一、引言
近年來各種公共危機事件頻發,各方物品和資金從不同渠道向災害發生地聚攏而來。若沒有對救災物資進行有效的管理,有的被利益驅使的不法之徒將會乘虛而入、趁火打劫,從而形成對公共物資的非法侵占。如前一段時間發生的汶川大地震救災物資的不透明等事件。這不僅延誤了救災工作,也損害了捐贈物資民眾的同情心和知情權。隨著公共危機救助資金的不斷增長,迫切需要加強公共危機救助資金的管理,形成一種有效的激勵約束機制,一是防止公共危機救助資金用于謀私的用途;二是保證公共危機救助資金的效用,最大限度提升公共危機救助資金的使用績效?；诖?本文通過對審計機關發布的審計結果公告內容的分析,對2003~2012年公共危機救助資金的籌集、管理和運用情況進行績效評價,為政府部門加強公共危機救助資金管理提供依據。
二、文獻回顧
在國外,Ping-FatLau\\(1996\\)提出要為突發事故和緊急情況質量監控提供審計工具?！禔uditing tool for monitoring quality of accident and emergency attendance records》提出對突如其來的醫療事故引入審計機制,對整個過程的質量監控提供管理工具。這是迄今為止最早的將審計機制引入突發事故和和緊急情況管理案例。近年來,國外各種災害危機的績效審計也是百花齊放,公共危機審計進入了一個空前興盛的時期。特別是美國、加拿大等世界兩大板塊會合和相互作用的地震帶、斷層帶,是地震多發地區,其危機績效審計也是走在了世界的前列。另外,哥倫比亞、愛沙尼亞、薩爾多瓦、巴基斯坦等自然災害和戰爭頻發地區也相應地建立了危機審計機制。不列顛哥倫比亞審計委員會辦公室\\(1997\\)對防震績效審計作出了更深刻的探究。對于公共危機資金的管理,SoniaOspina,NuriaCunillGrau,ArielZaltsman\\(2004\\)創建的公共資金管理評價體系對調查結果進行績效評價,開啟了公共資金績效評價的先河,為越來越多的資金管理績效評價提供了理論基礎。
在我國,各種公共危機審計的研究也是熱火朝天。其中,以畢秀玲為首的一批國內專家頗有建樹。很多研究對政府的公共危機救助資金績效評價予以了肯定的結論,但是,也有學者持有不同的意見。目前國內對公共危機審計的研究主要從審計報告的依據和格式\\(畢秀玲,2012\\)、救災資金審計的原則\\(華金秋,2008\\)、突發危機事件的審計應對程序\\(張林軍,劉西林,2009\\)、公共危機審計現狀、問題分析和完善對策\\(畢秀玲,2010\\)、重大突發事件的審計內容和方法\\(楊永和,2010\\)、重大突發事件的全過程審計\\(王中信,2009\\)等方面進行研究,覆蓋面較廣,挖掘度較深,科學性較強。但是,對政府審計報告和公共支出的績效評價研究相對較少,從而對該領域的學術研究出現了空白。關于公共危機救助資金績效評價的文獻不多,其中,王如燕\\(2012\\)從突發危機事件緊急救助資金績效審計與傳統審計的區別入手,探討了重大突發危機事件緊急救助資金審計的必要性及資金績效審計的特點,闡述了重大突發危機事件緊急救助資金審計的意義。
總之,已有文獻在公共危機救助資金和公共危機審計上已有一些成果。筆者期望通過內容分析法分析審計公告來對公共危機救助資金的績效進行實證分析。首先,圍繞真實性、合規性、經濟性、效率性、效果性和回應性6個維度,對公共危機救助資金進行初步績效評價;然后,構建三級指標體系,對公共危機救助資金進行再次細化的績效評價。
三、公共危機救助資金的初次績效評價
公共危機救助資金是指在公共危機發生時,政府有關部門下撥的具有專門救助用途的專項資金,也包括公眾和慈善機構對公共危機事件捐贈的資金。由于公共危機救助資金的用途比較特殊,不管是來源于政府或是公眾的資金,都必須用于公共危機事件的處理、恢復和預防。公共危機救助資金的績效評價正是對這些資金的籌資、管理和使用作出科學性、客觀性、綜合性的評價,以保證發揮其資金使用的效率最大化和運作規范性。
本文就是根據政府審計部門\\(審計署和各審計廳\\)作出的公共危機審計公告,透過其披露的內容,運用內容分析法,對公共危機救助資金的籌資、管理和使用作出科學、客觀和綜合的評價,以保證發揮其資金使用的效率最大化和運作規范性。
\\(一\\)研究設計
內容分析法是一種對于傳播內容進行客觀、系統和定量描述的研究方法。其實質是對傳播內容所含信息量及其變化的分析,即由表征的有意義的詞句推斷出準確意義的過程。內容分析的過程是層層推理的過程。它將非定量的文獻材料轉化為定量的數據,并依據這些數據對文獻內容作出定量分析和關于事實的判斷及推論。而且,它對組成文獻的因素與結構的分析更為細致和程序化。
樣本數據涵蓋了審計署和省級審計機關2003~2012年關于公共危機事件的審計結果公告。
樣本總量共132份,包括:審計署審計結果公告17份,省級審計機關審計結果公告115份\\(其中,北京7份,天津2份,河北7份,山西8份,吉林4份,黑龍江6份,上海8份,浙江5份,山東7份,安徽8份,福建3份,湖南4份,河南1份,廣東6份,江蘇5份,江西4份,重慶4份,四川7份,云南3份,陜西5份,甘肅7份,青海2份,寧夏2份,剩余8省\\(自治區、直轄市\\)均無審計結果公告或與國家審計署的審計結果公告重復\\)。
通常,政府績效評價或政府績效審計都采用“3E”標準\\(經濟性、效率性和效果性\\)或“5E”標準\\(加上公正性和環保性\\),本文將審計公告的真實性、合規性、經濟性、效率性、效果性、回應性作為分析指標,對每個指標進行界定。然后將審計公告中與這些指標相關的詞匯作為關鍵詞,抽取公告中的核心信息,對審計公告的內容進行量化\\(指標體系和關鍵詞見表1\\)。在132份審計公告中,挑選出有效句子、詞語進行計數碼,每出現一次相關關鍵詞便計數一次,并區分每個關鍵詞是成效還是問題,得到公共危機救助資金績效評價各指標的頻次。
在分析單元中,每出現一次關鍵詞便計數一次,得到公共危機救助資金績效評價中各分析指標的頻次。在132份審計結果公告中,共挑選出1052條有效語干。由于132個審計公告由同一人編碼,編碼不一致的可能性較低,不需進行信度檢驗。
\\(二\\)實證結果分析
從成效與問題看,由表2可知,1052條語干中,成效有674條,該統計結果符合政府績效審計的本質,即通過績效審計,指出問題和風險所在、并提出改進建議,最終能使問題得到解決,使得成效較好。在成效中,真實性\\(32.64%\\)、回應性\\(31.31%\\)和合規性\\(17.66%\\)所占比重較大。這說明各級政府比較重視公共危機救助資金審計,信息披露比較真實。另外審計意見和建議在一定范圍內得到了整改落實,滿足了公眾的知情權和監督權,救助資金的支出和管理也日益規范。同時,合規指標的落實也相對到位。在問題中,效果性\\(28.57%\\)、真實性\\(23.54%\\)和效率性\\(20.37%\\)比重較大。效果性問題說明較多的公共危機救助資金籌集、管理和使用的效果沒有達到預期的目標;真實性問題說明公共危機緊急救助資金在籌集、管理和使用中仍存在一些不規范和不真實的現象,仍然存在小部分擠占挪用救助資金,私自改變資金用途,徇私舞弊等問題。
從地域特征來看,東部、中部和西部的審計公告分別為56份、46份和30份。東部較中部和西部對公共危機緊急救助資金的審計更加完善。經濟越發達的地區政府對公眾受托責任給予了更多的關注。
從審計主體看,由不同審計主體之間關鍵詞的χ2檢驗結果可知\\(見表3\\),在各指標中,不同審計主體之間的評價不存在顯著差異;但在回應性方面,審計署和地方審計機構的統計結果差異顯著,說明審計署比地方審計機關擁有更高的整改落實力度,且收效明確。
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從時間分布看,2003年的審計公告有2份,是針對2003年的“非典”事件。2005年的審計公告有2份,一份是云南大姚地震抗震救災審計公告,另一份是印度洋海嘯捐贈款物審計公告。
2008~2012年的每年審計公告分別為15份、16份、61份、21份和15份,這些都是針對汶川地震抗震救災及其恢復重建的審計公告。隨著時間的推移,我國對公共危機審計的重視程度也越來越高。
從審計類型來看,關于“非典”防治的審計公告有2份,關于汶川抗震救災的審計公告有34份,關于汶川災后重建的審計公告有89份,關于其他公共危機事件的審計公告有7份。因此,越是嚴重的公共危機事件,政府給出的關注程度越高,審計工作也越到位。另外,對于同一公共危機事件\\(例如汶川地震\\),關于恢復重建的審計公告明顯多于抗震救災的審計公告,說明相對于社會捐贈資金\\(其救助資金績效評價可能通過慈善基金會的社會審計解決\\),政府更關注于重建資金的跟蹤和審計。
四、公共危機救助資金的再次績效評價
\\(一\\)公共危機救助資金績效評價指標體系的構建
由于初次評價僅用6個指標對公共危機救助資金進行績效評價,結果相對粗糙,本部分通過構建一套指標體系來進一步評價\\(見表4\\)。各項指標的權重不能平均分配,它取決于各項指標重要性的權衡和評價,反映了公共危機救助資金績效評價的重點、難度以及在資源精力投入的差別。
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\\(二\\)評價結果
對132份審計公告按照表4的指標體系進行打分并按照地區對審計公告進行打分,結果見表5,評分規則為每個審計機構各份審計公告得分的平均分,例如,重慶市審計局評分=\\(42.45+47.45+55.25+50.75\\)/4=48.98。根據上述評分結果可以直觀、明了地看出各個審計機構的評分及其排名情況。
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\\(三\\)評價結果分析
總的來看,各審計機構對公共危機救助資金的審計在一定程度上取得了較大的成效,同時也存在不少問題,在規范公共危機救助資金征收、使用、管理的過程中,還可以在很大程度上提高資金的使用效率。相對于理想模型的評判指標還存在一定的差距,這也就說明了對公共危機救助資金審計還存在很大的改善空間。
從排名情況來看,評分前三名的是河南省審計廳、天津市審計局、福建省審計廳,排名末三位的是青海省審計廳、云南省審計廳、寧夏自治區審計廳。而國家審計署則排在第11位,屬于全國平均水平。
從地域分布來看,排名前幾名的屬于東部和中部地區,排名后幾名的屬于西南和西北地區。
而東北地區的審計機構評分普遍較高,中部地區的審計機構得分也不算太低。這也從側面反映出經濟越發達的地區對公共危機方面的審計也相對完善。
從評分區間看,40~45分和45~50分區間的審計機構數量最多,都是5個。30~35分和70~75分的審計結構都是2個?？傮w符合統計學的正態分布,說明整個評分結果還是比較符合客觀事實規律的。
六、結論與建議
我國公共危機審計雖然起步較晚,但經過數年公共危機的歷練,取得了較快地發展?；诠参C審計結果公告,從內容分析結果看,關于真實性和回應性的內容所占比重較大。這充分體現了審計披露和監督的職能,發揮了審計發現問題、揭示問題、解決問題的作用。另外,在合規性、效率性和效果性方面也給予了足夠的關注,其中取得了一定的成效但同時也存在不少的問題。
無論是審計署還是地方審計機構都對真實性和回應性給予了更多的關注。這說明隨著公眾法律意識的不斷提升,在公共危機救助資金的征收、管理和使用過程中,公眾不僅需要了解這些資金的處置是否遵循了法律規定或規章制度,還希望了解執行政府投資項目的款項是否達到了預期目標或效果,也說明我國政府職能正逐漸從一個權力型政府向責任型、服務型政府轉變,在公共財政環境中,正面臨著從遵循受托責任到結果受托責任的關鍵過渡階段。而對于公共危機救助資金的專項審計,則缺乏一定的制度性和規范性,內容比較單一,程序缺乏保障。我國公共危機審計在一定程度上滿足了公眾的知情權和監督權,但是離理想的公共危機審計效果還有一定的差距。另外,公共危機審計相關的制度法規相對欠缺,各審計機構的審計結果公告形式各異、參差不齊,缺乏一定的制度化和規范化。針對以上問題,借鑒國外經驗,結合我國國情和現狀,提出以下建議。
對公共危機救助資金管理的建議。第一,落實?？顚Ｓ?做到專人專責。公共危機救助資金必須做到?？顚Ｓ?不得隨意擠占挪用,變更資金用途。盡可能做到專人專戶管理公共危機專項救助資金,杜絕徇私舞弊、假公濟私的現象再次發生。建立?？顚Ｈ素熑沃?將責任落實到人,若發生違紀違規現象,將明確從重處罰。第二,按時下撥資金,及時結算收支。由于公共危機緊急救助資金的特殊性,必須按時及時地下撥專項資金,才能有效地進行緊急救援和最大程度的減少損失,否則將延誤黃金救援時機,造成不可估量的后果。另外要及時進行資金結算,既有利于發揮資金效益的最大化,也有利于各部門工作的有序開展。第三,加強資金概算,細化資金用途。
加強公共危機審計概預算工作,細化每一筆資金的來源和用途,避免不法分子從中謀取私利,防范于未然。切實提高公共危機救助資金的經濟性和效率性。第四,強化科學管理,提高運營效率。
通常,公共性危機救助資金數額較大,做好科學有效的管理,提高資金使用透明度,運用財務管理的理念運營專項資金,不僅可以提高公共危機救助資金的經濟性和效率性,還能提升政府各部門的威嚴形象和辦事效率。
對于公共危機審計的建議。第一,規范審計框架、強化審計制度?？梢越梃b國外審計報告的形式,在原來格式基礎上,進一步規范審計報告中的標題框架。同時可以效仿美國開展績效審計的成功經驗,結合我國國情,以公共危機審計為契機,嘗試出臺政府績效審計準則,逐步推進國家審計機關對真實性、合法性和效益性的兼顧,開辟具有我國特色的績效審計之路。第二,擴大審計范圍,充實審計內容。在原有審計范圍的基礎上,擴大審計范圍以獲取更充實的報告內容。
例如可以充實的內容包括審計背景、審計目標、審計范圍、審計方法、審計結果、審計建議、被審計單位管理層意見等。第三,降低審計風險、提高審計力度?？梢越梃b加拿大地震預防審計報告的做法,就政府部門重要的應急準備工作的評估情況出具審計報告,明確政府各部門預防工作的充分程度,以此督促有關部門加強風險應對,減少或避免不必要的損失,促進事前審計的開展,強化事中審計的力度,縮減事后審計的間隔。第四,完善整改措施、細化反饋結果。改進和完善審計建議,提高其建設性和可操作性。提出的建議不僅要具有針對性,能夠有效解決當前存在的問題,而且要嘗試對被審計單位業務的持續運行提供前瞻性和建設性的參考。
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