一、引言
現代民主社會賦予每個公民選舉和監督政府的權利，公民通過選舉和監督影響政府對公共產品的供給。然而，公民也是“理性的經濟人”，其選舉和監督政府的行為取決于監督成本與收益的權衡。Ｄｏｗｎｓ指出，由于單個選民影響選舉結果的概率非常小，選民參與選舉所帶來的收益并不確定，而參與選舉的成本卻是確定的。因此，單個選民缺乏經濟上的動機收集選舉的信息［１］。由此，當選民在選舉過程中獲得信息的成本過高時，他們可能會理性地放棄收集信息而保持對選舉的無知，即選民存在著“理性無知”?；谏鲜隼碚?，Ｚｉｍｍｅｒｍａｎ研究了美國選民對政府會計信息需求不足的動因。他認為地方政府的公共產權難以像企業的私有產權一樣轉移給少數愿意監督政府的個人，代理人行為的未來結果無法貼現為現值，這在一定程度上降低了選民的監督收益①，因而單個選民缺乏監督政府的動機和對政府會計信息的需求［２］［３］。政府官員也因改革得不到選民的回報而不愿改變政府會計系統。
在我國，自２００３年“審計風暴”以來，審計機關的工作受到社會各界的高度重視，公眾在期待審計結果公告的同時，也提高了對審計機關審計質量的關注度。社會公眾的參與對于充分發揮政府審計治理系統的協同效應，以及實現政府審計免疫系統的作用有著重要意義［４］。然而，政府審計領域同樣存在著公眾“理性無知”的問題：由于公眾需要付出一定的代價才能得到政府審計信息，部分公眾缺乏對政府審計的關注，這可能導致公眾對政府審計需求的不足。更富有挑戰性的問題在于，究竟哪些因素能夠激發公眾的審計需求，進而完善政府審計的治理功能？政府審計是國家政治制度的重要組成部分，是國家治理的監督控制系統之一［５］。隨著中國經濟轉型的深化和民主法治建設的加強，迫切需要高質量的政府審計來預防、揭露和抵御經濟社會運行中的問題［６］，并為人民監督、參政議政提供信息，促進民主監督的發展［７］。當前公民與政府之間存在信息不對稱，公民很難及時、準確地了解政府的政策意圖和治理措施，在參與國家治理時往往存在滯后性［８］，以致公眾參與政府審計的效果并不明顯。研究社會公眾與政府審計之間的關系，一方面有利于暢通公民政治參與的渠道，發展社會主義民主政治，另一方面也有利于改進政府審計工作，充分發揮政府審計在國家治理中的重要作用。追溯以往的文獻，國外一些學者嘗試研究了公眾集聚度等監督需求因素對政府審計及政府會計的影響。
Ｂａｂｅｒ認為，政治競爭越激烈，在任的政治家會同意承擔更多的監督成本，因而有動機提高政府審計質量。此外，人口多的州政府會收到聯邦政府較多的轉移支付，因而會接受更多的監督和政府審計。他運用州政府的審計預算數作為政府審計質量的衡量指標，研究發現政治競爭、人口規模等監督需求因素與政府審計質量顯著正相關［９］。在Ｂａｂｅｒ的研究基礎上，Ｍａｒｋｓ和Ｒａｍａｎ進一步研究了政府的權力、立法機構的獨立性和監督能力、媒體監督、政府債務等監督需求因素對美國各個州政府審計預算的影響，結果表明，立法機構的獨立性和監督能力以及媒體的監督會提高政府審計預算［１０］。
Ｉｎｇｒａｍ認為，工業、職業、地理和經濟上的聯合度等有利于增加選民集聚度，從而增加選民的監督需求。他采用城市化指數、人均收入、中學的年數等指標衡量選民集聚度，研究發現，選民集聚度與州政府的會計信息披露質量顯著正相關［１１］。國外研究提供了公眾集聚度等監督需求因素影響政府審計、政府會計的理論基礎和經驗證據，但其研究結論在我國的政治體制與現實國情下是否成立，還需要進一步檢驗。另一方面，國內學者也探討了公眾參與在政府審計中的作用。廖義剛和陳漢文認為，公民積極參與公共決策有利于促進國家審計的進一步發展，公民積極行使參與權利可以使國家審計機關更容易了解民眾關心的熱點問題，抓住審計重點［１２］。鄭小榮認為，公眾對審計機關的信任和支持，能夠影響審計機關的社會聲譽和社會地位，公眾對審計結果公告的需求，能夠對審計機關形成公告壓力［１３］。但這些觀點并未得到相關經驗證據的支持。因此，本文以我國省級政府審計機關作為研究樣本，分析并檢驗公眾集聚度對政府審計質量的影響。
本文的研究價值在于：首先，不同于以往文獻運用政治學理論分析公眾參與的作用，本文創新性地運用公共選擇理論分析我國社會公眾參與政府審計的經濟動因及其作用機理，豐富了公眾參與的理論研究；其次，本文基于公眾集聚度視角研究政府審計質量的影響因素，深化了政府審計質量的研究；再次，本文的研究表明公眾集聚度與政府審計質量正相關，這提供了社會公眾在公共事務中發揮作用的經驗證據，對于政府如何利用公眾參與改善公共服務具有一定的政策意義。
二、理論分析與研究假設
隨著我國公眾民主意識的增強，拓寬民意表達渠道、完善民主決策機制成為我國行政體制改革的重要內容?！秶窠洕蜕鐣l展第十二個五年規劃綱要》明確提出：“完善公共決策的公眾聽證制度，擴大公眾參與程度，建立健全公眾參與的決策程序?！鄙鐣妳⑴c公共事務管理意識的不斷增強，導致國家審計治理面臨的環境發生變化，國家審計功能發揮的途徑因此需要做出相應改變［４］。張立民分析了社會公眾參與政府審計的現狀及存在的問題，但并未對兩者之間的關系進行深入的理論闡述［１４］。本文試圖運用公共選擇理論，從公眾集聚度視角分析公眾參與政府審計的經濟動因及實現路徑。
每個理性的選民在決定是否投票時，采取與其他決策過程相同的方式：當收益超過成本時就投票，反之則棄權［１］。進一步而言，如果選民收集監督信息的成本大于收益，則缺乏監督政府的動機［９］。從監督成本角度來看，單個選民因監督成本過高而缺乏監督的動機和需求，但可以通過信息中介即利益集團來獲取參選政治家的信息。
Ｉｎｇｒａｍ認為，選民集聚度（ＣｏａｌｉｔｉｏｎｓｏｆＶｏｔｅｒｓ）的提高可以顯著降低選民的監督成本，從而刺激選民的監督需求［１１］。Ｄｏｗｎｓ認為選民集聚而成的政治聯盟，例如反對派政黨，有動力去監督執政黨的行為［１］。此外，城市化、工業化和教育等因素也會提高公眾集聚度，形成不同的利益集團，這些利益集團搜集信息的邊際成本較低，因而監督政府的動機更強［１５］（Ｐ７８）。另一方面，從監督收益的角度來看，利益集團可以影響選舉的結果，即利益集團的監督能夠帶來確定性收益，選民可以通過利益集團來監督政府［９］。因此，選民集聚而成的利益集團有更強的動機去監督參選政治家的行為，因為他們的集體投票能夠對選舉結果產生顯著影響［１１］。由此可見，公眾集聚度的提高有利于降低公眾監督成本并增加監督收益，從而激發公眾的監督需求。成本收益分析范式下的公眾監督需求同樣與我國的政府審計實踐相契合。鄭小榮從政府審計公告的可理解性視角，分析了理解公告的成本與收益對公眾審計需求的影響，研究發現政府審計公告的可理解性越高，公眾所需的理解成本越低，在其他條件不變的情況下，公眾參與公告理解的潛在凈收益越高，從而參與解讀的愿望越強烈［１３］。因此可以推斷，當公眾集聚度得到提高以后，監督成本的降低和潛在收益的增加能夠激發公眾對政府審計的需求。
公眾對政府審計的需求強度決定著政府審計機關的收益函數及其對高質量審計的供給水平。政府審計部門是行政機構的重要構成部分，官員也是“理性的經濟人”。Ｄｏｗｎｓ認為官員一般有權力、金錢、聲望、便利、安全等五個利益動機［１６］Ｐ１０１），每個官員至少部分地根據自我利益行事。Ｎｉｓｋａｎｅｎ認為影響官員收益函數的因素包括薪水、職位、津貼、聲譽、權力、官職的恩賜等等［１７］（Ｐ１３２）。政府審計部門提供的審計質量水平取決于邊際收益和邊際成本。政府審計部門提供高質量審計的收益包括：審計機關得到更多的預算經費，審計人員得到更多的物質獎勵和升遷機會，審計人員的政治地位和社會形象也會得到提升②；政府審計部門提供高質量審計的成本包括：耗費更多的人力和物力、得罪其他同級的政府部門等。當公眾對政府審計的需求增加時，政府審計部門提供高質量的政府審計能夠得到補償。例如，公眾對政府審計的關注有利于審計部門獲得更多的預算經費，有利于工作突出的審計人員得到更多的晉升機會。同時，政府審計人員在實施審計過程中的障礙和成本也會相應減少③。因此，政府審計部門有動力提供高質量的政府審計④。
綜上所述，公眾集聚度的提高有利于激發公眾對政府審計的需求，進而使政府審計部門提供高質量審計的邊際收益增加和邊際成本減少，在此供求均衡條件下的政府審計質量水平要高于原有的政府審計質量水平。因此，本文提出以下假設：公眾集聚度的增加有助于政府審計質量的提升，即公眾集聚度與政府審計質量正相關。
三、研究設計
（一）樣本選擇和研究方法
本文采用２００２～２００６年全國３１個省級政府審計機關為研究樣本，政府審計指標和控制變量指標分別來自歷年《中國審計年鑒》、《中國財政年鑒》、《中國區域經濟統計年鑒》和《中國統計年鑒》，在刪除了３２個指標不全的樣本以后，最終樣本共計１２３個。在實證分析中，首先采用主成分分析法對不同的公眾集聚度指標進行因子分析。在此基礎上采用多元回歸分析方法，分別檢驗了單一公眾集聚度指標和綜合公眾 集聚度 指 標 與 政 府 審 計 質 量 之 間 的 相 關 性。本 文 所 用 數 據 處 理 軟 件 為ＳＰＳＳ１９．０。
（二）研究模型與變量定義
為檢驗本文提出的假設，根據設計的變量，我們構建了以下線性模型：
１．因變量指標
為提高政府審計質量，審計署于２００４年簽署第６號令《審計機關審計項目質量控制辦法（試行）》，同時制定了“優秀審計項目評分標準”。該標準從程序和結果兩個維度衡量政府審計質量。程序指標包括審計方法手段、審計程序、審計方案、審計證據、審計日記和審計底稿、審計報告審計決定書和審計移送處理書、審計文書檔案、審計職權制度等８項反映審計規范化情況的指標；結果指標包括審計意見和建議采納情況、審計揭露重大違規、重大違法犯罪案件線索或者重大損失浪費情況、審計結果采用情況及其社會影響等４項反映審計揭露問題及取得成效的指標。由于其他指標不可得，本文采用“提交的審計報告和信息被采用或批示率”作為政府審計質量的衡量指標。該指標的分值占評分標準總分的３５％，能夠在一定程度上代表政府審計質量。韋德洪等也采用“政府審計工作報告信息被批示采用率”這一指標來評價政府審計的效能［１９］。
２．自變量指標
本文擬從經濟集聚度、地域集聚度、教育集聚度和信息集聚度等４個維度來衡量公眾集聚度。
Ｚｉｍｍｅｒｍａｎ認為當選民集中于少數大企業時，選民的集聚度得到顯著提高，因而選民監督政府的動機增強，并提出可以用企業鎮（ＣｏｍｐａｎｙＴｏｗｎ）來度量選民的集聚度⑤［２］。借鑒這種方法，本文采用規模以上工業企業總產值占該地區總產值的比重來度量公眾的經濟集聚度。該比例越大，表明工業企業的規模越大，公眾集聚度越高。
Ｉｎｇｒａｍ認為Ｄｙｅ所提出的城市化、工業化和教育背景等指標也反映了公眾集聚度［１１］。為此，他采用城市化水平來代表地域集聚度、中學年數代表教育集聚度、人均收入代表經濟集聚度，并從這３個維度衡量了公眾集聚度。胡鞍鋼等采用每萬人口中高等學校的在校學生數衡量一個地區人口的教育程度［２０］。因此，本文借鑒Ｉｎｇｒａｍ、胡鞍鋼等的研究，采用城市化水平來衡量公眾的地域集聚度，采用地區每萬人口中高等學校的在校學生數來衡量公眾的教育集聚度。此外，一個地區的信息傳播速度越快，人們獲得信息的能力越強，該地區人口的集聚度也越高。
胡鞍鋼等認為電話普及率代表一個地區人們獲得信息的能力［２０］。因此，本文采用移動電話用戶數占該地區總人口比重（移動電話普及率）和固定電話用戶數占該地區總人口比重（固定電話普及率）來度量公眾的信息集聚度。
３．控制變量
在我國，由于政府審計的目標是監督公共財政資金使用的合理性、合法性和有效性，因此，作為公共資金的受托人，全國及地方各級人大必然重視政府審計情況。中央和各級地方政府也需要通過政府審計了解下級政府對公共資源的使用情況，以解除在公共資源方面的受托責任。宋夏云對全國２４６位專家的網上調查研究表明，社會公眾、行政機構、立法機構和司法機構均對國家審計服務具有較強的需求［２１］。因此本文在檢驗公眾集聚度對政府審計質量的影響時加入人大與政府的審計需求變量，以控制人大和政府對政府審計質量的影響。
２００６年修訂的《審計法》規定，國務院和縣級以上地方人民政府應當每年向本級人民代表大會常務委員會提供審計工作報告。其中，政府預算執行及其他財政收支的審計情況是政府審計工作報告中最重要的內容，最為各級人大關注。地方政府的財政支出越大，本級人大越需要了解政府的財政支出是否合法、合規和有效，因而對政府審計越關注。為此，本文采用財政支出與財政收入的比率來度量人大對政府審計的需求。
從政府審計實踐來看，審計結果整改的落實與政府的重視程度密切相關⑥，而政府對審計的重視程度又體現為政府的審計需求。由于審計結果整改的落實通常在審計結果形成的下一年實施，因此本文將政府對上一年審計結果的整改率作為當年政府的審計需求指標。審計結果整改包括上繳財政資金、歸還原渠道資金、調賬處理和自行糾正等，其中，上繳財政資金是審計結果整改的重要內容，財政資金的上繳比例反映出政府對審計的重視程度。因此，本文采用已上繳財政資金占應上繳財政資金的比例來度量政府的審計需求。
此外，本文還采用地區人口的對數來控制審計機關所在省的規模對政府審計質量的影響；用被審計單位的數量來控制審計機關的工作量對政府審計質量的影響；用審計機關的人員數量來控制審計機關的規模對政府審計質量的影響。同時，還設置了年度啞變量以控制年度差異的影響，地區啞變量以控制地區差異的影響。上述各變量的定義如表１所示：
四、實證結果及分析
（一）描述性統計
由表２可知，ＡＡＲ的最小值為０．０９０，最大值為０．８９０，表明我國各地區的政府審計質量水平存在較大差異。
ＣＰＲ的最小值為０．２４０，最大值為０．８９０；ＰＯＲ的最小值為０．１００，最大值為１０．９６０；ＳＰＲ的最小值為３１．２５，最大值為３５７．８７０；ＭＰＰＲ的最小值為０．０６０，最大值為０．９９０；ＴＰＲ的最小值為０．０７０，最大值為０．６１０。這些表明我國各地區在城市化、經濟水平、教育程度和信息化等方面均存在較大差距，也說明各地區的公眾集聚度存在著顯著差異。ＦＯＲ的最小值為１．１３０，最大值為１７．９００，表明不同地區的人大對政府審計的關注程度也存在較大的差異。ＡＲＲ的最小值為０．０００，最大值為２．４８０，表明各個省級政府部門對政府審計的重視程度同樣存在較大的差異。
本文首先對ＣＰＲ、ＰＯＲ、ＳＰＲ、ＭＰＰＲ和ＴＰＲ等指標進行Ｐｅａｒｓｏｎ相關性分析，結果表明各種公眾集聚度指標之間存在很強的正相關性。其中，相關系數最高值為ＭＰＰＲ與ＴＰＲ之間的０．９２６，且在１％水平上顯著。相關系數最低值為ＰＯＲ與ＳＰＲ之間的０．５８１，且在１％水平上顯著。其他指標之間的相關系數均在０．６５以上，且均在１％水平顯著。為避免公眾集聚度與政府審計質量的多元回歸分析中出現嚴重的多重共線性，同時也為了簡化公眾集聚度的衡量指標，本文進一步采用主成分分析法對上述五個不同的公眾集聚度指標進行因子分析，并提取公因子作為公眾集聚度的綜合指標。
在對ＣＰＲ、ＰＯＲ、ＳＰＲ、ＭＰＰＲ和ＴＰＲ等五個公眾集聚度指標進行主成分分析之后，本文得到一個特征值大于１的公因子，并且這個公因子的累計解釋的方差比例達到８１．２３２％。由于只存在一個公因子，因此不需要再進行因子旋轉。在主成分分析中，該公因子與ＣＰＲ、ＰＯＲ、ＳＰＲ、ＭＰＰＲ、ＴＰＲ等５個變量之間的相關系數分別為０．９３３、０．７９０、０．８７７、０．９４２、０．９５５，表明此公因子與５個變量的關系密切，能夠代表這５個公眾集聚度變量。本文將該公因子命名為公眾集聚度（ＴＣＰ），并以其因子值作為公眾集聚度的綜合衡量指標。
在因子分析之后，本文進一步對主要變量進行了相關性分析。結果表明，ＡＡＲ與ＴＣＰ之間的相關系數為０．３４６，且在１％水平上顯著，初步證明公眾集聚度對政府審計質量具有正向影響。ＡＡＲ與ＦＯＲ的相關系數為－０．１６１，且在５％水平上顯著。ＡＡＲ與ＡＲＲ的相關系數為０．１８８，且在５％水平上顯著。除了ＦＯＲ與Ｌｎ（Ｐ）的相關系數為－０．６０４，ＴＣＰ和Ａｕｄｉｔｏｒｓ的相關系數為０．６８５外，其他變量間的相關系數的絕對值均小于０．５，表明各變量之間不存在嚴重的多重共線性。
（二）多元回歸分析
表３列出了分別以ＣＰＲ、ＰＯＲ、ＳＰＲ、ＭＰＰＲ、ＴＰＲ為公眾集聚度指標的多元回歸結果，模型的Ａｄｊ－Ｒ２均在０．２０以上，所有自變量的ＶＩＦ值均不超過６，Ｆ值均通過了顯著性檢驗，表明模型具有一定的解釋力。從表３可以看出，ＣＰＲ、ＳＰＲ、ＭＰＰＲ、ＴＰＲ分別在５％、１％、１％、５％的水平上顯著為正，ＰＯＲ在接近１０％水平上顯著為正。這表明公眾的地域集聚度、教育集聚度和信息集聚度與政府審計質量顯著正相關，公眾的經濟集聚度與政府審計質量正相關但不夠顯著。這說明采用規模以上工業總產值比重來衡量一個地區的公眾集聚度時可能存在噪音，擁有較高工業總產值比重的地區并不一定充分代表較高的公眾集聚度。
為進一步分析公眾集聚度在總體上是否影響政府審計質量，有必要檢驗綜合公眾集聚度指標（ＴＣＰ）與政府審計質量之間的相關性。從表３可以看出，ＴＣＰ在１％的水平上顯著為正。這表明，無論是ＣＰＲ、ＳＰＲ、ＭＰＰＲ、ＴＰＲ等單一維度的公眾集聚度指標，還是ＴＣＰ這一綜合公眾集聚度指標，均與政府審計質量顯著正相關。這可以解釋為，當地域、教育、信息等多種因素使公眾集聚度得到提高后，公眾對政府審計的需求顯著增強，進而推動政府審計質量的提升。
五、研究結論和政策建議
公眾參與是國家審計助力國家治理的有效途徑［１４］，構建公眾參與的審計制度，能夠增強國家審計服務的動力和獨立性［２２］。然而，公眾參與能否在政府審計工作中發揮作用，很大程度上受制于公眾的參與意愿。政治學學者認為，公共政策制定過程中公眾意愿的形成受到教育程度、居住地、政治經濟文化環境等多種因素的影響［２３］，但并未從理論上解釋上述因素如何影響公眾的參與意愿，同時也缺乏相關經驗證據的支持?；诖?，本文運用公共選擇理論，以２００２～２００６年我國省級政府審計機關為樣本，分析并實證檢驗了公眾參與政府審計的經濟動機及其對政府審計質量的影響。本文的研究表明，公眾在地域集聚度、教育集聚度和信息集聚度方面的增強，有利于公眾降低監督成本、增加監督收益，從而激發公眾的審計需求并推動政府審計質量的提升。
為充分發揮公眾集聚度在提升政府審計質量中的作用，本文提出以下建議：
第一，改進政府審計結果公告實踐。政府審計結果公告制度的確立，為公眾的審計監督和輿論監督聚合發力提供了平臺［２４］。但當前政府審計結果公告實踐中還存在著諸多問題。例如，審計結果公告內容的可讀性不強，無法充分滿足社會公眾的信息需求；審計結果公告的時間并未規范，公告信息的及時性較差；審計結果公告的格式和內容不統一，社會公眾難以進行同類信息的比較。因此，需要借鑒社會審計報告的成熟經驗，從內容、時間、格式等方面對政府審計結果公告進行規范，為社會公眾參與政府審計提供更有用的信息。
第二，從制度上引導公眾廣泛參與政府審計。近年來我國城市化進程的加快、公民教育水平的提升、信息技術的完善，為民意的聚合創造了有利條件，但配套制度的缺失使得公眾的集聚效應難以得到充分發揮?，F階段并未形成健全的制度使社會公眾有更多的意愿和方式參與政府審計［１４］。為此，政府部門需要進一步加強審計制度建設，例如，使公眾參與審計聽證會常態化，引導公眾更廣泛地參與政府審計工作。
第三，完善公眾訴求的傳導機制。公眾參與的基礎是存在有效的公民利益表達渠道［２５］。因此，未來需要進一步完善公眾訴求的傳導機制，例如充分利用微博、微信等社交平臺，暢通公眾與審計機關之間的溝通渠道，從而發揮公眾的監督合力在提升政府審計質量中的積極作用。
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