新型政務業務網作為國家信息化的重要組成部分，承擔著國家政務工作網絡支撐和業務承載的職能。隨著各級政務部門辦公和業務信息系統的建設，普遍存在著由于系統之間不能直接進行文件和信息交換，導致跨部門信息共享、業務協同難以實現的問題，極大阻礙了新型政務業務網整體信息化成效。新型政務業務網面臨著應用層交換能力建設的迫切需求。
1 新型政務業務網的特殊性決定了新型政務業務交換系統定位
1.1 交換要在分層分級分域的復雜網絡中進行
“分層、分級、分域”是新型政務業務網結構的本質特點。分層是指新型政務業務網是一個從中央到省、地市、區縣（含區縣以下）多層網絡上下互聯形成的復雜網絡，在每一層又按照分級保護要求，從網絡中心到各部門劃分形成了密級不等的安全域。因此，全網通行交換能力首先需要實現跨層級、跨地區、跨部門、跨安全域交換能力。
1.2 交換要在政務工作主體間進行
服務于政務工作是新型政務業務網應用的本質特點。嚴格意義上說，新型政務業務網上所有行為，無論是個人發起的，還是代表機構發起的行為均應是公務行為，不存在隨意性和私有性。因此，新型政務業務交換系統的服務對象具有三個屬性：（1）實名實體屬性，即在新型政務業務網上，作為交換主體的機構、用戶和應用，無論是交換的發起方，還是交換的接收方，均必須對應物理現實環境下的實體對象，因此應在新型政務業務網采用實名實體注冊認定，具有該對象的全網唯一網絡標識；（2）身份互認屬性，即對一個特定的交換主體，交換系統必須確保網絡身份和實體對象唯一可信對應，即必須確保網絡身份可信認證，特別是跨域交換，交換收發方的身份都應該實現跨安全域的互認互信；（3）授權操作屬性，即新型政務業務網交換主體在確認身份的基礎上，需經過明確的使用操作授權和訪問控制后方能進行。1.3 交換要在可管可控的條件下進行==安全保密、可管可控是新型政務業務網與互聯網的本質區別，尤其是對承擔新型政務業務網互聯互通橋梁作用的交換體系而言，更是如此，確保沒有非法、不可信、不可控的文件和業務信息交換行為發生。具體來講，交換應做到以下的“四可管、四可控”:（1）交換體系可管理：新型政務業務網交換的全網服務特征，要求交換體系本身從規劃、建設、上線、運行、管理等必須符合統一管理要求，各級部門組織建設的交換系統，應基于統一規范，安全互聯，形成統一交換體系。
對交換體系的統一管理可以避免因為短板效應，危害交換系統整體的運行安全；（2）交換業務可管理：無論是何種交換業務，接入到交換體系時，必須基于統一的管理要求，避免非法用戶、非法應用未經審核和許可接入到交換體系，危害交換業務開展；（3）交換行為可管理：所有交換行為應作為網絡基本行為納入統一記錄和管理，支持對交換行為的追溯和追責。
2 新型政務業務網所需要的交換系統和交換能力
2.1 新型政務業務網交換體系的基本結構
從具體設計上講，新型政務業務網交換體系在縱向上形成中央、省、地市、區縣建設四級交換平臺，為中央、省、地市、區縣以及區縣以下五級部門提供交換服務。交換平臺從體系結構上包括交換服務管理中心（中央、省級交換平臺）、交換服務管理節點（地市級交換平臺）、交換服務分中心結點、部門交換接入結點、交換控制結點共同組成：（1）交換服務管理中心（交換服務管理結點）：一方面承擔本級交換平臺的管理中心、服務中心職能；另一方面通過和上、下級交換服務管理中心（或交換服務管理結點）連通，實現交換平臺的跨層級交換；（2）交換服務分中心：交換服務分中心在部門接入結點和交換服務管理中心之間提供交換轉接服務，具體服務由其中的交換站服務單元完成，根據業務量和運行需要，交換站服務單元可以采用多級堆疊式動態擴展方式，實現路徑優化、擴展負載能力、提升平臺可靠性和運行管理便利性的目的；（3）部門交換接入結點：各級政務部門通過交換服務分中心實現部門交換接入。部門交換接入結點的基本服務單元為交換箱系統，交換箱系統一方面為個人用戶提供基本收發處理界面，同時通過交換服務接口，實現部門應用和交換平臺的對接。部門交換接入結點可以通過交換站服務單元實現部門內多個交換箱的交換匯集；（4）交換控制結點：交換控制結點是安全域（或安全區）邊界交換隔離和保護控制點。
2.2 新型政務業務網交換體系的基本交換能力
新型政務業務網交換體系主要為包括以下基本交換能力：（1）支持多用戶、跨區域的交換：實現全網范圍內個人與個人之間、部門與部門之間、個人與應用系統之間、應用系統與應用系統之間，一對一、一對多的網狀交換，其中應用系統通過和交換體系對接，實現信息和電子文件的在線收發；（2）支持多種格式、超大體積電子文件的交換：提供各種新型政務業務網業務所需的各類電子文件格式，包括但不限于各類office格式、版式文件格式以及多媒體文件格式等。
2.3 交換體系支撐應用之間的互聯互通、互操作
新型政務業務網交換的一個重要作用就是支撐跨部門應用系統之間的互聯互通，解決應用系統“出不去、進不來”的難題。原有的部門應用、局部應用通過和交換對接，實現應用系統之間的按需互聯、信息交換。
除了直接支持應用系統在線文件收發，應用系統通過對業務信息和業務數據的封裝，在不同部門之間進行業務信息和業務數據的交換，業務人員在各自應用系統中進行業務處理，實現業務互操作，從而支撐跨部門的業務協同。
2.4 交換安全保障和安全管理能力
基于新型政務業務網已有的信任體系和安全保障措施，交換體系提供交換業務處理全程網絡信任、電子文件交換范圍控制和密級管理控制、文件和信息的端到端安全保密性。
基于數字簽名等信任服務，交換體系提供交換行為、交換處理過程的可信記錄，確保交換全程可追溯、可審計。
2.5 交換體系的自我管理和監控能力
交換體系具備自我管理和系統運行狀態監控能力。
依托新型政務業務網資源服務管理，實現各級交換平臺上的交換服務中心、分中心、接入結點等的結構管理，對用戶、機構和應用接入權限實現可信管理，對交換平臺接入結點進行安全域密級管理、安全保密策略的統一管理。監控功能實現系統運行狀態監管、交換策略和交換規則的執行監管，交換過程和交換狀態、交換質量的監管等。
3 吸收試點成果，盡快形成新型政務業務網交換體系
3.1 交換試點單位已經實現的業務效果各試點單位依托建成的交換系統，成功開展了以下交換業務，交換作為基礎服務性設施的效果已經呈現：
（1）“個人與個人”之間的通用文件和工作信息交換，解決政務新型政務業務網業務人員跨部門、跨層級進行隨時隨地的電子文件傳輸、信息溝通問題；（2）通過擴展電子印章服務、公文制版服務，實現“單位-單位”之間的電子公文多級交換，實現了電子公文跨層級、跨部門，端對端傳輸，同時由于支持交換和公文系統的直接對接、實現了電子公文跨部門在線收發的問題；（3）通過交換和部門業務應用系統對接，實現了跨部門業務“應用系統-應用系統”之間的業務信息交換，督查、法規報備、信息報送等跨部門業務依托交換體系，實現了全程業務流轉的電子化，大量的行業職能業務，如網上閱看業務直接依托交換系統進行開發和部署，實現全網業務信息流轉和業務覆蓋。
截至目前為止，已完成建設任務的試點單位，均已通過國家權威部門組織的試點任務驗收，開通交換業務的業務部門對交換體系的上述業務效果均給出了較高的評價。
3.2 總結試點經驗，加快交換建設，擴大交換覆蓋新型政務業務網交換體系的定位，決定了覆蓋范圍越大，接入部門越多，其互聯互通的效用越大。因此，從新型政務業務網整體信息化效益發展的需要來看：
（1）盡快加大新型政務業務網網絡平臺建設力度，推進頂層網絡互聯互通，為交換體系建設提供網絡底層的互聯互通條件；（2）將交換作為網絡基礎性服務，與網絡同步建設和推進。同時，應盡快完成中央級交換平臺建設--在中央網絡中心建設中央級交換管理中心、國家各部委交換分中心；盡快形成新型政務業務網交換體系的頂層交換核心樞紐。
3.3 抓緊制定新型政務業務交換系統建設規范和技術規范，指導全國開展建設在前期試點工作成果基礎上，盡快組織研究制定交換平臺建設、管理、運行等相關標準規范，用于指導全國新型政務業務網交換平臺建設，確保整體互聯互通、安全保密、可管可控。同時，應加大標準規范的合規性管理力度，從抓產品準入、系統準入角度，維護體系一致性。
3.4 實現對中央縱向業務的應用支撐，以用促建交換體系對跨層級、跨部門業務開展的支撐能力，為專網縱向條線業務向新型政務業務網遷移提供了很好的解決方案。在中央層面，選擇部分具有代表性的縱向行業業務，進行遷移試點，通過典型業務應用，帶動交換系統的建設和服務提升。依托交換系統實現業務信息和業務數據跨級交換，實現同一個業務在不同層級、不同部門之間的互操作，既滿足安全保密要求，又降低了協同業務開展難度。
各級新型政務業務網建設管理部門盡快完成地方交換平臺建設，盡快實現和上級交換平臺的對接，從而形成國家新型政務業務網縱向交換骨干樞紐。為各級地區部門交換接入提供基礎，實現本地區、本部門與其他地區和部門的業務信息和電子文件交換。
4 結語
通過對這幾年交換試點取到的效果看，新型政務業務網交換不是一次簡單的應用系統建設，而是新型政務業務網通用服務性基礎設施，新型政務業務網建設和新型政務業務網業務發展的一次全新探索，和傳統的公文傳輸系統、電子郵件，甚至是信息共享型應用系統只能面向局部區域、開展特定業務的模式有著本質不同。新型政務業務網各級建設管理和業務部門有必要首先對交換和這三者之間的區別形成認識，才能避免借交換之名，走重復建設的老路。
4.1 交換和公文傳輸系統不同主要體現在：（1）公文傳輸系統主要面向正式公文業務，大量的非公文文件、業務信息和數據不能通過系統傳輸；（2）公文傳輸系統是專用系統，雖然覆蓋多個不同單位，但是由于每個單位只有一個遠程終端，服務對象僅限于單位收發文人員，而不是大量的具體業務人員；（3）遠程終端接入方式，收發操作只能在終端上開展，和單位內部應用不能對接，因此只能解決文件傳輸環節的電子化。
4.2 交換和傳統的電子郵件系統不同主要體現在：（1）郵件格式隨意性，不能支持正式公文；（2）采用郵件協議，安全性、可控性、可管性低；（3）郵件所能傳輸的附件大小有限制；（4）郵件同樣采用遠程終端接入方式，和單位自有應用不能對接；（5）多套郵件系統之間互通存在安全風險。
4.3 交換和傳統的信息共享型應用系統不同主要體現在：（1）信息系統只能面向系統內用戶提供服務，采用上傳、下載模式，不能實現靈活交換；（2）同樣采用遠程終端接入方式，和單位自有應用不能對接；（3）多級終端延伸方式，存在跨多級安全域訪問的安全保密風險；（4）所有共享信息由應用系統進行存儲和保管，存在管理責任問題和安全風險；（5）不同共享型信息系統之間要么無法互聯互通，信息共享范圍受限，要么需要兩兩互聯，帶來跨域信息不可控流轉的風險。
參考文獻
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