第三節 昆明市城市危機管理存在的問題。
雖然昆明市正在逐步提升和改善對城市危機的管理能力，但是就昆明市目前城市危機管理的現狀分析來看，昆明市的城市危機管理還存許多不足和需要改進的地方，主要表現在以下五個方面：
一、昆明市城市危機管理機構設置存在冗余化。
仔細梳理我們就會發現，昆明現在面對城市危機處理上仍是把重點放在處理城市突發事件上，并根據危機事件的性質、緊急程度、規模、發生區域等情況不斷成立針對性的危機管理機構。雖然說根據不同的規模、不同的緊急程度、不同的危機類型，將危機進行區分處理，思路本身沒有錯，但是我們不需要根據每一種危機就建立一個危機管理機構。這樣做的話，當昆明市出現新問題或事件時，昆明市的應急管理機構又要增加，如此下去，昆明市城市危機指揮體系就會不斷龐大，最終導致多元化、分支化、冗余化。目前，為應對突發事件，昆明市共有 435 個城市危機管理機構。為了這些危機管理機構的有效運行，必須保證這些機構的人員、辦公設備、財政，昆明又為這些機構增加編制，配備人員，規定市級的要不少于 16 人、縣區級不少于 6 人、市直各職能部門應設置專門機構、配備專職人員，最終會導致昆明市社會成本增大，造成對社會公共資源的巨大浪費。同時，也會使部分危機管理機構不同程度定位不準、職責不明、關系不順等問題，會導致對非傳統安全、新型犯罪、權力交叉領域、空間邊緣地帶的危機管理缺失，最終依然無法避免城市危機的發生。昆明雖然成立了處置突發群體性事件管理機構、處置重大社會治安事件管理機構、預防恐怖襲擊事件管理機構，然而在面臨 2014 年昆明火車站暴恐事件時又不可避免成立了 301 事件管理機構，因為在昆明市成立的眾多危機管理機構中無法找到一家可全權處理火車站暴恐事件的危機管理機構，從側面看，這也反映出雖然昆明市有眾多危機管理機構，但仍然無法有效預防處置一些新型危機事件。
二、昆明市危機管理指揮體系與現有體制存在沖突。
昆明市目前有各類城市危機應急預案 13582 個，435 個應急管理機構，為了確?？梢蕴幹贸鞘芯C合危機，昆明市又理順了昆明市應急辦與各專項應急指揮機構之間的關系，率先在云南省完成市級危機管理指揮體系。建立了危機管理指揮體系后，昆明市的各種各樣危機反應信息都會統一到一個平臺上處理，然而，由于我國社會管理中的"對上負責"原則，導致了許多體制上的沖突，主要表現在。
同時，受昆明市信息化工作水平制約，昆明市應急平臺向下部署工作滯后，不能全面有效服務應急管理工作?，F有指揮系統不能信息共享、左右銜接、上下貫通、互聯互通，危機管理對時效性的要求是很強的，不能每次都依靠上級部門出面協調，現有指揮體系在處置危機事件時整體合力得不到有效發揮。
三、昆明市危機管理保障體系和災后重建能力有待完善。
目前，昆明市面對危機的處理仍然是"處突"應急原則，在城市危機爆發時，昆明市政府采取的處理措施多半是臨時的，即成立臨時城市危機管理機構，臨時抽調各機構的資源和人員，目的是不顧一切代價在短時間內控制危機，保證城市安全穩定。受到目前國內及昆明市法律法規的不健全不完善，昆明市危機管理保障體系和災后重建能力法律法規還不夠明確，進而導致危機管理保障體系和災后重建能力的不完善。在 2013 年昆明火車站暴恐危機的處置中，就存在后勤保障不到位，危機處置人員屬于不同危機管理部門，導致如巡邏警察、醫護人員等部分工作人員高負荷、高強度、長時間在工作崗位上而無法及時就餐、休息。針對昆明火車站暴恐事件的有關人員的心理輔導及救治，也沒有相應的危機管理部門來出面解決。又如 2015 年 3 月在官渡區彩云北路發生的大火事件，在火災發生期間，由于各危機管理部門之間存在的信息溝通不暢，仍在次日早晨造成彩云北路等相關路段的大面積擁堵。而在火災撲滅后，昆明市的相關危機管理機構，就火災原因等問題繼續進行處理，然而災后重建工作進展卻十分緩慢?？陀^的來看，昆明市政府危機物資儲備體系、運輸、通信等仍存在問題，在防汛抗旱、生產安全、環境保護、森林防火、重大動物疫情、救災備荒種子儲備等保障體系仍存在問題。在危機處置過程中，相關人員的糧食、醫藥用品等重要救援物資的生產、調撥配送系統相配套仍不夠完善。根據區域突發事件特點，危機避難場所不夠完善，避難場所也缺乏必要的救生避險設施和生活必需品。由于受危機管理體制的影響，昆明危機管理部門目前對危機事發現場恢復、危機的事后評估、恢復重建規劃等仍不夠重視，對群眾危機意識和自救互救能力的宣教工作也很缺乏，昆明市的災害重建能力有待于進一步加強。比如，昆明最近幾年的大旱缺水，然而在旱情減緩后，相關的搶種工作、水利工程建設、水庫蓄水等都無法有效快速開展，結果在 2013 年雨量充沛的情況下，仍導致昆明主城區居民生活用水緊張。
四、管理者和市民危機意識不到位。
雖然目前昆明市經濟快速發展，城市綜合競爭力不斷增強，然而我們昆明市的市民卻還沒有意識到城市發展在給生活帶來便利的同時也給我們帶來的一系列危機，更沒有意識到城市發生危機后造成后果的嚴重性，市民危機意識不到位，預防和自我保護能力水平很低。長期以來，管理者和市民對城市危及抱有一種僥幸心理，認為很難發生在自己身上，即使發生了也有領導負責，就不需要我們多操心了，產生一種"無所謂"的應對心態。當爆發城市危機時，管理者和市民又處于一種無意識的自我保護當中，造成危機處理的混亂和失當。
2011 年，在日本福島發生核事故，造成核污染后，不少昆明市民擔心"海水污染沒鹽吃"以及輕信"加碘鹽可以預防核轄射"的謠言。于是昆明市各大商店、超市、雜貨店等地紛紛出現了一股搶購食鹽的風潮，甚至有市民連夜開車到地州商店買鹽，昆明各大超市、商店都出現了食用鹽售罄的情況。又如 2014 年"301"暴恐事件發生后，昆明市民之間又傳出"大樹營殺人"、"市區多地縱火"、"新疆人入室殺人"等謠言，造成昆明市民恐慌和不信任的情況。這些都暴露出昆明市危機管理意識淡薄、管理者和市民的危機意識不到位等問題。
五、市民危機教育與危機管理者培訓不全面。
長期以來，由于面向昆明市民的危機教育不廣泛、不系統，尤其是對市民應對城市危機的培訓，特別是市民自救培訓等內容基本沒有，宣傳相關法律法規和應急預案市民也不是十分了解，缺乏基本、必要的安全防范知識。據昆明市政府辦公廳調查顯示，就在昆明市頻繁爆發城市危機的情況下，仍有近 48%的市眾對城市危機事件的應急措施了解十分有限，有 19.6%的人甚至根本不了解。昆明市市民的危機意識、社會責任意識，自救、互救能力仍有待提高。還是從已經發生的"301"暴恐事件來分析，之所以造成如此重大的人員傷亡，主要原因在于市民缺乏必要的危機知識培訓，危機意識深市不到位所致。
昆明市目前的危機管理培訓活動的內容不全面、不系統的問題仍然存在，特別是針對危機管理人員的培訓活動基本沒有，各級危機管理人員的業務素質參差不齊，工作能力難以得到保證。同時，危機宣傳手段陳舊，方式單一，參與性很差，吸引性弱，難以適應新的社會環境。如 2015 年 3 月發生在昆明彩云北路農貿市場的大火，由于管理者和市民缺乏必要的危機常識，明知彩云北路已經發生火災，但是對可能出現的衍生危機情況卻無法有效預估，結果導致該路段擁堵，救援車輛無法有效救援，市民出行工作也造成極大困難。
第四節 昆明市城市危機管理存在問題的原因。
一、管理者危機理念意識淡薄。
雖然昆明城市化在不斷發展，城市規模也越來越大，主城區、新城區等不斷完善，但是由于城市內部極其復雜的關聯性和整體性以及城市安全系統的極度脆弱性，假若昆明城市發生危機事件將給整個昆明市（Urban）帶來系列連鎖反應，導致損失急劇擴大。從牛教授的社會燃燒理論分析，如果危機管理者的"滅火"意識強烈，可以有效管控燃燒材料和助燃劑，避免燃燒材料發生質變，有效降低點火溫度，我們就可以有效避免危機事件。但是昆明市管理者對城市安全重視程度不足，缺乏對城市安全系統性戰略性全方位的思考，對高頻率的城市危機事件認識也不到位。昆明市目前的危機管理理念也較為落后，基本上是沿襲固有方式，仍然停留重救輕防、"對上負責"的傳統的管理理念，無法有效阻止燃燒材料發生質變，在應對城市危機的方式上，大部分仍采取行政手段來處理，在控制點火溫度（導火索點燃）中，相關部門和組織機構仍舊是憑以往的經驗來進行危機管理。因此對單一部門、單一災種的單項城市危機的管理能力較強，但是對于復合型、多類別的城市危機時無法有效區分燃燒材料、助燃劑和導火索，因此在應對時便顯得較為吃力。昆明市雖然有應對城市危機的指揮協調機構，但是由于城市危機管理理念、各部門之間的自身利益、安全保密、工作人員素質、各部門危機處理程序等問題，目前依然存在危機管理部門之間信息溝通不暢，管理能見度很低，存在依然存在著政府與市民之間信息溝通不暢，市民對政府的信任度仍然很低，存在著不同群體之間利益訴求的沖突，市政府在有效地調動現有資源，調節不同利益群體的訴求，合理避免社會沖突，提高城市危機處理的效率上依然不高，昆明市城市危機管理者和管理中心在發揮指揮協調意識上和發揮作用上仍然需進一步完善。
二、城市危機管理模式與發展規模不適應。
在上個世紀，昆明的城市經濟發展較為緩慢，城市規模變化不大，昆明市政府傳統的危機管理模式可以有效應對和處置昆明市的城市危機事件。自進入21 世紀以來，昆明城區規?？焖贁U大，昆明市城市（urban）原有的城市危機管理模式中存在部門權責關系無法有效對稱，在城市（urban）內在結構和表面形態都變得極其復雜的情況下，導致昆明市各危機管理部門之間的界面關系模糊，誰都有責任，誰都有權力，結果導致誰都不想也沒有能力來負責。城市高度集中的建筑、財富和人口，使得城市危機發生后就會對市民生命財產和城市安全構成嚴重的威脅。比如昆明市老城區與新城區的建設，存在老城區城市設施老化，新城區高樓林立，人口高度集中，加上城市輕軌的不斷建成，也隱藏了不少新的危機。從城市安全理論來分析，昆明市現行的"條塊結合、職責明晰"的危機管理模式是與城市發展的規模不相適應的，缺乏明確的城市（urban）的定位，依然按我國行政區域劃分的方式來進行管理，在昆明市市區快速發展下，現行的城市危機管理模式無法有效確保昆明市市區范圍內的人、財、物、地和各種正當合理合法活動的安全。
三、城市危機管理的評價機制不合理。
2005 年根據中央的要求，昆明市城市危機的現代化管理正式起步，然而十年以來一直都沒有發生很大變動，一直處于以處置突發事件為主，以結果（穩定）為導向的應對狀態。目前，昆明市的城市危機管理安全評價機制在采用的為百分制模式，主要從預案體系建設（20 分）、組織體系建設（15）、值守工作（20）、救援體系（25）、預測預警體系（10）、宣教工作（10）六個方面共計 100分進行評價，并采取獎懲措施。從評價細則來看，基本是為上滿意為主，其附加的獎懲措施，主要體現在加分上（細則規定加分上限為 15 分），這就為危機管理者提供了相當大空間的評價尋租空間，不利于昆明市的城市危機管理工作的正常運行，而且，從評價細則來分析，昆明市城市危機管理對各類城市危機的危機預案預警、發生規律、處置方式和救援措施都缺乏系統化綜合性研究，危機風險評估機制也不夠健全，不利于昆明市城市危機管理的有效開展。為了有效促進城市危機管理工作的發展，昆明市需要可以不斷完善的動態指標評價體系，以便更好評價城市安全的運行良好度、危機處置的合理度、救援和災后重建的效果等，促使城市危機管理及時到位。
四、危機管理和信息傳播的透明度不高。
隨著社會經濟全面信息化，在目前這個高度發達的信息社會，政府對信息的傳播與控制早已顯得力不從心。在數字化信息化時代，若城市危機事件發生，如果能向社會發布及時準確的事件信息，不但有利于城市危機管理部門制定有效的處置措施，而且也有利于形成市民參與處置危機的良好習慣。根據社會燃燒理論學說，現代信息的助燃劑作用十分明顯，我們必須降低助燃劑的助燃惰性，而信息透明及時傳播則是降低惰性的有效方法。因此，在處置危機過程中，必須充分發揮信息傳播透明度，它將直接影響城市危機管理活動的整個過程，保證應對危機的及時有效。昆明市目前就存在著信息指揮體系與我國社會體制的沖突，且受到對上負責思想影響，導致昆明市各危機管理指揮體系在信息傳播中存在"阻塞"現象。信息溝通的不順暢，還包括昆明市城市危機管理者與市民之間的信息傳遞的順暢，受制于我國"維穩"大環境的約束，加之政府與市民矛盾的存在且不斷積累，昆明市危機管理機構的"安全閥制度"還在逐步建立和完善當中，各種因素合力導致昆明市城市危機管理者和市民之間還存在一定的不信任性。在日本福島核事故危機中，昆明發生的非理性食鹽搶購事件及 2014 年的"301"暴恐事件等使我們明白了及時地進行信息傳播的重要性。
城市危機事件的信息第一時間真實地大眾進行傳播和引導不僅有助于市民情緒的穩定，而且還可以提高政府危機管理部門的公信力。
五、缺乏完善的城市危機管理法律體系。
社會燃燒理論認為，有效控制城市燃燒材料的積累和助燃劑催化，降低助燃劑的惰性是預防城市危機發生的有效手段，從這個角度來看，昆明市的法律法規就是有效管控的手段之一。然而由于我國國家體制的原因，目前我國城市危機管理法律體系的仍然不夠健全，管控依據仍不完善。從頂層設計和法律制度上看，我國制定了《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國戒嚴法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國消防法》、《中華人民共和國突發事件應對法》等法律法規，這些法律法規對于我國城市危機管理的法制化建設起到了示范和推動作用。但我國的城市危機管理法律體系還有明顯不足，對于非傳統城市安全、國際恐怖犯罪等燃燒材料的管控仍缺乏必要的法律依據，這就導致昆明市危機管理部門在處理城市危機事件時，協調性差，權威性也不夠，不能及時合理地處置城市危機事件。加上我國的很多立法只做宏觀的規定，條規抽象缺乏必要可操作性。立法內容一般以對上負責為主，沒有規定各危機管理部門間如何協調與監督，不注重發揮基層組織和民間力量的創造性、積極性。不合理的法律法規體系導致執行力力度不夠，在城市危機處理中一般都存在有法不依、執法不嚴。例如在 2014 年的"301"暴恐事件，現行的危機應急預案制度以及相關法律所確立的防范、協調和組織作用，都無法有效的發揮作用，最后處理該暴恐事件還得由中央緊急成立 301 危機管理機構，依靠高度統一和一元化的黨政領導體制來完成的。
