2013年1月1日,分別經過兩次修訂的《民事訴訟法》《刑事訴訟法》開始施行,如果從1982年的《民事訴訟法\\(試行\\)》算起,我國《民事訴訟法》已經歷三次完善工作。與之形成鮮明對照的是,1990年10月1日實施的《行政訴訟法》的修改工作仍處于討論中,2013年4月底舉行的十二屆全國人大常委會第二次會議通過了2013年的立法工作計劃。按照該計劃,行政訴訟法修改草案將于10月提交全國人大常委會初次審議。

值此之際,筆者從行政復議制度與行政訴訟制度融洽發展的視角出發,在對行政復議與行政訴訟是否需要銜接這一命題真假的分析基礎上,通過對域外國家和地區兩種制度關系發展和演變過程的解析,就我國現行立法中二者不銜接的表現和原因加以剖析,提出制度銜接中應當注意的問題。其目的在于希望我國《行政訴訟法》的修改既要考慮自身的完善,也要關注相關制度之間的和諧。

一、行政復議與行政訴訟是否需要銜接

一般認為,提起行政訴訟應當注意四個方面的問題:具備《行政訴訟法》第41條所規定的條件、起訴期限、起訴程序、起訴的方式。這里的起訴程序通常指行政訴訟與行政復議的關系,根據《行政訴訟法》第37條的規定,二者的關系以自由選擇為原則,以復議前置為例外。這一規定是我國學者探討這一問題的基本出發點,從而使得行政復議與行政訴訟的銜接關系成為學界研究的一個重要問題,持續受到關注。

在我國《行政訴訟法》即將修改之際,筆者認為有必要對這一命題的真假再行研究,對已有研究成果進行反思,相信這一研究會對兩種制度的發展有所裨益。

\\(一\\)否定二者存在銜接關系的理由

從現有研究成果來看,多數肯定行政復議與行政訴訟存在銜接關系,但也有不同的看法。否定者認為行政復議屬于具體行政行為,應當遵循行政規律。首先,行政復議立法目的凸顯了內部監督和糾錯的要求。有學者指出:“一部分同志,尤其是行政機關工作人員更偏向認為行政復議是完全的行政行為,可以按照一般的具體行政行為的要求處理?！边@種認識從我國行政復議立法目的的表述中也能反映出來。

《行政復議條例》第1條規定:“為了維護和監督……制定本條例?！睆倪@一規定來看,行政復議首要目的是維護,其次才是監督,最終指明該制度屬于行政系統內部的自我糾錯。有學者認為:“行政復議制度之所以能夠獨立于行政訴訟制度外得以產生和發展,一個主要原因就是由于它能夠在很大程度上將行政爭議解決在行政系統內部,從而有助于維護行政機關的威信,提高行政效率?！?br>
其次,行政復議機關做被告的制度安排強化了具體行政行為的特性。根據《行政訴訟法》第25條、《最高人民法院關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》\\(以下簡稱“《若干解釋》”\\)第22條的規定,復議機關改變原行政行為或復議不作為的,復議機關都有可能成為行政訴訟的被告。法理上的依據是復議機關改變原決定,等于用復議決定否定了原行政行為的效力,本著“誰行為,誰被告”的原則,應當以復議機關為被告;復議不作為存在懈怠職責的過錯,從監督復議機關履行復議職責的角度考慮,應當以復議機關為被告。我國行政復議制度運行中長期存在著高維持率的現象,維持率一直在50%以上。

學界在分析復議維持率高的原因時,一般認為復議機關不愿做被告是其主要考慮。拋開復議機關做被告與維持率的關系不談,僅從復議機關是否因解決行政爭議而“引火燒身”的正當性出發來看,如果從中立解決糾紛的角度來說,裁判官不應當因為裁判而被訴,如訴訟中的法院,并不能因為對雙方主體的矛盾和糾紛作出裁決而導致被訴,國家賠償請求屬于例外。因此,從以上制度的設計來看,我國《行政復議法實施條例》雖然在第1條的立法目的中首次將行政復議定位為解決行政爭議的制度,但從整體制度的安排上可以發現,這種定位只是為了應對2006年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于預防和化解行政爭議,健全行政爭議解決機制的意見》,并沒有改變行政復議屬于行政內部糾錯的具體行政行為這一傳統定位。

\\(二\\)肯定二者存在銜接關系的論證

有人認為,基于以上關于行政復議定位的認識,既然行政復議屬于具體的行政行為,就應當體現行政行為應有的規律和特點,與行政訴訟的銜接問題就是一個假命題。筆者不贊同這個觀點,與具體行政行為相比,行政復議在程序的啟動、法律的適用、行政機關的法律地位等方面均有不同。

當然,行政復議較行政訴訟而言,有自身的特性,但其與行政訴訟的銜接仍有探討的必要,應當是個真命題。具體論證可以從以下兩個方面展開。

1.行政復議與行政訴訟\\(司法審查\\)銜接具有普遍性對于行政相對人權利的救濟,各國由于歷史傳統、政治制度、法律制度等方面的原因而有區別。英美國家受“法治主義”原則的影響,沒有專門的行政訴訟,也沒有專門的行政訴訟程序立法,但是,在司法救濟之外,存在專門機構解決行政爭議的制度,如英國的行政裁判所、美國的行政法法官。在英國,對行政裁判所的決定不服,可以對法律問題向法院提出上訴。

在美國,司法審查對行政裁決的審查要求窮盡行政救濟,并偏重于法律審查,但是,任何行政機關的裁決都要接受司法審查。

法國和德國都建立了專門的行政法院,有專門的行政訴訟程序,在法國,行政救濟中的層級救濟相當于我國的行政復議,行政相對人對行政行為有異議,原則上可以選擇救濟的路徑;德國的行政法院有別于法國,更側重于保障個人反對行政越權的權利,但具體按照訴訟類型來確定救濟的程序。

日本的《行政案件訴訟法》第8條的規定體現了處分的撤銷訴訟與審查請求的關系。①我國臺灣地區在2000年7月1日實施的新《行政訴訟法》中廢止了“再訴愿”制度,目的在于減少限制,暢通救濟路徑,使得訴愿制度能夠更好地與行政訴訟建立銜接關系。

綜上可見,雖然域外國家和地區對于行政救濟和訴訟救濟的程序設計有所不同,但是,在司法最終審查原則的指導下,上述國家和地區都有兩種制度銜接的制度安排。

2.我國行政復議與行政訴訟是在發展中銜接起來的關于新中國成立以來行政復議制度的歷史淵源,一般認為是1950年11月公布的《財政部設置財政檢查機構辦法》中“申請復核”的規定。在《行政訴訟法》頒布之前的相關立法中,也都有類似的規定,只是表述用語不統一,如“申訴”“復審”“復議”等。與此同時,我國行政訴訟制度也呈零散規定。

1949年《共同綱領》、1954年《憲法》都規定了公民控告國家機關和公務人員的權利?？梢哉f,1982年之前,單行法律雖有復議或提起訴訟的規定,但由于沒有專門的行政復議法和行政訴訟法,所謂的復議只是遵循行政系統內部審查的程序,沒有規范的復議程序,而由于缺乏法律的明確規定,提起訴訟更多是一種宣示性的權利而已。

1982年《民事訴訟法\\(試行\\)》第3條第2款規定:“法律規定由人民法院審理的行政案件,適用本法規定?！边@一規定是我國行政訴訟制度建立的標志,也使得公民的控告權得到了落實。我國立法首次對行政復議和行政訴訟的銜接作出明確規定的當屬《行政訴訟法》,在此之前兩種制度在沿著各自的軌道發展,缺乏自覺的銜接和關聯。因此,不能因為單行法律中“復議”一詞早于“行政訴訟”而武斷得出復議制度早于行政訴訟的結論,可以說,我國立法主動對行政復議加以規范的應屬《行政復議條例》,行政復議與行政訴訟的銜接是制度發展的需要,不是與生俱來的產物。

二、域外兩種制度銜接的評析

我國行政法制的發展起步較晚,制度構建中較多參考和借鑒了域外國家和地區的相關制度。探討行政復議與行政訴訟兩種制度的關系,也離不開對域外國家和地區相關問題的梳理。因為資料所限,這里只對部分國家和地區的相關制度加以分析,目的在于通過對制度歷史演變過程的考察分析,揭示背后值得關注的問題,提出我國相關制度完善的建議。

\\(一\\)堅持司法最終審查原則

在英國,當事人對行政裁判所裁決中的法律問題可以向法院上訴,雖然有的法律并沒有規定上訴權,如對入境上訴裁判所的裁決,但假如該裁決有越權的情況時,并不影響高等法院進行司法審查。

美國著名政治家漢密爾頓指出:“國家與其成員或公民間產生的糾紛只能訴諸國家法庭。任何其他方案均既不合理,違反慣例,而亦不得體?！比魏涡姓C關的裁決都要接受司法審查,這不僅是司法權授權合法的理由,而且也是美國行政權力運行的重要保障。

法國的行政法院雖然受到英國憲法學者戴雪的指責,但經過二百多年的發展,行政法院已經取得了獨立的地位,并且通過一系列判例確立了保障當事人合法權益的行政法律制度。德國的行政法院是聯邦德國五種法院體系的組成部分,與其他法院系統一樣具有獨立的法律地位。

2001年《聯邦德國基本法》第19條第4款規定:“任何人之權利受官署侵害時,得提起訴訟。如別無其它管轄機關時,得向普通法院起訴,但第十條第二項后段之規定不因此而受影響?！蔽覈_灣地區2000年《行政訴訟法》第2條規定:“公法上之爭端,除法律另有規定外,得依本法提起行政訴訟?！彪m然德國和臺灣地區都有特定類型案件復議前置的限制,但這并不影響司法最終審查?！度毡緡鴳椃ā返?6條明確規定了司法最終獨立審查的原則。

\\(二\\)肯定多元化的權利救濟形式

在行政爭議產生后,行政訴訟或司法審查屬于司法救濟的形式,但是,司法救濟程序復雜、期限較長、成本高是有目共睹的。因此,行政救濟因其便捷、高效而具有不可忽視的優勢。在英國,行政法上的救濟手段較多,分別是向部長申訴、通過議員促使部長注意或由議員提出質詢或詢問、行政裁判所裁決、通過議員向議會行政監察專員提出申訴等。美國除了行政法法官裁決之外,部長、獨立控制機構也有行政裁決的權力。德國的書面異議制度屬于行政救濟的方式,書面異議之提起,必須在行政行為之告知或者拒絕實施行政行為的申請之日起一個月之內。法國在行政訴訟以外的救濟手段有議會救濟、行政救濟\\(包括善意的救濟和層級的救濟\\)、調解專員等。日本在行政訴訟之外的救濟手段有苦情處理制度、行政監察專員制度、行政不服申請制度等。我國臺灣地區在行政訴訟以外的救濟手段有陳情制度、訴愿制度、申請再審等。

\\(三\\)保持一定的司法自制

司法自制\\(JudicialConstraint\\)是指司法機關出于尊重行政機關專業知識和行政經驗的考慮,對行政機關作出的相關決定,在審查中應保持適度,具體表現為窮盡行政救濟并堅持法律審查。在我國臺灣、澳大利亞、西班牙等國家和地區,行政復議一般實行一級復議,但有例外情形,如臺灣《訴愿法》第97條規定:“于有左列各款情形之一者,訴愿人、參加人或其他利害關系人得對于確定訴愿決定,向原訴愿決定機關申請再審。但訴愿人、參加人或其他利害關系人已經依行政訴訟主張其事由而不為主張者,不在此限?！本唧w的情形列舉了10項。我國澳門、日本、葡萄牙、荷蘭等國家和地區實行多級復議制度,如聲明異議、審查請求、再審查請求等。

除了救濟順序體現了司法自制之外,審查的深度和范圍也是重要的方面。如聯邦德國《行政法院法》第88條規定:“法院審理不得超出訴訟請求之外,但不受有關申請措詞的約束?！泵绹堵摪钚姓绦蚍ā返?06條規定:“對當事人所提出的主張,在必要的范圍內,審查法院應決定全部有關的法律問題,解釋憲法和法律條文的規定,并且決定行政行為表示的意義和適用?！痹谟?對行政裁判所的裁決向法院提出上訴,主要發生在不服其中的法律問題。

三、我國現行兩種制度不銜接的原因分析

經過前文的分析,可以看出行政復議與行政訴訟\\(司法審查\\)的關系在各國家和地區均有所不同,基本的特點是兩種情形,一是行政救濟方式與司法救濟并行不悖,在各自的領域發揮著自身的優勢,以法國、德國、日本、臺灣地區為代表。這其中,法國和德國的情況又更為特殊,在行政救濟的基礎上逐漸分離出來行政法院,而這兩種行政法院的歸屬又有所差異;二是在統一的司法審查基礎上,根據社會發展的需要建立起來的行政救濟機制,起到了彌補司法審查不足的積極功效,以英美國家為典型。我國行政訴訟制度的產生有自身的特色,源于政治體制改革和監督行政權需要而產生,既非行政救濟獨立的產物,也不同于英美的司法審查制度。行政復議的概念雖然較早就出現在有關單行法律之中,但從國家層面開始制度的構建卻是在行政訴訟法頒布之后,因為借鑒和參照域外經驗的成分較多,又因為本土資源的稀缺,使得制度之間的銜接出現了許多疏漏。

\\(一\\)不銜接之梳理

關于我國行政復議與行政訴訟不銜接的表現,現有的研究成果多集中在程序銜接方面。①筆者在梳理現有研究成果的基礎上,結合司法實踐發現,除了程序銜接的問題之外,其他領域的銜接問題也比較突出。

1.當事人資格

根據行政法基本理論,申請人與原告的確定以行政相對人來確定,但隨著社會的發展,新型案件逐漸增多,為了更好地保障公民、法人和其他組織的合法權益,《若干解釋》對原告的范圍作了擴大解釋,第12條以“有法律上利害關系”作為新的標準,在第13條至第18條明確列舉了原告的新類型?！缎姓妥h法實施條例》第6條、第7條僅就合伙企業、股份制企業中申請人的資格作了補充。相較原告的規定,復議申請人的范圍顯然不能有效銜接。復議被申請人與行政訴訟被告的確定一般以行政主體理論為基礎,《行政訴訟法》第25條規定了一般情況下被告的確認,《若干解釋》第19條至第22條又針對司法實踐中出現的新情況做了補充?！缎姓妥h法》第10條規定了作出具體行政行為的行政機關為被申請人,《行政復議法實施條例》對共同行為、經上級批準的行為、行政機構能否作為被申請人等情形做了具體說明?？傮w來看,行政復議被申請人的規定較粗疏。而且,就上級批準的行為,在責任的承擔方面,被告和被申請人的確定規則就不一樣:署名的機關為被告,批準機關為被申請人。署名機關未必就是批準機關,因為存在上級只是批準并不署名或上級與下級同時署名等情況。另外,關于行政機構的問題,根據《行政復議法實施條例》第14條之規定,未經授權的行政機構,對外以自己名義作出的行為,所屬行政機關為被申請人。根據《若干解釋》第12條的規定,對行政機構是否作為被告以有無授權來確定,無授權的一律由所屬行政機關為被告,但有授權卻超越幅度的,該機構自己為被告,這里顯然對種類越權視為無授權。顯然行政復議法及實施條例對此規定較為模糊,沒有對未經授權作出詳細說明。第三人的問題,兩部法律均規定得比較簡單,除了共同的規定之外,《若干解釋》第24條對同一具體行政行為涉及兩個以上利害關系人的,規定了沒有起訴的其他利害關系人作為第三人,行政復議法對此沒有規定。

2.受案范圍

比較行政復議和行政訴訟的受案范圍,可以發現,1991年1月1日實施的《行政復議條例》第9條、第10條的規定與《行政訴訟法》第11條、第12條的規定保持了統一,唯一的不同就是行政復議的排除范圍中有調解行為的規定。這一局面也印證了行政復議是作為行政訴訟配套制度而產生的觀點。

1991年7月11日起施行的《最高人民法院關于貫徹執行〈行政訴訟法〉若干問題的意見\\(試行\\)》對行政訴訟法中的相關概念做了進一步的解釋,另外對勞動教養案件、強制收容審查、計劃生育案件、賠償案件、補償案件做了專門的說明,為了保持與《行政復議條例》的一致,還就調解行為、裁決案件專門加以規定?？梢哉f,在制度建立之初,行政復議與行政訴訟的范圍基本一致。但是,1999年10月1日實施的《行政復議法》不僅在立法形式上體現了獨立的傾向\\(當然,值得指出的是,行政復議法與行政訴訟法的位階并不在一個層次\\),而且在受案范圍上可以說遠遠超過了行政訴訟?！缎姓妥h法》第6條的最后一項以兜底的方式超出了《行政訴訟法》第11條第1款第8項中“人身權、財產權”的局限。另外,《行政復議法》第7條附條件地審查部分抽象行政行為的規定是行政訴訟望塵莫及的?！度舾山忉尅返?條雖然用“行政行為”替代了“具體行政行為”,但其后的排除事項又表現出最高人民法院想擴大范圍,步子又不敢邁得太大的矛盾心態。

3.審查范圍

《行政復議法》第1條規定:“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為,保護公民、法人和其他組織的合法權益,保障和監督行政機關依法行使職權,根據憲法,制定本法?！币源藶閾?行政復議的審查包括合法性審查和合理性審查。而《行政訴訟法》第5條規定:“人民法院審理行政案件,對具體行政行為是否合法進行審查?！庇纱丝梢?行政復議的審查范圍大于行政訴訟。

4.法律適用

行政訴訟的法律適用是指人民法院在審理行政案件、審查具體行政行為合法性的過程中,具體運用法律規則作出裁判的活動。

根據《行政訴訟法》第52條、第53條的規定,人民法院審理行政案件的依據包括:法律、行政法規、地方性法規、自治法規,規章僅處于參照地位。行政復議法對于行政復議的法律適用沒有規定,但行政復議中法律適用問題是客觀存在的。根據已經廢止的《行政復議條例》第41條的規定,行政復議的審理依據包括:法律、行政法規、地方性法規、自治法規、規章、上級行政機關制定的行政規范性文件?？梢?行政復議與行政訴訟審理案件的依據范圍有著明顯的不同。

5.審理方式

根據《行政復議法》第22條的規定,行政復議原則上采取書面審查的方式。所謂書面審查,是指復議機關只對復議當事人提供的書面材料進行審查,并作出決定,不要求當事人到場?！缎姓妥h法實施條例》第33條的規定標志著聽證審理的引入,這既是對行政復議實踐做法的認可,也是保障行政復議公正的重要途徑之一。以《行政訴訟法》第45條的規定為據,行政訴訟一審案件必須開庭審理,原則上采用合議庭的方式審理。由此可見,行政復議案件的審理以書面審理為原則,以聽證等審理方式為例外;行政訴訟案件以開庭審理為原則,以書面審理為例外。審理方式的另一方面表現在調解的適用?！缎姓妥h條例》第8條規定:“復議機關審理復議案件,不適用調解?！薄缎姓妥h法實施條例》為了體現“進一步發揮行政復議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用”的立法目的,該條例第50條規定了自由裁量行為、行政賠償、行政補償糾紛可以調解。雖然《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》被解讀為行政訴訟引入了協調和解機制,但畢竟《行政訴訟法》第50條“行政訴訟不適用調解”的規定依然有效。

\\(二\\)不銜接背后的原因探析

經過上面的梳理,可以發現,我國行政復議與行政訴訟的不銜接是客觀存在的,探究背后的原因,既有制度本身的因素,也有外部體制和社會發展的影響。

1.行政系統內部監督的定位

《行政復議條例》和《行政復議法》的立法目的都有關于“防止和糾正違法或者不當的具體行政行為”的規定,這里的“糾正”帶有明顯的內部監督特色。行政復議原則上向被申請人的上一級提出,上級審查下級所做出的具體行政行為的合法性和適當性,屬于行政系統內部的層級監督。內部監督表現為以下方面:一是審查的范圍。既為內部監督,就不用顧慮是否會干涉行政權的獨立行使,因此便有了合理、適當性審查的規定。二是審理的依據。從上文的比較可見,行政復議中依據的范圍不僅包括各種效力層次的“法”,還包括上級機關制定和發布的具有普遍約束力的決定和命令。這樣的規定符合行政系統內部法律適用的要求,因為在行政機關體系內,上級的文件是下級的執法依據。三是審理的方式。雖然《行政復議法實施條例》規定了實地調查、聽證審理,但“行政復議機構認為必要時”的限制,使得行政復議的審理仍然以書面審理為主。這樣的制度設計顯然是把行政復議看作是上級對下級行為的審查,而不是兩造對抗的糾紛解決。

2.行政復議地位漸趨獨立的意識增強

雖然對于行政復議是否屬于行政訴訟的配套制度有不同的看法,但從立法先后順序來看,《行政復議條例》是在《行政訴訟法》頒布實施之后出臺的,并且就兩部立法的內容而言,表現出較大的相似性,如受案范圍、不適用調解等規定?？梢哉f,兩種制度在建立之初的銜接是比較好的。隨著《行政復議法》的頒布實施,行政復議制度立法的位階提升了\\(雖然與《行政訴訟法》的位階有區別\\),位階的提高標志著行政復議制度開始走向獨立。這種獨立表現在具體的制度設計方面,如行政復議受案范圍中規定了附條件地審查“規定”,行政復議中對于自由裁量具體行政行為等可以調解結案。

3.行政主導地位的體制影響

我國現行《憲法》第3條規定:“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督?！边@一規定體現了我國實行的政治制度是人民代表大會制度,在這一制度之下,國家機關之間的分工是明顯的,雖然我國不實行三權分立的制度,但立法權、行政權、司法權分屬不同的國家機關行使。根據我國的政治制度,立法權應當處于較高地位,但從實踐來看,我國行政權始終處于優勢地位。這有歷史的因素,也與我國政黨制度有較大的關聯。在行政主導體制下,行政復議制度的設計難免有庇護行政權之嫌,突出的表現是行政復議終局的規定。

4.解決行政糾紛的需要

2006年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于預防和化解行政爭議,健全行政爭議解決機制的意見》,為了應對這一要求,《行政復議法實施條例》在立法目的中規定了“解決行政爭議”,這也是我國行政復議立法目的中首次出現解決行政爭議的規定。為了體現這一立法目的,該條例對行政復議申請人的范圍作了擴大規定,明確了合伙企業、股份制企業中申請人的認定;該條例還規定了聽證審理、調解解決行政爭議、行政復議機關變更原行政行為的具體情形,增加了駁回行政復議申請的決定種類。

四、兩種制度銜接中應注意的問題

行政復議和行政訴訟作為我國行政爭議解決中的兩種重要制度,相互之間的關系是非常密切的,而且,兩者之間銜接是否順暢不僅關系到爭議的有效化解,也對于解紛資源的合理配置影響重大。在兩部法律面臨修訂之際,我們應當在認真審視這兩種制度的設計定位的基礎上,從彰顯制度自身優勢的角度,以保障當事人合法權益為目的來構建行政復議與行政訴訟的關系。

\\(一\\)凸顯行政復議在解決行政爭議中的特色

我國在行政訴訟法頒布實施之前雖然已有零散的行政復議的規定,但系統全面的規定是出現在《行政復議條例》頒布實施之后。我國行政復議制度是與行政訴訟制度配套發展的,隨著社會的發展,兩種制度在解決行政爭議方面各顯其能,所以,我國在兩種制度的構建中既要注重有效銜接,也要突出各自的特色,尤其是行政復議制度應當保有自身的優勢,不能照搬行政訴訟的做法,具體應突出以下特色。

1.專業性強

近年來,我國社會管理形勢嚴峻,面臨新的問題需要及時解決,如流動人口服務管理、特殊人群幫教管理、社會治安重點地區綜合治理、對社會組織的管理支持與合作、互聯網活動的引導和監管等。這些領域的管理具有較強的政策性,引發的爭議處理不當容易激化矛盾,危及社會穩定。因此,行政復議機關可以組織相關領域的專家學者、有豐富經驗的社會管理人員組成行政復議委員會,依法解決行政爭議。社會管理人員的參與更有助于委員會了解行政實踐,使得爭議的解決更貼近現實生活,也更有利于決定的執行。專家參與為爭議的解決提供法律依據,體現了社會管理創新中的“法治保障”要求,也使得復議機關能夠堅守法律底線,不至于為了維護穩定而無條件地妥協,縱容某些當事人的無理要求。

2.低成本、高效率

行政復議的程序設計雖有仿照司法程序的傾向,并且有的學者主張“行政復議司法化”,但為了體現各自的特色,行政復議程序應當突出其低成本、高效率的優勢。相較于行政訴訟的期限和費用,行政復議明顯具有優勢,但從近年來行政復議的數量來看,行政復議并沒有因為低成本而吸引當事人,恰恰相反,從總體上看,行政復議案件的申請數量自2002年到2004年大幅度下降,從2005年到2007年雖然總體上呈上升趨勢,但不少省區市逐年下降。行政復議的年均受理案件約為9萬件,行政訴訟的受案數量近年來呈遞增趨勢,年均受理案件數量突破10萬件。行政復議案件數量少的原因是比較復雜的,但可以肯定的是行政復議未能彰顯出其應有的特點,因此,僅僅有低成本是不夠的,高效率除了期限之外,還應當從程序與結果的公正來加以體現。例如,現行的行政復議中內部的層層報批和請示使得行政復議案件的審理變成了領導審批,既延緩了辦理期限,也影響了結果的公正;雖然各地探索的行政復議委員會能夠達到集中、公正解決行政爭議的效果,但因為行政復議委員會法律地位的合法性尚待法律明確,行政復議委員會組成人員缺乏統一標準,行政復議委員會決定的責任承擔等問題欠缺法律明文規定,所以,《行政復議法》的修改應當對以上問題予以回應,從而使得行政復議成為廣受民眾認可的行政爭議解決途徑。

3.審查范圍和法律適用較靈活

我國行政訴訟制度設計中有一種非常微妙的關系,即司法權與行政權的關系,司法權既要監督行政權,但又不能過度干涉,這樣的理念體現在行政訴訟的受案范圍、審查范圍、判決方式等諸多方面。行政復議屬于行政系統內部的救濟,在審查的范圍上不必顧慮干涉行政權,行政復議機關可以對原行政行為的合法性和適當性一并審查,行政復議的法律適用包括所有執法的依據,這些優勢應當在行政復議中得以更好的彰顯。

\\(二\\)確立司法最終裁決原則

構建行政復議與行政訴訟并行不悖的行政爭議化解機制,是我國行政法治的重要使命,在凸顯行政復議特色的同時,確立司法最終審查的保障機制,才能顯示多元化糾紛解決的優勢,充分保障當事人的合法權益。

1.逐步取消行政終局裁決的規定

司法最終審查不僅在《世界人權宣言》中有所規定,而且已經被各國法律所認可。

WTO有關規則,如《與貿易有關的知識產權\\(TRIPS\\)》第41條第4款、《反傾銷協議》第13條、《服務貿易總協定\\(GATS\\)》第6條都有關于司法最終裁決的要求。我國作為世界貿易組織的成員國,應當堅持條約必須遵守的原則。

我國在2001年加入WTO之后,對《專利法》《商標法》進行了適時修改,取消了終局裁決的規定,但在其他領域依然存在行政終局的規定,如《行政復議法》第30條第2款及第14條、《出境入境管理法》第64條。除了明確規定的行政終局決定之外,還有隱性終局的現象,如排除在受案范圍之外的內部行政行為、抽象行政行為等。隨著我國行政法治進程的推進,應逐步取消行政終局的規定,建立司法最終審查的權益保障機制。

2.構建類型化的司法審查標準

所謂審查標準,是指人民法院在審理行政案件時,對被訴行政行為的事實、法律、裁量等進行審查的深度。如何正確理解《行政訴訟法》第5條規定的“合法性審查”,關系到行政訴訟中人民法院的審判權限,也影響著行政復議制度的發展。在《行政訴訟法》頒布之初,曾有學者認為:“人民法院審理行政案件只對合法性進行審查,即是說對事實問題不進行審查,或者說,人民法院無權對事實問題進行審查?！?br>
隨著我國行政法治化程度的提高,我國行政訴訟應當借鑒域外司法審查的經驗,構建類型化的司法審查標準。首先,尊重行政機關的事實認定,對法律問題和事實問題持不同的審查態度。兩大法系國家因不同的歷史背景而在法律問題和事實問題的審查態度上有所區別,英美法系國家存在法律審和事實審的劃分,秉持尊重行政機關認定的原則,對事實問題采取既不放棄審查,又采用較低審查標準的態度。多數大陸法系國家一般不對法律問題和事實問題的審查程度進行嚴格區分,而是采用全面審查。如《聯邦德國行政法院法》第96條規定了行政法院證據收集的要求,日本《行政案件訴訟法》第24條規定,法院認為有必要時,可以依職權進行證據調查。這與大陸法系國家職權主義訴訟和追求實質法治的傳統有一定的關聯;其次,對事實問題采用不同的審查標準。大陸法系的德國和日本對行政行為的事實問題全面審查的做法,體現了實質法治的追求,但是,從調動多元化糾紛解決機制發展的角度來說,這樣包攬式的審查,不利于行政機關在行政程序中全面收集事實證據,對于行政法治的推動具有不利影響。我國行政訴訟應當借鑒英美法系國家的做法,在尊重行政機關事實認定的前提下,構建事實問題的不同審查標準,例如法國,除了完全管轄權之訴的審查采用完全審查標準外,對于越權之訴的事實問題也是分情況審查的。美國法院對行政機關事實認定的審查采用三個標準:即實質性證據標準,專橫、任性、濫用自由裁量權標準,重新審理標準。

在我國,對事實問題確立不同的審查標準,體現了社會分工細化、專業化的發展要求,也是行政程序法治發展的客觀需要,并且既有的訴訟審與非訴訟審制度已經對此有所體現。

五、結論

隨著我國行政復議制度和行政訴訟制度的漸趨完善和成熟,為了保障行政爭議解決制度之間的協調順暢,梳理和研究二者不銜接的表現和原因,對相關立法的修訂具有重要的參考價值。但是,也要警惕兩種制度的復制和照搬。與法、德等國家相比,我國行政訴訟制度不是在行政救濟逐步獨立的基礎上而產生的,所以行政訴訟的獨立性不夠。行政復議是在《行政訴訟法》頒布實施后作為配套制度而構建起來的,這一特點與英美國家在司法審查之外的行政裁判所制度有一定的共性。因此,我國在進一步推進行政審判體制改革、實現行政審判公正審理目標的同時,應當以凸顯行政復議在解決行政爭議中的優勢和特色,確立以法律審為主,針對不同行為采用不同程度的事實審查標準的司法最終審查原則。

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