摘 要：高鐵的跨越式發展，推動了我國鐵路客運市場的發展壯大。國家鐵路局的成立，鐵路客運的市場化進程不斷加快。文章以政企分開環境為大背景，針對目前鐵路客運市場監管存在的問題，在明確監管目標的基礎上，厘清鐵路客運市場監管的思路，拋磚引玉，給出相應的對策，旨在建立高效的監管體制，確保鐵路客運系統安全、維護鐵路客運市場秩序，提高鐵路客運市場的監管水平。

關鍵詞：鐵路客運；市場監管；政企分開；補貼機制；吹哨人法案
中圖分類號：F530 文獻標識碼：A
Abstract： Great-leap-forward development of high speed railway prospers the market of railway passenger. With the establishment of national railway administration of P.R.C.， marketization process of railway passenger accelerates increasingly. In this study， oriented to the problems in current regulation situation of railway passenger market， object was first given， and then clue of market regulation in the environment of separating government functions from enterprise was analyzed， and finally corresponding suggestions were proposed. The purpose of this study is to give suggestions to establish effective regulation mechanism to guarantee safety， maintain order of railway passenger， which finally improve the regulation level of government.
Key words： railway transport of passenger； market regulation； separation government functions from enterprise； subsidy mechanism； whistleblower act
0 引 言
鐵路旅客運輸（簡稱鐵路客運）具有運量大、速度快、安全性好、費用較低、受氣候和自然條件影響小等優點，在我國中長途旅客運輸中具有明顯優勢，對其運營過程進行有效監管，對于保障人民生命財產安全，維護社會穩定意義重大[1]。
2009年以來，以高鐵為代表，我國鐵路客運市場實現了跨越式發展，但長期以來，也存在政企不分、運營效率不高、春運等高峰期服務質量飽受詬病、高速客運專線存在嚴重的市場風險、巨額的債務等問題[2]。2013年3月10日，國務院公布機構改革方案，鐵道部實行鐵路政企分開[3]。伴隨著政企分開，鐵路客運的市場化進程不斷加快，研究新形勢下如何提高政府主管部門的監管水平，建立合理、有效、完善的監管體制，確保鐵路客運系統安全、維護鐵路客運市場秩序、平衡鐵路客運經營者和普通乘客的合法權益，已刻不容緩。
1 現階段鐵路客運監管存在的問題
現階段，我國鐵路客運監管存在的問題主要表現在：
1.1 鐵路客運市場監管的法律法規體系亟待完善
我國在鐵路客運企業的法律法規，除了《中華人民共和國鐵路法》（1990）外，主要有原鐵道部的《鐵路旅客運輸規程》（鐵運〔1997〕101號）、《鐵路客運運價規則》（鐵運〔1997〕102號）、《鐵路旅客運輸辦理細則》（鐵運〔1997〕103號）、《鐵路安全管理條例》（中華人民共和國國務院令第639號，2013），《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》（中華人民共和國國務院令第501號，2007），且部分年久更新不足[4-9]。特別是2013年國家鐵路局及各地方鐵路局成立以來，仍未從法律層面明確各級鐵路客運監管部門的責任、義務和權力、市場地位，缺乏法律法規的有力保障，導致其執法無法可依，監管部門的監管、行業改革等工作都難以順利開展。
1.2 信息不對稱，極易帶來行業壟斷，造成監管失靈
目前，中國鐵路總公司依然掌握著全路的主要生產、經營、投資、分配權力。原有的運輸集中指揮、收支兩條線等機制并沒有改變。在這樣的背景下，中國鐵路總公司可以借助調度指揮權、運營管理權、集中清算支付權，使新進入者無法獲得公平競爭機會，導致整個鐵路行業壟斷格局無法打破。
1.3 級別不對等，副部級的鐵路局監管正部級鐵路總公司，從現有行政體系上講，力不從心
國家鐵路局編制上是副部級單位，而中國鐵路總公司是正部級企業，兩者的行政級別的差異造成了監管的“力不從心”，在現行行政體系里，國家鐵路局的地位比較尷尬。
1.4 監管人員嚴重不足，疲于充當“救火隊員”
以上海鐵路監管局為例，現其轄區濟南鐵路局93 352人，南昌鐵路局97 033人，上海鐵路局172 350人，合計362 735人[10]。而全國7個地區鐵路監督管理局行政編制350名，平均每個鐵路局50人，監管比例達1：7254.7[11-12]，造成監管人員疲于應對各種投訴和檢查，監管的效率難以得到保證。
2 新形勢下鐵路客運監管的目標
政府監管（Regulation）[13]，是市場經濟條件下政府為實現某些公共政策目標，對微觀經濟主體進行的規范與制約。亞當?斯密根據政府應承擔的職能，將政府形象地比喻為“守夜人”[14]，當前政企分開的市場環境下政府主管部門對于鐵路客運市場的監管正處于“摸著石頭過河”階段，對鐵路客運市場的監管從政府層面講，需要提升鐵路客運（特別是高鐵）的服務品質，服務國家“一帶一路”戰略，促進鐵路客運市場的可持續健康發展，為社會提供優質、環保、高效的鐵路客運服務；而從鐵路客運企業層面講，需降低企業運營成本、提高服務質量和運營效率，保障鐵路客運企業的生存和可持續發展。 此外，鐵路屬于公共基礎設施，不能以單純的鐵路客運企業的盈利為目標，而應以提高社會總體福利的貢獻作為新形勢下鐵路客運監管的終極目標，在此基礎上對鐵路客運經營主體的進入、退出、資質、價格及涉及國民健康、生命安全、可持續發展等行為進行監督、管理來實現。
具體而言，需要從政府、鐵路客運企業兩個層次建立目標體系，以成本、服務、票價、補貼為主線，通過鐵路客運運營成本的核算、服務質量的監測，以及相關補貼機制的構建，在鐵路運輸的服務水平、運價、成本、補貼之間尋求合理的平衡（如圖1所示），促進鐵路客運的良性發展，提高社會福利水平的關鍵。
3 政企分開下鐵路客運監管的思路及對策
3.1 鐵路客運監管的整體思路
針對上述監管的目標，建立以鐵路客運市場補貼機制為導向的鐵路客運市場監管機制。首先從法律層面，推動《中華人民共和國鐵路法》的修訂工作，明確政府行政主管部門國家鐵路局及各地方鐵路監管局的職責和權限，賦予其對代表政府對鐵路客運企業進行監管和實施財政補貼的權力，做到有法可依；進而倒逼鐵路客運企業主動上傳其運營成本、收入等信息，主動接受監管部門的監管，作為補貼核算的依據；再次，引入獨立的第三方審計機構對鐵路客運企業的運營成本、收入，以及合理利潤進行審核，力求做到對鐵路客運企業補貼的公平公正，保證其在承擔國家公益性客運運輸、服務國家戰略的同時，企業得到長足的進步和發展；最后，引入社會公眾，特別是鐵路客運旅客，對其服務質量進行監督，作為調節鐵路客運企業補貼的有效輔助工具。具體的監管思路如圖2所示。
3.2 鐵路客運監管的主要對策
在整體思路的指導下，鐵路客運監管的對策主要表現在：
3.2.1 修訂鐵路法，以法律作為改革推進的尚方寶劍
現有的《中華人民共和國鐵路法》自1990年實施后再未做過修訂，已無法滿足政企分開環境下鐵路客運市場監管的需要，仍未從法律層面明確各級鐵路客運監管部門的責任、義務和權力，市場地位，缺乏法律法規的有力保障，導致其執法無法可依，監管部門的監管、行業改革等工作都難以順利開展，與黨的十八大四中全會制定的“法無授權不可為”和“法定職責必須為”的法治目標存在一定差距。建議盡快推動其修訂工作的展開，并報全國人民代表大會審議通過?，F有的關于鐵路旅客服務質量、運價等的行業法規仍沿用鐵道部的原有規章制度，亟待監管部門改進。
3.2.2 建立合理的運營補貼機制，嘗試逐步放開鐵路客運運價，確立市場化鐵路運價形成機制
2013年8月國務院《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》提出，堅持鐵路客運運價改革市場化取向，按照鐵路與公路保持合理比價關系的原則制定國鐵貨運價格，分步理順價格水平，并建立鐵路客運價格隨公路價格變化的動態調整機制。
3.2.3 倒逼鐵路客運企業共享信息，構建鐵路客運監管信息平臺
針對現狀鐵路監管部門對監管部門由于級別不對等、信息不對稱等帶來的監管數據匱乏問題，通過補貼的導向作用，以補貼為導向，倒逼鐵路客運企業主動上報，共享成本、收入、運能等運營信息，在此基礎上，構建鐵路客運監管信息平臺，利于監管部門通過大數據挖掘，“有的放矢”，對癥下藥。
高效公正的鐵路客運監管平臺監管來源于信息的公開透明，這包括信息獲取和信息公開兩個層面。
（1）基礎數據信息的直接獲取。要監管首先得要有數據，沒有數據作支撐的監管是蒼白無力的。鐵路行業由于歷史原因，以往信息獲取主要采用數據層層上報，最終以統計數據的形式體現在年鑒中。在這種信息傳遞過程中，難免造成數據偏差。并且目前鐵路運營與鐵路監管分家，依靠鐵路客運企業上報的統計數據難免會傾向于表述企業自身的利益訴求。在缺乏原始真實數據的情況下，鐵路監管局就像是個盲人，對客運市場進行監管工作的開展十分不利。鐵路監管局應改變目前坐等要數據為伸手拿數據，解決信息不對稱問題。將鐵路售票、旅客運輸、列車運行等信息直接獲取并存儲。其實，對客運系統實時運行狀態的監控，本身就是一種強有力的監管措施。
（2）統計數據信息的公開發布。鐵路客運系統的良好運行離不開監管，但公平公正監管也離不開對監管者的監管。這既是鐵路監管局社會責任的體現也是自我保護的措施。第一，公開統計數據有利于各運輸企業相互間的比較，形成競爭態勢，同時也是一張客觀的光榮榜，使優秀企業的努力可以得到社會各方面的認可，也使相對落后的企業意識到差距，提高企業不斷改造升級的動力。第二，公開統計數據有利于得到社會各界對鐵路行業的認同。以往鐵路就像個黑匣子，外界對其可獲取的信息量微乎其微，因為不了解，所以產生猜忌。將統計數據公開就是鐵路與乘客間一個很好的溝通渠道，至少讓人們看到鐵路監管局在作為。第三，公開統計數據有利于讓鐵路監管局也接受全社會的監督、保護。監管局在人們心目中總是享有很大的權利，隨著鐵路客運市場化程度的不斷加大，監管局作出的決策難免會對某些企業有利，對另一部分企業不利。與其事后補充說明，不如事先公開數據，使政策有據可循。
3.2.4 引入第三方評估審計機制，對鐵路客運企業的運營效率、服務質量等進行合理評價
針對鐵路監管部門人員編制嚴重不足的問題，建議引入社會第三方的評估審計機構，對鐵路客運企業的運營成本、支出、合理利潤以及運營效率、服務質量等進行獨立審核，作為鐵路客運監管部門對鐵路客運企業補貼的科學依據。
3.2.5 逐步引入社會公眾特別是鐵路客運乘客監督的鐵路客運服務質量評價機制
逐步實行社會公眾特別是鐵路旅客的公開監督，明確顧客需求，建立陽光鐵路客運服務質量評價機制，全方位掌握鐵路行業運營管理服務的現狀，倒逼鐵路客運企業提高服務意識和服務效率。在此基礎上，建立鐵路運輸企業績效考核評價制度，定期對轄區內鐵路運營企業進行績效評價。