城市水污染一直是困擾城市經濟社會可持續發展的難題。隨著我國城鎮化的加快，城市水污染治理的重要性更加突出。長期以來，政府在城市水污染治理中扮演了單一治理角色。近年來，城市水污染事件頻頻發生，引起社會公眾對政府和企業在城市水污染中的作為極度不滿。
政府需要轉變自身角色，構建多元治理體系，結合多元主體自身的優劣勢，調動企業、公眾、社會組織共同治理城市水污染。多元城市水污染治理主體是節約成本，提高治理效果，推動城市經濟社會生態和諧發展的有效途徑。
一、城市水污染特征
1.來源
城市水污染主要來源為工業及生活污水，城市工業污水治理的重點是技術和產業升級，生活污水治理的重點是居民節水環保意識，居民節水環保行為。具體而言：（1）在工業源上，城鎮集中了我國工業生產的絕大部分，2013年調查統計的41個工業行業中，廢水排放量位于前4位的行業依次為造紙和紙制品業28.5億噸，化學原料及化學制品制造業22.6億噸，紡織業 21.6 億噸，煤炭開采和洗選業 14.3 億噸，4個行業的廢水排放量為90.8億噸，占重點調查工業企業廢水排放總量的47.5%;（2）在城鎮生活源上，城鎮生活污水為水污染主要來源，同年城鎮生活污水排放量485.1億噸，比上年增加4.8%;占廢水排放總量的69.8%.化學需氧量排放為889.8萬噸，氨氮為141.4萬噸，氨氮排放量占到了總氨氮排放量245.7萬噸的57.55%.城鎮生活源需要從排污量上重點控制，宣傳節水環保意識，推進節水環保技術普推動節水環保行為成為重點。
2.結果危害
（1）城市水污染破壞城市生態平衡。城市工業和生活用水大量化學需氧量和氨氮污水排放，使水體呈現不同程度的富營養化，改變了水質原本平衡的營養結構。大量有機物在水中降解釋放出營養元素，促進水中藻類叢生，植物瘋長，使水體通氣不良，溶解氧下降，甚至出現無氧層，導致水生生物大量死亡。死亡的水生生物又加劇了水質的營養化程度，形成惡性循環。（2）危害人體健康，傳播疾病。城市污水污染健康水質后，人通過飲水或食物鏈，污染物進入人體，使人急性或慢性中毒。世界上80%的疾病與水有關。傷寒、霍亂、胃腸炎、痢疾、傳染性肝類是人類五大疾病，均由水的不潔引起。通過食1以控制，且具有很長的潛伏期，不易在短期內覺察。（3）危害經濟社會可持續發展。城市水污染引起城市水資源的供應不足，除近3億農村人口喝不上安全飲用水外，在城市生活的約5000萬人的飲用水也不達標。在經濟領域，工業用水受到制約，使得一些工業技術設備使用效率降低，使用壽命縮短；在農業上，水質富營養化，漁業蒙受巨大損失。農業灌溉用水不達標，降低農作物品質、產量，種植土壤受到污染；對第三產業，城市水污染使城市生態環境變差，受到影響較大的旅游、高新技術等對環境要求較高的產業。城市水污染對農業、工業、服務業都具有顯著影響。由于政府在城市水污染中需要投入巨大的治理成本，城市水污染制約了城市經濟社會的可持續發展。
3.處理效果
（1）我國城市水污染處理中，不同城鎮差距很大。與發達國家相比，還存在較大差距，特別是中小城鎮。截止到 2012年，城市污水處理率已達到 87%,縣城的污水處理率接近 80%,但建制鎮的污水處理率不到 30%.仍有許多小城市、鄉鎮沒有污水處理廠。而美國、日本等發達國家的污水處理率均超過90%（2）城市污水處理覆蓋面、處理能力有待提高。在657個設市城市中，97.7%的城市建立了污水處理廠；在1627個縣中，仍有25.4%的縣城未建立污水處理廠，目前尚有363座投入運行1年以上的城鎮污水處理廠沒有達到國家有關要求。以2013年沿海發達地區為例，沿海地區城市密布，經濟發達，仍有15.4億噸廢水，占總量的15.19%未能得到處理，24.9萬噸化學需氧量，占總量的10%也未得到有效處理。
二、治理的難題
1.龐大系統工程、政府權責對等問題
城市水污染治理是一個系統工程，從源頭上限制污水排放的總量和濃度，嚴格執行各項排污標準；在過程中對水質和排污企業進行監督，并斥巨資，采取各類技術對污水進行治理。由于污水具有很強的負外部效應，特別是污水流經區域要進行衛生安全隱患的排查更是一件艱巨的工作，每一個環節都會影響城市水污染的治理效果。政府在水污染治理中扮演了保姆角色，未能有效調動企業、個人、或則相應的社會組織共同治理，政府面臨資源的制約，最重要的是財政和技術的制約。
政府平均在每個環節資源投入不足，是城市水污染治理效果不佳，甚至惡化的重要因素。此外，我國城市水污染治理類似日本的多部門協調制，中央一級環保部門統一主管，多部門協調，中央地方分級管理。但多部門權責未做出明確規定，權責不對等，分級管理又容易出現“讓位于地方保護主義”情況。
2.企業追求經濟利潤最大化
企業作為理性經濟人，追求自身利潤的最大化。污水作為企業的副產品，不能為企業產生利益。政府對污水的無限制排放，只會導致“公地悲劇”.一方面政府制定的排污標準限值了企業產品生產量，增加了企業的排污成本，整體上損害了企業利潤最大化。政府試圖通過嚴格的監督和懲罰強勢推進排污企業升級。由于中小企業排污大量存在，政府不能做到有效監督，中小企業往往是工業污水的主要來源。另一方面，政策對相關節水環保產品的鼓勵，一些水產業鏈開始衍生，但目前受制約政策不完善和節水環保企業自身技術不高，整個行業市場競爭混亂，規模普遍不大，自主創新能力不強，產品質量監督抽查合格率長期在低位徘徊。水產品的質量難以保障，價格高，社會知名度低，難以形成對消費者的吸引力。
3.公民個人意識和行動脫節
城市廢水排放中有 69.8%的污染是生活用水，日常生活中的洗衣做飯、沐浴、沖廁所是污染的主要來源。雖然政府在宣傳公民節水環保意識上花了很大的精力和成本，但短期的宣傳很難使城市居民樹立節水環保意識，節水環保意識和節水行為之間存在脫節問題。節水環保行為短期會帶來諸多生活的不便，城市居民即使有節水環保意識，也不愿意犧牲自我便利采取節水行為。因此，在一定程度上，對公民節水環保意識的宣傳和預期的效果往往在實踐中大打折扣。
4.社會組織的發展制約
實際上，社會組織是由一群無組織的社會公眾為了共同的社會公益目標凝聚的團體。這個團體圍繞明確的社會目的，有自己的規范和行動。社會組織發展的程度也反映了公民社會發展的程度。社會組織根植于社會公眾，能夠及時地發現問題，代表民眾的呼聲，并且具有很強的專業性。在水環境保護中，社會組織參與城市水污染治理的重要性不言而喻。但受制于自身發展的制約，其作用還未能形成顯著影響。一方面政府“全能的思維”擠壓了了相關社會組織發展的空間，且在信息和資金方面對社會組織支持不夠；另一方面公眾對城市水污染治理相關社會組織的認識還需要一定的時間，且相關的社會組織也容易受到利益集團的綁架。
相關社會組織發展規模小且分散，自身也存在不完善?？傊?，相關的社會組織參與城市水污染治理面臨自身發展的制約。
三、政府、企業、個人、社會組織在水污染中治理的能力分析
說明分析：（1）政府在城市水污染過程中治理范圍過大，水治理系統工程監督薄弱。受限于財政資源，單獨治理的結果是財政開支龐大，治理成本很高，效果卻難以保證。但政府擁有政策和權威的優勢，財政稅收具有很強的激勵效應，重要的是政府追求公眾利潤的最大化，在不放緩經濟增長的條件下，政府有決心和動力治理城市水污染；（2）企業追求利潤最大化，正常情況下企業沒有主觀意愿治理城市水污染，結果是城市工業污水企業競相排放，導致“公地悲劇”.但企業擁有技術和產品，在治理城市水污染過程中扮演了工具角色；（3）社會公眾水污染意識以及將意識轉化為水污染防治行動難以保證。由于排污量分布散而多，城市水污染中生活污水占了很大比例，放任其也只會導致城市水污染的“公地悲劇”.但社會公眾最大的優勢是可監督的范圍非常廣，將公眾監督和媒體監督有效結合在一起，監督和曝光城市水污染，具有良好的影響效果；（4）社會組織參與城市水污染治理，秉著公益的理念，專業性較強，自我繁殖能力強，可持續發展空間大。但目前受制于發展程度和力量分散的困境，若疏于支持和引導，其參與治理的效果也較差。
四、基于治理主體能力的分工合作治理城市水污染
說明：（1）政府在城市水污染中居于中心地位，利用財政稅收、制度等手段，對企業、社會組織、個人進行激勵，調動其在城市水污染中的積極主動性；（2）企業在政府獎懲機制下，減少污水排放量。對環保節水產業，政府的激勵能促進其生產和技術的提高。同時，在社會組織、政府、公眾監督下，企業遵守相關法律法規。企業充分利用社會組織的專業性，廣泛合作，為公民提供節水環保產品，將公眾的節水意識和節水行為有效結合在一起，推動城市生活污水治理更上一個臺階；社會組織在政府支持和引導下，自身發展不斷從社會凝聚資源，利用自身信息專業性等優勢，監督企業和政府；社會公眾一方面監督政府和企業行為，另一方面表達意見或則直接加入社會組織，提高了意見表達權的能力。
1.政府治理的核心是規范和獎懲
一是從源頭上合理規劃、調整產業結構。政府在城市規劃時需要慎重論證，將城市的水源和水系作為污染防治對象，做到合理開發。高污染水企業排放區域要考慮到水源保護地、漁業、灌溉區域。一項研究表明，產業結構的調整有利于減輕水污染程度。對產業結構升級改造，推進服務業的發展，也是合理的途徑；二是就整體而言，政府在城市水污染治理中的核心是規范和獎懲機制。（1）政府利用自身權威優勢，完善城市水污染治理相關的法律法規，統一行業水污染排放標準，規范水產業競爭的市場環境和秩序，完善節水環保產品的專利認證，規范社會公眾參與社會監督渠道，對相關社會組織進行引導支持。（2）政府對水污染的宣傳很有必要，宣揚企業社會責任，公民節水環保意識，讓水污染的治理的迫切性成為社會共識。（3）綜合利用財政稅收對企業、社會公眾、社會組織進行激勵，鼓勵企業發展節水環保技術和產品，與治理水污染的相關產業一同享受財政補貼或稅收優惠，以降低節水環保產品的市場價格。加大對高校相關水污染治理技術和產品的財政支持，倡導建立產學研的“高校-企業”強強聯合。為宣揚政府污水治理的決心，政府部門公共購買節水環保產品服務，有利于解決相關節水環保產品的市場需求困境，也有利于形成良好的社會示范性作用；社會公眾對城市不合法水污染的舉報，政府給予物質和精神獎勵；激勵作用也應適用于相關的社會組織，支持社會組織發展。
激勵的對應面是嚴厲懲罰，對高水污染、亂排放不符合水排放規范的企業征以重稅罰款，勒令其整改，甚至關閉破產清算。
2.企業治理的核心是技術和產品
政府的激勵和獎懲機制，提高了企業水污染的成本，降低了節水環保產業產品市場價格，調動了企業開發相關水污染治理的技術和產品的積極性。企業應該自覺樹立社會責任意識，轉變市場固定思維，公益營銷往往是企業市場的有力競爭品牌。政府對水污染治理技術和產品的財政稅收優惠，一定程度上降低相關節水環保產品的市場價格，增加節水環保產品的市場潛在需求，而保證節水環保產品的質量和服務則是企業技術創新，開拓節水環保產品的市場空間。具體操作層面，在政府有效獎懲下，企業能將節水環保技術和產品的開發功效最大化。
3.個人治理的核心是監督、意識和行為的連接
政府支持企業節水環保產品價格下降，技術進步使產品質量提高，在政府廣泛宣傳下，公眾提高了保護水污染意識，自覺購買認證節水環保產品，節水環保產品的使用使消費者真正做到意識和節水環保行為的有效結合，將有效降低生活污水的排放量和濃度；在政府宣傳和激勵下，公眾參與監督將有效彌補政府監督效果不佳的劣勢，推動城市水污染實質上的進步。此外，公眾參與監督很重要的一方面是媒體的監督，媒體可以監督政府和企業水污染管理行為，推動社會公眾監督上一個新臺階。
4.社會組織治理的核心是廣泛凝聚力量
在城市水污染治理中，相關社會組織是社會公益真正的代言人。他們能凝聚一定的力量，在與政府部門、企業博弈中爭取到更多的公眾權益。相關社會組織的核心職責是廣泛凝聚社會力量，在社會公眾宣傳普及節水環保知識，廣泛與企業、政府、高校、輿論媒體等合作，開展國際間交流，提高自身治理城市水污染的針對性、專業性；籌集水污染治理資金，扮演資源整合的角色；另外，相關社會組織對政府治理城市水污染、企業排污等行為進行監督也很重要。
五、結論
城市水污染的治理需要政府轉變單一主體治理角色，構建多元主體治理體系。根據政府、企業、公眾、社會組織在城市水污染治理中的能力進行分工合作。
具體而言，政府合理規劃，產業結構升級，利用自身權威優勢，完善法律法規，宣傳城市水污染治理，建立對企業、公眾、社會組織的激勵機制。企業在政府的調控下，通過技術創新，開發減排環保產品，保證質量，服務公眾；公眾積極廣泛監督政府、企業城市水污染行為，維護自身利益。消費者使用節水環保產品，將水污染意識與減少水污染行為真正結合起來；社會組織廣泛凝聚社會治理城市水污染力量，不斷壯大自身，引導社會公眾，監督企業、政府行為。各方共同努力，為城市水污染治理貢獻力量，天更藍、水更清才不是一句空話。
參考文獻
[1]分省年度數據，國家統計局 ,2013
[2]陶傳進，劉杰，沈慎，盧瑋靜。水環境保護中的NGO:理論與案例[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.12
[3]田靈燕。推動節水產品市場規范化[J].中國水利，2012,18:66+68.
[4]姜愛林，陳海秋，張志輝。城市環境治理若干理論研究[J].寧夏社會科學，2008,03:35-40.
[5]高珊，黃賢金。 發達國家城市水污染治理的比較與啟示[J].城市問題，2011,03:91-94.
[6]YU Xiaoying,WU Jian. Analysis of the agricultural population urbanization transfer costsharing mechanism[A].In:祝小寧主編。2014年公共管理國際會議論文集（第十屆）（上）[C].成都：電子科技大學出版社，2014.10:832-837
[7]沈競，林振山。大中城市水污染狀況及治理措施研究[J].自然資源學報，2010,12:2165-2170.
