本篇論文目錄導航：

【題目】行政法視角下的公民環境權保護探究
【引言 第一章】實體性權利和程序性權利的公民環境權
【第二章】政府信息公開對公民環境權的維護
【第三章】環境行政許可對公民環境權的保護
【第四章】環境行政救濟對公民環境權保護
【結語/參考文獻】公民環境權的行政法保護機制研究結語與參考文獻

2 政府環境信息公開：公民環境權行政法保護的第一道屏障

環境知情權是政府環境信息公開制度的權利來源，對公民環境權的保障有著重要作用?？梢?，環境行政主管部門要履行好自己職能，及時、全面、準確將環境信息向社會公眾公開。然而有效的政府環境信息公開制度是獲得高效、準確的環境信息的必要前提。因而良好的環境信息公開機制有助于更好保護公民環境權。接下來將從政府環境信息公開的內容和政府環境信息公開的方式這兩方面來探討對公民環境權的保護。

2.1 政府環境信息公開的內容

政府環境信息公開制度，是公民享有環境知情權以及環境事務參與權的必然前提，是公眾參與原則的客觀要求。當前我國的政府環境信息公開制度還不算成熟，雖然在《環境信息公開辦法》、《中華人民共和國環境影響評價法》

等法規的指導下，政府在環境信息公開上有了法律依據，使得環境主管部門更好的履行職責。但是，相比較與國外成熟、系統的環境信息公開制度，我國現行的政府環境信息公開制度還有很多缺陷與不足。因而探討政府環境信息公開制度的現狀，提出相應的完善建議，對保障公民環境權的實現，具有深刻的現實意義。

從政府環境信息公開制度的內容來看，其范圍較廣，而本文著重從環境影響評價信息公開、環境審批信息公開、重污染企業環境信息公開這三個重要方面來探討政府環境信息公開制度對公民環境權的保護。

2.1.1 環境影響評價信息公開

環境影響評價信息公開，主要包括建設項目環評信息公開、規劃環評信息公開以及戰略環評信息公開,其中涉及最多的還是建設項目環境影響評價信息公開。所謂建設項目環評信息公開，指對環境可能有重要影響的建設和開發項目，在其興建前，對其可能造成的環境影響進行調查、預測和評價，按照法定程序將其信息予以公開的制度。在環境影響評價信息公開制度中涉及最多的便是建設項目的環境影響評價信息公開。

以 2012 年寧波鎮海區 PX 事件為例，探究環境影響評價信息公開制度對公民環境權保護的重大影響。2012 年，寧波市鎮海區引起了石油煉化一體項目，由于該項目中含有大量的二苯甲，會對居民的生活和健康產生極其嚴重的影響，進而大量居民對該項目向相關部門進行上訪，有關行政主管部門不接見該上訪居民，并且聲稱該項目符合相關規定，但并沒有將 PX 項目相關的環境評價信息公開，使得民眾對該石油煉化一體項目存在的具體危險性不得而知。針對行政部門的不作為，大量居民進行抗議，并且規模不斷擴大，導致鎮海區大規模的封路抗議。

面對如此情形，行政主管部門最終承諾停止 PX 項目。至此事情才慢慢平息。根據該環境實例，反應出當前環境影響評價制度中公開程序的缺位，因而產生不可預計的環境后果。

具體來說，該案例折射出當前在環境影響評價信息公開制度中存在以下不足：第一，缺乏對環境影響評價信息公開的監管，才會出現該案例中公眾對于PX 項目的環境影響一無所知；第二，對環境影響評價信息公開的具體范圍界定較窄，并且缺乏明確性，導致環境行政主管機關在公開信息上存在過大的自主性，因而不利于公民保障自己的環境權益。針對環境影響評價信息公開中存在的不足，可以從以下方面努力：第一，建立全國、區域和單項三結合的評價和監督體系，以彌補環境評價信息公開的不力。第二，建立公眾參與機制。在外國的環境評價制度中法律規定明確規定須有"公眾聽證會",但在我國則沒有該方面的程序規定，針對這一現象，應從立法上解決公眾參與的途徑、形式、程序等問題，特別應發揮環境相關領域的專家或者環境組織的作用，并且允許遭受環境損害的利害關系人發表建議，從而更全面的保障利害關系人的環境權益。

2.1.2 環境審批信息公開

當前，我國環境問題層出不窮，企業或者個人違法排放污水、廢氣等現象更是屢見不鮮，而這些狀況的出現，跟環境審批信息公開制度有著不可分割的關系。正是因為環境審批信息公開不到位，使得環境行政主管部門在環境審批的過程中不嚴格按照環境法的規定執行，從而導致污染環境事件頻頻發生。因而，探討環境審批信息公開制度，對于保障公民的環境權有著極其重要的作用。

從當前的環境實例來看，我國現有法律法規在環境審批信息公開制度上存在著不足。具體來說，第一，環境行政主管部門對環境審批信息公開的不作為，對于其應當公布的環境信息，不積極地向行政相對人提供，從而不利用行為人保障自己的環境權益；第二，環境審批信息公開的規定有一定的模糊性，從現有環境法律法規來看，對環境審批信息公開的范圍沒有做出明確的界定，沒有對公開的內容進行列舉，使得在實際操作中難以高效進行；第三，環境行政主管機關對于環境審批信息不及時公開，由于部分環境問題存在即時性、專業性，不及時公開會產生不可預計的后果，從而不利用環境的保護，公民權益的保障。

針對環境審批信息公開過程中存在的種種問題，并且參照國外相關規定，應當從以下方面努力：第一，應當建立一套長效與應急相結合的監管模式，對環境審批信息公開前后都進行有效監督，防止環境行政主管部門出現行政不作為現象；第二，明確環境立法中環境審批信息公開的具體范圍，使得環境行政機關在行政過程中有法可依，更好保障公民環境權的實現；第三，建立配套的環境審批信息公開程序，確保公開的及時、高效，防止環境信息公開不及時導致喪失信息價值，從而給環境帶來更加深遠的破壞?？偠灾?，環境審批信息公開的完善，對保障公民環境權有著深遠的意義。

2.1.3 重污染企業環境信息公開

重污染企業環境信息，作為政府環境信息的重要組成部分，對探討公民環境權的保護也有著重要的作用。當前，我國企業環境污染實例屢見不鮮，但我國在對污染企業環境信息公開方面有著很多不足，例如對污染企業環境信息公開程度不夠，環境信息公開機制的不完善等。

以 2010 年紫金礦業銅酸水滲漏事故為例，福建省某公司在生產過程中導致銅酸水滲漏，而該銅酸水進入河道，導致大片河水被污染，大量魚死亡，嚴重影響附近居民生活，并且造成了嚴重的經濟損失。

但是對此事件，環境行政主管部門沒有對污染企業的相關環境信息予以及時通報，導致再次引發滲漏問題，從而造成更加嚴重的環境損害。

針對上述案例中折射出的問題，應該改變政府環境信息公開制度中主管部門的運作機制，從而使重污染企業的環境信息得到及時公開，而改變的核心是，實現環境行政主管部門內部的職能分立，即設置專門機構，在環境行政主管部門內設立高于一般職能部門級別的專門機構來負責政府環境信息公開。這是它擔當起推進和監督政府信息公開工作的基本條件，由于該機構獨立于環境行政部門，這種獨立性既包括不受其他機構常規性工作的束縛，使其能專門負責政府環境信息公開工作，也包括有專門經費以及其他條件保證該機構有足夠的獨立性，不受其他機構影響的機制。通過該專門機構的設立，可以徹底改變環境信息公開的運作機制，針對當前頻發的環境信息公開不及時引發的環境損害難題，有著極其重要的作用。

2.2 政府環境信息公開的方式

政府環境信息公開的方式，是政府環境信息公開運作的現實課題，它雖不如政府信息公開范圍那樣受到廣泛的關注，但對于公眾或者政府信息申請人以及辦理信息公開的行政機關而言，公開方式及其程序往往是政府環境信息公開的第一個問題。更為重要的是，即使已確定的公開，公開方式也關系政府環境信息公開的效能。本文將從公開方式的一般原理著手，分析主動公開與依申請公開兩種方式在實際操作中存在的問題。

2.2.1 主動公開

在我國政府環境信息公開方式的框架中，主動公開一直備受環境行政機關的青睞。但縱觀《政府信息公開條例》的規定，以及主動公開的運作情況，政府環境信息的公開方式存在嚴重問題。

雖然《政府信息公開條例》對"主動公開"具有明確的規定，但在實際操作中存在著很多不足。政府環境信息主動公開方式中存在著重形式、輕內容，重數量、輕質量等避重就輕的情況。

雖然環保部門每年公開了大量環境信息，但對有關政策、規劃的形成過程卻隱而不公開，使得主動公開被社會公眾視為政府的形象工程，不利于公民環境知情權的實現。具體來說，當前的主動公開方式存在著以下不足：第一，沒有按主動公開政府環境信息的重要程度分別設置公開渠道。然而美國在主動公開的渠道安排上則十分清楚，《聯邦登記》是政府與公眾交流溝通的主陣地和平臺，是主動公開的第一選擇，凡是重要的政府環境信息均應刊載于此。而《政府信息公開條例》既沒有對主動公開的政府環境信息作出分類，也沒有確定第一選擇公開的渠道。事實上，在當初起草條例時，學者已有意把《政府公報》打造為中國式的《聯邦登記》，要求將它確立為主動公開的首要選擇，但最終因屈從現實而被迫放棄。

第二，環境信息公開方式和途徑雖多，但渠道和層級模糊不清。根據相關法律法規的現有規定，環境行政主管部門主動公開政府環境信息的方式很多，包括公報、政府網站、新聞發布會、報刊、國家檔案館以及行政機關根據需要設立的資料索取點、電子信息屏等場所。在忽略成本的情況下，方式和途徑多似乎是好事。不過，方式和途徑雖多，但哪些是強制性途徑，哪些是選擇性途徑卻沒有明確的規定，在現實中很有可能在公開方式上出現混亂。

針對主動公開方式在政府環境信息公開過程中存在的不足，結合國外相關國家的做法，我國可以從以下方面努力：第一，厘清各種主動公開方式的關系，對需要公眾周知的環境信息，最好指定專門的刊物和網站統一刊載或發布，對于某些即時性、急需公眾了解的環境信息，同時輔助于電視、廣播、新聞發布會等，對于一般的環境信息，可由行政機關自行確定，采取更靈活的公開方式。第二，使網絡公開能夠實至名歸，環境行政機關所公布的信息應當全面、準確、及時；政府部門網站的建設和維護應更加協調和統一，政府網站之間應當加強交流。第三，公開方式應當多元化，主動公開方式應盡量滿足不同群體的需要，采取多樣化的方式，既應有網絡方式，也應有紙面方式；既應有官方刊物，也應有為普通公眾所接受的媒體、廣播。第四，在邊遠地區應采取群眾喜聞樂見的公開方式，因為這些地區群眾的文化水平不高，物質基礎相對較低，群眾了解環境信息的途徑有限?？偟膩碚f，通過上述途徑不斷完善政府環境信息的公開制度，可以有效保障公民環境權的實現。

2.2.2 依申請公開

主動公開的過程主要限于行政機關內部，公眾看到的是公開的結果，相比較而言，依申請公開具有極強的外部性，申請便成為此種公開的首要環節。因此，從公開分工以及申請主體范圍來探討申請中出現的問題具有重要的意義。

目前，通行的政府環境信息公開申請人要求，是不分個人和組織，不論申請人的國際，也不考慮申請的目的，普通的個人、組織均有申請權，幾乎沒有任何限制?？紤]到我國政府環境信息公開尚處于發展階段，我國現行的政府信息公開制度對申請人采取了一定限制策略。從申請人國籍上看，《政府信息公開條例》通篇使用的都是"公民、法人或者其他組織",其中主要涉及申請人規定的第 13 條、第 20 條亦是如此，而在附則中并未提及外國人。

因此，通常認為，我國目前的政府環境信息公開申請人為中國公民、組織。

另外，對于公開分工，遵循誰制作或保存，誰公開的原則。環境信息總體上可以無限制復制，某一行政機關制定或保存的政府環境信息的副本有可能傳送給許多不同的行政機關。因此，確定由哪一個行政機關公開或者申請人應向哪一個行政機關申請公開，就是重要問題。理論上，有兩種方式可供選擇：一種是由最初制作或保存該信息的行政機關公開，因制作或首次保存該信息的行政機關最了解制作或保存該信息的意圖以及該信息的內容，由其公開可以避免其他行政機關錯解該信息。但對申請人而言，在一些情況下要尋求制作的行政機關或首個保存的行政機關可能有一定難度。另一種是不管政府環境信息是由哪個行政機關制作或首先保存，只要行政機關持有該信息，申請人就可以向它提出申請，而不必費心去確定哪個行政機關制作或接近于該信息，這可大大方便當事人申請政府環境信息。顯而易見，第二種方式，更有利于公民及時、高效的獲取環境信息，因而從政府環境信息公開的方式上有效保障公民環境權的實現。