一、政府對社會組織管理的背景概述
2006 年 10 月，黨的十六屆六中全會通過了《 中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，“ 社會組織” 作為一個新概念在國家發展戰略層面被首次提出：“ 健全社會組織，增強服務社會功能。 堅持培育發展和管理監督并重， 完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。 ”[1]
2007 年 10 月， 黨的十七大首次將社會組織置于全面推進社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“ 四位一體”的高度，明確要重視社會組織建設與管理。 2011 年 3月《 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》 指出在新形勢下要創新社會管理機制，堅持培育發展和管理監督并重，推動社會組織健康有序發展。 2013年 11 月，黨的十八屆三中全會公報指出要創新社會治理、改進社會治理方式，激發社會組織活力。 可見，政府對社會組織的管理始終被置于國家建設與發展的宏觀戰略高度。
這一管理體系運作得當與否，關系到社會組織的生存和發展，進而影響其在社會協同治理過程中發揮重要作用的程度。
狹義的“ 社會組織”主要是指社會團體、基金會和民辦非企業單位三類。 社會團體是由公民或企事業單位自愿組成、按章程開展活動的社會組織，包括行業性社團、學術性社團、專業性社團和聯合性社團；基金會是利用捐贈財產從事公益事業的社會組織，包括公募基金會和非公募基金會；民辦非企業單位是由企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的、從事社會服務活動的社會組織，分為教育、衛生、科技、文化、勞動、民政、體育、中介服務和法律服務等十大類。[2]
截至 2013 年底， 全國共有社會組織 54.7 萬個， 其中社會團體 28.9 萬個，基金會 3549 個，民辦非企業單位 25.5 萬個。[3]社會組織的發展，是順應時代發展趨勢的必然結果，也是加快政府職能轉變、增加公共服務提供效率、促進多元主體協作治理社會事務的共同要求。
二、政府作用于社會組織的具體經濟管理制度
政府對社會組織的管理，涵蓋了社會組織的身份登記注冊、內部治理規范、外部活動領域等多個方面，基本上可以說是一種“ 全面監管”. 由于絕大多數社會組織屬于規范意義上的“ 非營利組織”,一方面要保證其獲得經濟資金能夠嚴格用于社會事業而非私有占據，另一方面也要給予其相應的經濟優惠以激勵其繼續服務于社會事業的積極性；同時還要嚴密關注社會組織接受的境外資源捐贈情況，避免境外不法勢力通過社會組織的資源依賴對其進行別有用心的控制。 政府對社會組織的具體經濟管理制度主要分為三個方面：
（ 一） 對社會組織資金使用方面的管理
政府對社會組織的資金管理主要體現在資金來源審查和用途審計“ 一收一支”兩方面。 《 民間非營利組織會計制度》 規定了非營利組織的資產、負債、財務、費用等等的相關內容，提供了一套規范民間非營利組織的會計核算的完整辦法， 從整體上對社會組織的經濟運作做出了規定。
涉及到不同類別的社會組織時，則有與之相應的管理辦法對其進行進一步規范?！?社會團體登記管理條例》 規定社會團體接受捐贈 、資助必須符合章程規定的宗旨和業務范圍，必須根據與捐贈人、資助人約定的期限、方式和合法用途使用。 社會團體應當向業務主管單位報告接受、使用捐贈、資助的有關情況，并應當將有關情況以適當方式向社會公布。 社會團體必須執行國家規定的財務管理制度， 接受財政部門的監督；資產來源屬于國家撥款或者社會捐贈、資助的，還應當接受審計機關的監督。 社會團體在換屆或者更換法定代表人之前，登記管理機關、業務主管單位應當組織對其進行財務審計?！?民辦非企業單位登記管理暫行條例》也有幾乎同樣的規定?！?基金會管理條例》規定公募基金會組織募捐，應當向社會公布募得資金后擬開展的公益活動和資金的詳細使用計劃。 基金會有權對資助的使用情況進行監督。 基金會應當執行國家統一的會計制度， 依法進行會計核算、建立健全內部會計監督制度。 基金會注銷后的剩余財產應當按照章程的規定用于公益目的；無法按照章程規定處理的，由登記管理機關組織捐贈給與該基金會性質、宗旨相同的社會公益組織，并向社會公告。2011 年《 基金會管理條例》的修改草案規定非公募基金會 70%捐贈收入應來自主要捐贈人，一方面會讓非公募基金會越來越依附于發起人或發起企業，難以有更獨立的管理和發展空間；另一方面對以往通過非公募基金會實現公益愿望的群體來說，也縮小了參與公益的機會。 草案中還規定“ 基金會不得資助未經法定程序批準成立的組織， 不得與其合作開展活動，不得吸收會員。 ”這將對大量處在“ 灰色地帶”的未注冊草根組織產生影響。
由于在實踐當中發現部分社會組織存在資金違規使用的情況、對其非營利性和社會組織自身的形象造成了一定損害，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《 關于深入開展“ 小金庫”治理工作的意見》，2010 年 6 月，中共中央紀委、監察部、民政部、財政部、審計署聯合印發了《 社會團體“ 小金庫 ”專項治理實施辦法》 ,凡依法在民政部門登記管理的社會團體和公募基金會違反法律法規及其他有關規定、應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（ 含有價證券）及其形成的資產，均屬于“ 小金庫”. 各業務主管單位通過動員部署、自查自糾、重點檢查和整改落實四個階段，到 2010 年底治理活動基本結束。 對被查發現的“ 小金庫”,除依法進行財務、稅務等相關處理外，還要對責任單位和責任人員依法予以行政處罰， 并依紀依法追究責任。 政府在制度和實踐方面的“ 雙管齊下”,使得某些社會組織違規使用資金的不良現象得到了有效遏制。
（ 二） 對社會組織財稅優惠方面的管理
我國長期以來按照稅種來對稅收制度進行設置，沒有對社會組織設立專門的稅收制度。 但是從 20 世紀 90 年代起，稅法的修訂使得非營利組織自身收入開始獲得所得稅減免的資格。 比如捐贈財產用于公益事業的，都可以享受所得稅方面優惠；公益組織捐贈特定文化事業的，可扣除一定的稅額。 民政部和財政部也曾幾次就社會團體的會費政策作出了明確的通知。
公益性社會團體是指依法成立的，以發展公益事業為宗旨的基金會、慈善組織等社會團體；國家對公益性社會團體給予扶持和優待。 公益性社會團體應當嚴格遵守國家的有關規定，按照合法、安全、有效的原則，積極實現捐贈財產的保值增值；對于接受的救助災害的捐贈財產，應當及時用于救助活動。 2008 年《 關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》規定了可以申請公益性捐贈稅前扣除資格的公益性社會團體的條件： 基金會在民政部門依法登記 3年以上（ 含 3 年） 的，應當在申請前連續 2 年年度檢查合格， 或最近 1 年年度檢查合格且社會組織評估等級在 3A以上（ 含 3A），登記 3 年以下 1 年以上（ 含 1 年）的，應當在申請前 1 年年度檢查合格或社會組織評估等級在 3A 以上（ 含 3A） ,登記 1 年以下的基金會具備有關規定的條件 ;公益性社會團體（ 不含基金會） 在民政部門依法登記 3 年以上，凈資產不低于登記的活動資金數額，申請前連續 2 年年度檢查合格，或最近 1 年年度檢查合格且社會組織評估等級在 3A 以上（ 含 3A），申請前連續 3 年每年用于公益活動的支出不低于上年總收入的 70%（ 含 70%），同時需達到當年總支出的 50%以上（ 含 50%）。 2010 年《 關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的補充通知》對前述資格認定等問題作出了進一步細化的規定。
2009 年《 關于非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知》 規定了非營利組織企業所得稅的免稅收入范圍：接受其他單位或者個人捐贈的收入；除企業所得稅法第七條規定的財政撥款以外的其他政府補助收入，但不包括政府購買服務取得的收入；按照省級以上民政、財政部門規定收取的會費；不征稅收入和免稅收入孽生的銀行存款利息收入和規定的其他相關收入?！?關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》，解釋了免稅資格的認定條件、申請流程、稅務申報手續。 對非營利組織的適度免稅，有利于公益慈善的發展做大，在某種程度上可說是為政府減輕了負擔?！?十二五規劃綱要》當中僅泛泛指出“ 擴大稅收優惠種類和范圍”, 這一原則性的指示有待于出臺更多并且更細致的相關規定來進行補充和完善，才能在實踐中起到更為有效的指導作用。
（ 三） 對社會組織外匯收支方面的管理
隨著社會組織在我國社會建設與公共事業當中發揮的作用日益重要，其組織規模逐漸擴大、活動范圍逐步拓寬，因而其對經濟資源的需求也在不斷地增加。 社會組織用于投入服務的資源大部分都來源于社會捐贈，但由于我國公益捐贈事業規范程度有待調整、社會公益的環境也有待改善，許多草根組織想要獲得本土捐贈也是存在相當難度的。 因此，不少社會組織將解決資源困境的希望投注在境外較為發達的捐贈機構上，境外捐贈資金也成為很多我國社會組織賴以生存的“ 救命稻草”. 然而，社會組織接受境外捐贈的風險在于少數境外的不法勢力會借此強化社會組織的資源依賴性，憑借社會組織對資源需求的緊迫性來進行“ 軟性操控”;這必然導致我國社會組織的社會獨立性缺失，甚至影響政治的和諧穩定。 因此，必須對社會組織的外匯收支情況予以必要的重視，嚴格做好監管工作。
《 中華人民共和國外匯管理條例》 對境內機構 、境內個人的外匯收支或者外匯經營活動，以及境外機構、境外個人在境內的外匯收支或者外匯經營活動做出了相關規定。
為防止境外資金打著“ 非營利捐贈”的旗號流入國內進行商業投資活動，嚴格控制國家金融體系風險，2009 年《 關于境內機構捐贈外匯管理有關問題的通知》對國內各類機構1必須開設捐贈外匯賬戶來辦理捐贈外匯開支，并且要向銀行提交相關文件之后方能辦理外匯入賬；此外，該通知還對不同類型社會組織辦理外匯入賬的具體手續做出了必要的區分。[4]
國家外匯管理局還分別于 2010 年和 2011 年發布《 關于加強外匯業務管理有關問題的通知》和《 關于進一步加強外匯業務管理有關問題的通知》， 防范跨境資本流動帶來的金融風險。
國家外匯管理局出臺的這些規定，都反映出我國政府對規范境內機構接受境外資金捐贈行為管理的有力決心，有利于改變我國一些登記注冊為工商組織的 NGO（ 非政府組織） 過度依賴境外捐贈的局面，盡可能減少這些大規模的境外捐贈對國家外匯管理體制帶來的沖擊。 從其它的視角出發考察， 該項規定也有利于提高國內基金會的影響力、充分發揮其在公益事業中所起的作用。 根據實踐情況來看，政府對外匯收支做出的一系列限制確實在短時期內增加了登記注冊為工商組織的 NGO 吸納境外捐贈資金的難度， 導致一些 NGO 開始通過尋求官方社團組織并成為其掛靠對象這樣一種方式、來讓官方社團代其接受境外資金，或者找相關的公募基金會代收等等。[4]
這種“ 曲線救國”路徑在一定程度上可以滿足社會組織考慮到自身存續而對資金產生的緊迫需求，但應注意對境外資金來源的嚴格審查，避免不穩定因素趁機混入我國社會組織當中；同時也要防止大范圍的矯枉過正狀況發生。
三、結語
綜上所述， 經濟資源是社會組織賴以生存的重要源泉，經濟資源運作情況的優劣對社會組織的發展起著至關重要的作用。 作為對社會組織管理當中一個極為重要的分支，政府通過對社會組織在資金使用、財稅優惠和外匯收支三個方面進行了一系列的制度約束，并且以具體行動使得制度的規定得以良好落實，實現了對社會組織所保有經濟資源的有效監管， 促使社會組織保持其社會獨立性、維護其非營利性和社會服務性。 在具體實踐當中，政府一方面保證社會組織獲得的經濟資金得以充分用于公共事業服務、而非占有侵吞作為他用，另一方面也給予社會組織相應的財稅方面的優惠、以激勵社會組織對服務社會事業的積極和熱情；同時對于社會組織接受的境外資源捐贈情況給以密切管制也是不可或缺的，為了避免境外不法勢力通過社會組織的資源依賴性而對其進行別有用心的控制、維護社會主義建設所必需的和諧穩定局面，必須對此給予足夠的重視。
當前，政府對社會組織的經濟管理制度體系已經在理論和實踐兩方面都具備了良好的基礎；我們應當在此基礎上繼續研究和探索更為有效的社會組織管理方式，為推進我國社會管理創新、實現小康社會的偉大奮斗目標作出更多的努力。
[參 考 文 獻]
[1] 中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過。中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定[S].2006.
[2]民政部民間組織管理局。社會組織的概念 、特征及分類[J].了望，2010,（ 37）：21.
[3]2013 年社會服務發展統計公報[EB/OL].民政部門戶網站 ,（ 2014 -06 -17） [2014 -08 -24]
[4]劉 鵬 ,孫燕茹。走向嵌入型監管 :當代中國政府社會組織管理體制的新觀察[J].經濟社會體制比較，2011,（ 04）：122.
