造成下屬對機關領導的人身依附關系。這種人身依附關系的存在，使得機關領導在侵犯下屬權利時更加的膽大妄為，而下屬在權利遭受侵害時，則一般選擇忍氣吞聲。在這種上下級關系中，機關領導的道德素養成了上下級關系能否和諧的主導因素。這種文化在我國的國家機關還有很深的影響，如以老鄉、師徒等名義來建立和加強這種人身依附關系，形成各種維護小團體利益的團團伙伙。筆者認為，這種文化對于人的自我尊嚴的發掘是極其不利的。在這種文化中，部分人為了達到從上級那里獲得自己所需的各種利益的目的，而一味的迎合領導的喜好，使自己甘心處于沒有主體意識的地位，這與近代以來強調的平等和人格尊嚴的觀念是相悖的。因而，從維護公務員的自我意識和尊嚴的角度來看，建構公務員權利體系和救濟制度也是非常迫切的。

5.1.2 行政不可訴理論的影響

現代法治觀念的核心是維護人的基本權利，維護人作為人的尊嚴。但是在我國行政法實務界和學術界，還是有不少人在堅持內部行政行為不可訴的觀點。主張該觀點的學者認為，以公務員為管理對象的管理行為屬于內部行政行為，凡是受內部行政行為所管轄的公務員都具有服從所屬機關領導的義務。為了維護行政機關的運行效率和自主性，內部行政行為排除司法機關的干預。我國引入內部行政行為的本意是為了更好的維護行政機關的自主性，防止司法權的過度干預。但是，在排除司法機關審查的情況下，往往是機關內部人事管理的權力集中在領導者的手中，人事任免、薪資福利的發放等決定的做出具有隨意性，容易滋生腐敗，侵犯公務員的權利。因此，為了建構完善的公務員權利救濟制度，需要逐步排除內部行政行為理論中的不合理因素。

5.1.3 舊的公務員管理理念和制度的影響

我國傳統的公務員管理理念和實踐具有明顯的倫理化色彩，它只強調公務員的奉獻精神，管理制度也重視對公務員的義務的規定。這些制度規定極大地強調公務員的忠誠、服務、忘私等理念且規定詳盡，而對于公務員權利的規定則較為模糊。在這種制度的影響下，機關領導在人事管理上擁有很大的權利。

這必然導致機關領導的恣意妄為、任人唯親、團團伙伙等現象的存在。領導的意志往往在現實中大于法律法規，因而侵犯公務員權利的現象時有發生。在這樣一種環境中，公務員要運用現有的權利救濟制度來維護自己的權利也會變得比較困難。面對這種環境和大量的侵犯公務員權利的行為，建構公務員權利體系和救濟制度顯得非常迫切。

5.2 完善我國公務員權利救濟制度

5.2.1 培育人權意識和法治意識

現代社會秩序構建的基礎是人權意識。人權意識的一項重要內容就是人要有自我意識，人要認識到自己是一個人，而不是其他的什么東西。由于等級社會在我國存在的歷史非常漫長，等級觀念在我國的社會意識結構中仍然占有很大的比重。等級觀念指導下的我國傳統社會秩序強調家庭、家族意識和家長意志，而忽視個體作為人的意識。這種觀念至今在我國公務員領域仍有一定的影響。我們知道文化在建構社會秩序方面具有穩定的基礎性作用，因而在公務員群體中培育人權意識是構建公務員權利救濟制度的一個非常重要的基礎手段。

人權意識的培養有利于公務員在觀念上克服人身依附關系和人格的健康。

由于經歷過長期的人治文化和實踐，我國國民的法治意識還是比較薄弱的。雖然近年來國家一直在倡導社會主義法治文化的構建，但是由于人治文化的歷史慣性的影響，很多國民并沒有真正理解法治的內涵，公務員群體亦不例外。而法治正是我們維護人權和個人尊嚴的一個非常重要的渠道。因而，法治文化的缺失直接影響以人權為基礎的社會秩序的構建。筆者認為，法治意識的核心就是個體、社會對于善的法律的信仰。只有建立起這種信仰，整個社會才會出現人人學法、守法，并積極通過法律途徑解決糾紛的理性氛圍。公務員群體若能培養出良好的法治意識，這將對公務員權利救濟制度的立法、執法和司法產生深遠的影響。

5.2.2 加快立法、確認公務員的各項權利

通過前面的分析，我們知道我國公務員權利在立法的時候規定的過于原則，因而在實踐中缺乏可操作性。而公務員制度發達的國家對公務員的權利都規定的比較詳盡，從而使得公務員的權利得到了比較好的確認和保護。如日本于 1947 年 10 月頒布了國家公務員法，此后制定了《職階制法》、《工資法》等幾十部法律。這些法律與人事院規則、指令等一起構成完備的公務員法律體系，加之其他相關法律的健全，使日本公務員的權利及保障落到實處1.德國除了聯邦公務員法以外，還制定了《公務員補助條例》、《公務員工作時間條例》、《公務員休假條例》等法律法規。對比可知，我國除了一部《公務員法》外，對于公務員制度的很多問題都以行政法規或其他規范性文件的形式存在，位階較低。為彌補我國公務員立法的薄弱狀況，筆者認為應盡快對公務員的養老、補助、培訓、錄用等進行立法。此外，筆者認為在立法上應繼續細化對公務員的政治權利、社會勞動權利和程序權利等的規定。

在公務員的政治權利方面，我國法律沒有像奉行“政治中立原則”的國家那樣規定過多的限制，僅僅是對公務員享有的言論自由、結社自由等政治自由權利進行了必要的限制。但是在實踐中，機關往往通過內部管理規定等方式來限制公務員行使這些權利。在這里有些問題可能確實需要規范，有些則屬于過度干預。從保護公務員的政治權利和維護公共利益的共同需要出發，筆者認為應當認真劃定二者之間的界限，以法律的形式確認公務員應當享有的權利和應當承擔的義務。

在公務員的社會勞動權利方面，主要問題是公務員能否組建自己的公務員工會，并運用工會組織開展集體協商和爭議解決，以維護自身勞動權利。公務員制度發達的國家一般都允許公務員成立自己的工會。實踐也證明這些公務員工會在預防、減少公務員與政府之間的爭議，維護公務員權利等方面發揮了很好的作用。我國公務員雖然可依據《工會法》加入工會，成為中華全國總工會的成員，但是機關工會在公務員的權利維護和救濟方面幾乎無所作為。我國應進一步以法律形式明確公務員是否可以組建自己的工會或者明確現有的工會在維護和救濟公務員權利中的作用。

在程序權利方面，我國公務員在救濟機關實施救濟的過程中，缺乏充分的參與權，沒有要求質證、舉行聽證、辯論等程序性的權利，這使得結果的公正性和可接受性備受質疑。而公務員制度比較發達的國家在對公務員作出懲戒等不利處分時，給公務員賦予相應的程序權利，讓機關承擔一定的程序義務，從而使公務員與機關雙方在爭議的處理過程中，能保持地位上的一種平衡，以使結果保持公正和雙方都能接受。如美國《文官法實施細則》規定，申訴應向文官委員會制定的聽訴員當面進行。除非文官委員會另行制定地點，申訴應在首都華盛頓的文官委員會辦事處進行。一切證詞都必須經過宣誓或證明無誤。申訴會可由有關雇員親自出席，也可由辯護律師或本人與辯護律師一起出席1.我國《公務員法》在規范懲戒程序是增加了有權處分機關的告知義務、公務員陳述申辯的權利及書面通知處分決定等，增加了處分的透明度，保證了被處分的公務員參與處分程序，這無疑是個進步，表明立法者開始注重被處分公務員的權利，但這只是原則性的規定，還應制定專門規范懲戒程序的法律法規，進一步細化規定，使其具有操作性2.

5.2.3 完善行政救濟方式

從我國現行制度設計來看，行政救濟是最主要的公務員權利救濟方式。公務員法和行政監察法規定的復核、申訴等行政救濟制度適用于法定的各種公務員權利受侵害的情形。但筆者認為，這些制度或多或少都存在一定的問題，如爭議解決主體地位獨立性不足，程序過于簡化等。

5.2.3.1 建立公務員權利救濟的聽證制度

聽證是現代行政程序法的核心內容，是指行政機關在做出影響相對人的合法權益的決定之前，由聽證主持人主持，當事人雙方就決定涉及的事實與法律等問題進行質證、展開辯論，然后行政機關依據質證和辯論的結果做出行政決定的程序。聽證程序具有規范行政決定的作出、公開的理性辯論和結果具有法定效力的特點。因而采用聽證程序作出的決定一般能為雙方當事人認可和執行，有效降低事后產生爭議的可能。因而筆者認為可探索建立公務員權利救濟的聽證制度。

一些研究者已就建立公務員權利救濟的聽證制度表達了看法。有的研究者認為應當在公務員的懲戒階段建立聽證制度，而有的研究者認為在申訴階段應該建立聽證制度，并分別提出了一些具體的建議。筆者認為應當在公務員的懲戒階段建立聽證制度，而在申訴階段，完全可以根據 2008 年發布的《公務員申訴處理規定（試行）》設計的制度對公務員的權利進行救濟，對其不合理的地方，可以加以完善。在懲戒階段建立聽證制度，才能使聽證制度的優越性發揮出來。首先，在懲戒階段建立聽證制度，可以有效的約束處于強勢地位的行政機關的自由裁量權，使其在合理的范圍內決定對公務員的懲戒程度；其次，聽證必然會涉及到質證、辯論，這有利于公務員理性文化的形成和鞏固；最后，通過聽證程序得出的決定一般易為公務員所接受，避免后續的申訴，節約了行政成本。

聽證制度涉及的具體問題比較多，筆者認為如何選定聽證主持人是其中一個十分重要的問題，因為聽證主持人在聽證程序中發揮著類似法官在審判程序中的作用。關于這個問題，很多研究者都有研究，但筆者所見大部分都是泛泛的講聽證主持人應具備的條件，并未確定到底由誰來充任這一角色。在選定聽證主持人的時候，必須結合我國的國情。由于我國沒有建立像美國一樣的由行政法官組成的獨立聽證機構，而且在現有的機構設置中我們也難以找到具有這樣獨立性的機構。所以我們只能在理想與現實之間尋求妥協。筆者認為行政機關內部專職法制的工作人員可以成為目前的現實選擇，專職法制的工作人員雖然與美國的行政法官相比獨立性差，但是他們獨立于懲戒機構與擬受懲戒的公務員，且由于從事法制工作，對法律較為熟悉，因而是一個現實的選擇。

5.2.3.2 廢除行政復核制度、建立相對獨立統一的行政救濟機關

行政復核制度是我國公務員法規定的原處理機關依據公務員的申請，處理公務員權利遭受侵害案件的制度。設置該制度的初衷是原處理機關能夠高效、便捷的處理公務員權利遭受侵害的案件。但是在現實運作中存在諸多弊端，其一是原處理機關無專門的機構或人員辦理復核案件；二是原處理機關有“自己做自己的法官之嫌” ,違背公平正義的原則，很少能夠以中立的立場處理復核案件；三是復核程序并不是申訴的必經程序，復核制度的有無并不妨礙申訴制度的正常啟動。鑒于以上原因，筆者認為復核制度在現實中沒有什么效用，建議取消該制度。

建立完善的公務員申訴制度，是許多公務員制度較為先進的國家的普遍做法。我國對于申訴制度也做了比較詳盡的規定。依據我國法律規定，受理公務員申訴的機關有同級公務員主管部門、上級機關和行政監察機關。同級公務員主管部門和上級機關受理的是公務員法第 90 條以列舉的方式規定的原機關作出的人事處理，而行政監察機關則是以被處分人對行政處分不服作為申訴受理的條件。筆者認為，對于申訴受理主體的規定過于復雜，我國應借鑒先進國家的經驗，設置地位相對獨立、統一的行政救濟機關，類似日本的人事院。從我國現有的申訴受理機關看，行政監察機關是比較合適的選擇。首先，由于領導體制的特點，行政監察機關與原處理機關的上級機關和同級公務員主管部門相比，地位比較超脫，與原處理機關在利益上瓜葛較少，因而在處理申訴的時候，立場較為中立，視角更為客觀。其次，依據行政監察法第 2 條的規定，監察機關是法定的專職監察機關。從這一法定監察職能的角度來看，行政監察機關具有職能上的專職優勢，如辦案人員的專業化程度較高，程序法定等。最后，我國行政監察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公，處理公務員的申訴時，更加中立，因而可以將其作為公務員申訴受理的唯一機關，從而防止機關之間相互推諉扯皮的現象。

雖然行政監察機關相較于原處理機關的上級機關和同級公務員主管機關地位較為超脫，但是他們都屬于有著各種聯系的行政工作部門，因而行政監察機關的超脫地位也是有局限的。為了使行政監察機關具有類似日本的人事院的地位，筆者建議將行政監察機關從行政機關中脫離出來，設置從中央到地方的各級行政監察機關，上級機關對下級機關進行領導。

5.2.3.3 將行政復議的適用范圍擴大至公務員的人事處理爭議

行政復議是行政爭議的一種解決方法，是指行政相對人不服行政主體所作出的具體行政行為，認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向法定的行政復議機關提出復議申請，行政復議機關依法對該具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的行政行為。與行政訴訟相比，行政復議具有程序簡便，靈活的特點。此外，行政復議可以對具體行政行為的適當性和涉及的抽象行政行為進行審查。

依據我國行政復議法第 8 條第 1 款的規定，我國行政復議法是將公務員的人事處理爭議排除在行政復議的適用范圍之外的。但是，筆者認為，行政復議在程序設計上更加規范、嚴格、法律效力的規定亦很明確，與申訴制度相比，更具權威性和實效性。此外，依據行政復議法第 7 條規定，行政相對人在對具體行政行為提起行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對規范性法律文件的審查申請。如果將行政復議制度適用于公務員人事爭議處理，這一規定將對我國混亂的以“紅頭文件”管理公務員的亂象產生極大的遏制，同時又能夠加強法律的權威。因而，筆者認為，為切實加強對公務員權利的救濟，應當將公務員人事爭議納入行政復議范圍。

5.2.4 完善人事爭議仲裁制度

仲裁是平等主體之間將爭議提交第三方公平裁斷的制度，是司法程序外的“替代糾紛解決方式”（Alternative Dispute Settlement）1.人事爭議仲裁具有保障、調解、監督功能，是解決爭議的一種有效方式，對于維護爭議雙方的合法權益有著重要的意義。雖然《公務員法》和《人事爭議處理規定》對人事爭議仲裁有著明確的規定，但是筆者認為這些規定中仍存在一些不足，需要進一步完善。如《人事爭議處理規定》第 7 條第 2 款規定，人事爭議仲裁委員會的主任由分管人事工作的行政機關領導擔任。這種人事安排不利于仲裁機構的獨立地位，使其運作很容易受到行政機關的影響，應當任命更具中立地位的人來擔任這一職務。

此外，依據《公務員法》和《人事爭議處理規定》，有關非聘任制公務員的人事爭議被排除在人事爭議仲裁的適用范圍之外。對于這個規定，不同的研究者亦有不同的觀點。有觀點認為聘任制公務員和傳統意義上的公務員都是為了履行國家職權，其作用并無不同，因而公務員不應做這樣的區分，而應統一規定當申訴和控告不能解決問題時可尋求人事爭議仲裁處理2.與之對立的觀點是人事爭議仲裁制度沒有將其他公務員與機關的人事爭議納入管轄范圍，是比較科學的，因為聘任制公務員的法律地位具有特殊性，同時其他公務員的權利完全可以通過申訴、控告等制度加以保護3.筆者認為在目前的公務員權利救濟狀況下，第一種觀點更為可取。因為現行的公務員權利救濟制度缺乏的就是爭議處理機關的獨立性。在訴訟救濟尚未落實的情況下，仲裁機構的獨立地位對于公正地維護公務員的權利是具有重要意義的。

5.2.5 引入司法救濟方式

隨著行政法治觀念逐步為越來越多的國家和地區所接受，特別權力關系理論已為很多國家所拋棄。內部行政行為不可訴理論作為特別權力關系理論影響下產生的理論，其在我國的影響力也日趨降低。同時，司法最終救濟原則亦為越來越多的國家所接受，目前，很多國家都將司法救濟作為公務員權利救濟的根本途徑。在我國，理論界和實務界在建立公務員權利司法救濟制度上已經基本達成共識。但是在建立一個什么樣的公務員權利司法救濟制度上討論的比較熱烈。筆者認為以下幾個問題值得注意。

5.2.5.1 司法救濟的審查范圍

司法救濟的審查范圍是指法院對于哪些內部行政行為可以進行司法審查。

公務員的權利遭受內部行政行為侵害時，可以請求司法救濟。但是不是其權利只要遭受侵害就可以向法院提起訴訟呢？答案是否定的，因為司法權對行政權的監督不管有多么充分的理由，必須為行政主體保留出一部分司法審查豁免的領地1.因而，司法權對行政權的介入是有限度的，否則，則會導致司法權的濫用。

那么這個限度應如何把握呢？對于這個問題，理論界有著各種觀點。有的觀點主張以可訴性、可裁性、和可執行三個條件作為判斷標準對司法審查的范圍進行界定；有的觀點根據內部行政行為的性質將其劃分為工作性質的和行政機關內部對公務員的的獎懲、任免、考核、調動、工資、福利待遇等兩類來作為判斷標準對司法審查的范圍進行界定；有的主張以是否足以影響公務員的身份或對其利益造成重大損失為判斷標準進行界定。筆者認為第一種觀點中的可裁性和可執性兩個標準的內容不好把握，在具體操作上，難以把握；第二種觀點雖然將內部行政行為做了詳細的區分，但在有些情況下很難對有些行為進行區分。從目前已建立公務員人事爭議司法救濟制度的國家或地區來看，采用第三種觀點作為標準的較多，這種觀點以公務員的重大利益為標準，很好地平衡了行政機關自主管理公務員和維護公務員利益二者之間的關系。筆者認為我國可借鑒第三種觀點，將以下人事行政行為納入行政訴訟受案范圍：一是涉及公務員身份關系產生、變更、終止的不利益處分行為；二是涉及公務員職務管理的免職、降級等重大不利益處分行為；三是對公務員的工資、保險、福利的確定及給付行為；四是違反法律規定，侵害或者限制公務員作為公民基本權利的行為。

5.2.5.2 司法救濟的審查強度

司法救濟的審查強度是指“法院對進入司法領域的行政行為介入和干預的縱向強度2”.具體來說，除了對提請司法審查的內部行政行為進行合法性審查外，是否可以對其合理性也進行審查。司法審查的強弱，關系行政機關自主性的限度和司法保護當事人權利的力度。法院審查過強，會摧毀行政機關存在的價值；審查太弱，又會使司法審查變得毫無意義3.我國行政訴訟法規定對于具體行政行為的合法性進行審查，從而為審查強度劃定了標準。在公務員權利的司法救濟方面，我國學界的主流觀點對這一規定也表示支持，認為人事管理行為是一種特殊的行政行為，機關為完成其法定的行政職能需要根據自身的狀況對公務員進行管理。同時，由于人事管理行為具有高度人性化的特征，需要機關根據管理的需要便宜行事，公務員法律規范密度相對不高，法院再審查人事管理行為的合理性，無論在法律依據或者技術上都有困難1.而法院依據法定的程序，進行合法性審查則完全可以實現的。

一般來說，對人事行政行為的司法審查主要包括作出人事管理行為的主體、程序是否合法，是否有越權或濫用權力的行為，對公務員的懲戒是否符合法定的程序和事由，懲戒的程度是否明顯超出限度等。

5.2.5.3 確定合適的司法救濟機關

公務員提起的人事爭議訴訟必須由相應的司法機關來負責受理并審判。世界各國對承擔這項職能的機關的規定也不盡相同，如英國設有公務員仲裁法院和公務員特別法庭，日本在普通法院設有行政法庭，而法國、德國等國則由專門的行政法院來審判。

對于我國公務員權利救濟司法機構應如何設置，理論上存在不同的觀點。

有觀點認為，我國應借鑒法國做法設立專門的行政法院，使其完全從地方各級法院和地方各級權力機關獨立出來，各級行政法院只受上級行政法院的業務指導2.也有觀點認為，實踐中，我國人民法院的行政法庭受理的案件很少，公務員權利救濟的行政訴訟案件也只占人民法院行政案件的一小部分，因而適合我國的做法是將人民法院原有的行政審判庭分為兩部分，其中一部分專門審理公務員權利糾紛案件3.筆者認為，目前，基于我國行政案件很少的事實，設置行政法院將形成巨大的司法資源浪費，且行政法院的設置涉及我國憲政體制的變更，在這一點上暫時很難達成共識；同樣，將人民法院內部的行政審判庭分出一部分，專門審理公務員權利救濟的行政訴訟案件，亦無必要。筆者認為，目前，我國可以利用現有的行政審判庭來直接對公務員權利積極案件進行受理和審判。至于有觀點考慮的現有的審判組織獨立性不足的問題，可結合我國正在進行的法院和法官體制改革逐步加以解決。隨著以后形勢發展的需要，我國可考慮設立行政法院或者專門的行政審判庭。