隨著工業化、城鎮化的快速發展，我們國家迎來了人類歷史上規模最大的人口大遷徙，大量的農村青壯年勞動力進城務工，農村出現了農民兼業化、村莊空心化、人口老齡化的問題。破解未來“誰來種地”，解決現代農業發展后繼乏人的問題，最根本的出路在于培育一支穩定的新型職業農民隊伍。本文通過對陜西新型職業農民培育現狀的調研，從思想認識提升滯后、教育培訓基礎脆弱、培育對象綜合素質偏低、扶持政策破冰緩慢等四個方面分析了現階段陜西省新型職業農民培育工作存在的主要問題，最后從夯實基礎、健全教育培訓體系，加快立法、完善法律體系，出臺政策、健全支持體系，健全機制、完善制度體系提出了今后工作的思路。
一、準確把握當前新型職業農民培育現狀
分析和研判當前陜西省新型職業農民培育現狀，對推動新型職業農民培育工作持續健康發展，提升現代農業發展水平具有十分重要的指導意義?？傮w來看，全省農村勞動力目前仍處于由專業化向職業化過渡階段，農業從業者職業化、半職業化、兼業化、小農化相互交織特色明顯，職業農民培育工作處于探索路徑、總結經驗、培育典型、加快發展的關鍵時期。
2011年陜西省開始探索職業農民培育工作以來，全省培育工作經歷了全面調查、起步試點、中級試點和整省推進4個階段。通過幾年的實踐，初步探索了職業農民培育路徑和方法，打造了培育模式，并取得了階段性成效。
（一）建立健全了工作機制
成立了職業農民培育工作領導小組，組建了辦公室，辦公室下設調研督導、信息宣傳、綜合協調和教育培訓等4個小組，抽調專人負責日常工作。截至目前，全省12個市區、107個縣區均已成立了工作機構，落實了人員，健全了機制，實行了重點工作督辦制、重大問題協商制，細化分解各項工作，確保任務落實。
（二）出臺了系列政策措施
制定了《新型職業農民培育整省推進工作方案》，明確了培育總體要求和任務，突出了教育培訓、認定管理、幫扶指導、政策扶持等4大環節；制定了《新型職業農民教育培訓大綱》，菜單式的將培訓分為種植類、養殖類、農業工程類和經濟管理類等4個門類，設置了4大模塊計560門課程，規范了教育培訓內容，形成比較完整的教育培訓制度；制定了《新型職業農民資格認定管理暫行辦法》，確定了高、中、初三級認定體系，規范了資格認定管理；制定了《新型職業農民培育績效考評試行辦法》，確定了評分標準、考核方式和獎懲措施。職業農民培育頂層設計全面完成。
（三）認定了一批有代表性職業農民
按照新型職業農民認定管理辦法，通過綜合素質、專業技能、經營規模、生產效益、職業道德等5個綜合評價指標，共認定了2批266名的高級職業農民，570名中級職業農民和15644名初級職業農民。特別是首批高級職業農民的認定，在全社會引起了較大的反響。2014年11月24日、2015年1月4日人民日報分別以《誰是職業農民》和《種地成職業，農民有職稱》為題，對全省首批認定的84名高級職業農民進行了全方位報道。
（四）打造了培育路徑和模式
經過實踐探索，形成了在發展產業中催生職業農民、在職業農民培育中發展產業、實現職業農民培育與產業發展良性互動的總體思路，按照這個思路，探索了職業農民培育路徑。首先是將現代農業園區、農民專業合作社、農業龍頭企業等新型經營主體的骨干和負責人打造成職業農民的領軍群體，其次是將具備職業農民雛形的種養大戶通過系統的教育培訓轉化為職業農民的核心群體，第三是將農業大中專院校的畢業生、回鄉青年通過培育，扶持發展成為職業農民的新生群體。在此基礎上，總結完善了“網上教學、集中答疑、基地實訓、技能鑒定、包抓指導、扶持發展”24字職業農民培育模式。
二、客觀分析新型職業農民培育存在的問題
單從行政推動、制度設計、輿論宣傳等面上工作來看，陜西省職業農民培育工作位居全國前列。但從人才支撐產業發展，職業農民成長的生態環境，政策破冰的難易程度等方面分析，全省職業農民培育工作還存在不少問題。特別是從承擔培育任務的每一個教育培訓主體來剖析，由于長期以來，受管理體制、機制性障礙等多重因素的約束，培訓主體大多發展起點低，投入不足，人員結構失衡，加之缺乏有效管理，對培育工作理解還難以突破固有的思維定勢，成為制約培育工作深入推進的桎梏?？傮w看，與轉型期現代農業發展要求相比，職業農民培育還存在幾個方面的不適應。
（一）思想認識提升滯后與培育工作深入推進不相適應
一是從組織管理層面看，表現為“上熱下涼”，由于新型職業農民培育是一項長效性的工作，不可能產生立竿見影的效果，一些市縣對培育工作重視不夠，缺乏長遠規劃，統籌協調乏力，部門職責不明，缺乏有效銜接和配合，工作推進緩慢。
二是從組織實施層面看，還有相當多的培育機構沒有實現從“培訓”到“培育”的轉變，培訓和培育雖然只是一字之差，但理念和內容卻有本質區別。培訓是傳授知識和技能的過程，只是培育的一個環節；培育則包括職業農民成長的全過程，涵蓋了教育培訓、認定管理、幫扶指導和政策扶持四個方面。一些縣簡單地將實用技術培訓或短期專項技能培訓等同于職業農民培育，達不到預期的目的。
三是從對象遴選層面看，沒有實現從“辦班”到“育人”的創新，對象遴選把關不嚴，職業化特征不明顯。另外，符合職業農民特征的培育對象分布失衡，其中生產經營型占74.93%，專業服務型占17.16%，專業技能型和新生代型之和僅占7.91%。在班級的組建中，一些縣還沒有跳出過去的思維定勢，培育對象拿捏不準，培育對象集中在1～2個村，為培育的組織實施埋下隱患。
（二）教育培訓基礎脆弱與培育工作深入推進不相適應
一是從機構建設看，目前有獨立辦學資格的市縣農廣校僅有71所，還有43所沒有獨立，達到農業部評估A級校的僅有24所，僅占21.05%。同時，從外部環境看，農廣校面臨教育體制改革和事業單位分類改革“雙重疊加”考驗，一些地方的農廣校特別是縣級校被撤銷、合并，導致陣地丟失體系斷線、脫離農口支點支撐、公益不?！笆а扁}”。 二是從條件建設看，盡管所有教育培訓機構（包括農廣校、農機校、職業技術學院等）達到176所，擁有教學設備9580臺（套），擁有實訓基地632個，基地面積1.35億平方米，但分布極不平衡，特別是職業農民教育培訓主體的市縣級農廣校大多沒有獨立校園，缺少實訓基地，設施設備數量不足，且大多數老化陳舊，難以發揮應有作用。
三是從師資隊伍看，教育培訓機構擁有教師達到5264人，但專職教師僅有2692人，占51.1%，兼職教師占據半壁江山，師資不固定導致教學不系統，質量難保證。特別是“雙師型”教師僅有430名，占8.17%，數量嚴重不足。從人員結構看，大專以下學歷的有1095人，占20.8%，中級以下職稱的還有2329人，占44.2%，還不能完全滿足教育培訓的需要。
（三）培育對象綜合素質偏低與培育工作深入推進不相適應
一是從學歷結構看，據對全省111194名培育對象分析，初中文化程度占據絕對多數，共有83389人，占74.99%。高中或中專文化程度的共有23927人，占21.52%。大專文化程度的有3307人，占2.98%，本科及以上文化程度的僅有571人，僅占0.51%。
二是從經營能力看，由于培育對象技能不強、投入不高，加之政策導向和扶持力度不夠，導致培育對象經營能力不強。據統計，在111194名培育對象中，年收入主要分布在30萬元以下，共有105236人，占94.64%。30萬～50萬元的2330人，占2.10%。50萬～100萬元的1590人，占1.43%。100萬元以上的2038人，占1.83%。
三是從年齡結構看，普遍年齡偏大，46～55歲成為從業人員的主體。據統計，在111194名培育對象中，46～55歲的共有46226人，占41.57%；40～45歲的28563人，占25.69%；30～39歲的19973人，占17.96%；30歲以下的僅有9803人，占8.82%；55歲以上的6629人，占5.96%，農業后繼乏人問題突出。
（四）扶持政策破冰緩慢與培育工作深入推進不相適應
一是從政策設計看，省市層面缺乏系統謀劃，政策內容零散化、細碎化特征明顯。行業間、部門間缺乏統籌協調，各自為戰，資金項目整合難度大。
二是從覆蓋面上看，全省104個涉農縣（區）中，目前出臺扶持政策的僅有47個，僅占45.19%。已出臺的扶持政策，雖然也涵蓋了社會保障、產業發展、技術幫扶、金融信貸等諸多方面，但大多內容重復，操作性不強，缺乏吸引力。
三是從含金量上看，大多數扶持政策建立在普惠制政策上，如，各種涉農補貼、免費進修等，對職業農民十分關注的土地流轉、項目支持、資格準入、創業扶持等突破性政策，沒有出臺，政策含金量不高。
三、加快新型職業農民培育的思路
總體思路：以發展現代農業為主線，以培育新型經營主體為目標，以實施“十百千萬”工程為載體，依托農廣校為主體的“一主多元”的培訓體系，以提高農民綜合素質為重點，以資格認定管理為手段，以政策扶持為保障，開展萬名生產經營型、專業技能型、專業服務型職業農民大培育，加快新型職業農民隊伍建設。
（一）夯實基礎，健全職業農民教育培訓體系
系統性、持續性的職業農民教育特色，決定了教育培訓的主體――農廣校必須具有健全的培訓體系，完善的教學設施和過硬的師資隊伍。一要健全培訓體系。加快構建以農廣校為主體，以農科大中專農業院校、科研院所、農技推廣機構等為補充的 “一主多元”的教育培訓體系。大力實施農廣校標準化建設工程，加大條件建設投入，加強教學實訓基地建設，改善教育培訓條件，提升教育培訓能力，力爭用5年的時間，使全省70%的獨立的縣級校得到加強，推動體系發展。同時要抓住新一輪機構改革的機遇，理順農廣校管理體制，成立農民培訓中心，健全機構，努力將農廣校打造成職業農民教育培訓中心、指導中心、服務中心和宣傳中心。二要強化實訓體系建設。充分依托糧食高產創建方田、省級現代農業園區、農民專業合作社、農業龍頭企業、現代農業科技實訓基地等，認定一批實訓基地，實行掛牌管理，構建省、市、縣三級職業農民實訓體系，并加強配套設施建設，改善實訓手段，為職業農民實習、實踐創造條件。三要加強師資隊伍建設。舉辦專兼職教師培訓班，鼓勵教師參加繼續教育和學習深造，不斷提高師資隊伍綜合素質。積極吸收農業教育、科研、推廣機構的專家教授和技術人員，農業企業、農民專業合作社、農業園區等新型經營主體的優秀管理、技術人才，以及優秀農村實用技術人才，組建專業師資團隊，形成數量充足、結構合理、素質優良的指導教師隊伍。
（二）加快立法，建立健全職業農民教育法律體系
職業農民教育作為一種公共產品，其發展規模、質量、效益遠不及基礎教育、職業教育甚至是農村基礎教育。政府公共服務的長期缺位是造成職業農民教育弱勢地位的主要原因之一。
世界許多國家在職業農民培養初期，都十分注重通過立法手段推進職業農民教育培訓，通過立法，保障農民在職業教育培訓中的基本權益不受侵害。如，英國和德國長期保持著重視職業教育立法的傳統，1982年，英國政府頒布了《農業培訓局法》，大力加強農民的職業教育與技能培訓。德國1964年和1973年頒布實施的《產業訓練法》及《就業與訓練法》，對職業教育機構的設置和管理、職業培訓的設施與質量控制作出了制度上的明確規定。當前，盡管我國也十分重視農民教育工作，但職業農民教育制度仍不完善，與農民教育相關的法律、法規不成熟，甚至沒有一部關于農民教育的專門法律，農民教育得不到充分的法律和政策保障。因此借鑒國內外的經驗和做法，必須加快職業農民培育立法，以適應現代農業發展對職業農民的需要。
（三）出臺政策，健全職業農民培育支持體系
培育職業農民，確保其扎根農村安心務農，根本要求是要建立健全培養人才、激勵人才、留住人才的良性機制，核心是要強化政策扶持，重點應從人才培養、產業扶持、技術扶持、資金扶持和社會保障扶持等方面抓起。一是要因地制宜出臺產業扶持政策。良好的產業政策是增強農業吸引力，保障人才活力的重要基礎。必須加快探索土地流轉政策，實現專業化生產、集約化管理、規?；洜I。二是要盡快開啟金融支持通道，設立專項基金，探索開展職業農民信用擔保貸款、土地經營權抵押貸款等試點。三是要強化教育培養政策。加大職業農民教育培訓投入力度，構建短期技術培訓、系統農業培訓和農業職業教育互相補充的教育培訓層次，探索推動將職業農民培養納入國家中等職業教育助學和免學費政策范疇，提高職業農民的文化素質。四是要積極創設保障扶持政策。探索將認定后未就業的職業農民納入失業人員統計范疇，給予相應的失業補助；支持職業農民參加并享受職工養老與醫療保險，由財政給予一定比例補貼，解決農民職業化發展的后顧之憂。
（四）健全機制，完善職業農民培育制度體系
充分發揮政府的主導作用，完善制度設計，履行相應職能。一是繼續完善以制度建設為主的頂層設計。頂層設計是統領職業農民培育工作的“綱”，綱舉才能目張，要建立系統的職業農民培育規劃，制定切實可行的培育方案，創新具有可操作性的培育模式，打造行得通的培育路徑，建立完善的政府支持政策，實現培育工作高標準起步，高規格運行，高效率推進。二是加快探索以資格準入為主的認證制度。在適度規?；a經營領域推行農業職業資格準入，對相關涉農項目的申報和家庭農場、種養大戶、農民專業合作社等認定中，實行準入制度，把具有一定數量的職業農民作為前置條件，實行一票否決。三是建立職業農民培育與學歷教育相銜接的“雙證”制度。職業農民最典型的特征是綜合素質高，學歷水平是衡量綜合素質的重要標準之一，農業部門要積極會商教育部門，按照服務產業、農學結合、實用開放、方便農民、科學規范的原則，開展“雙證”銜接試點，探索職業農民培育與學歷教育銜接的制度設計、管理機制和具體實施辦法?？茖W設置專業課程體系，積極打造以能力培養為核心、突出實踐環節和彈性學制的教學方式，建立并完善以學分認定和管理制度為紐帶的職業農民學歷教育體系。
陜西省農業廳 楊效宏
陜西省農業廣播電視學校 鄭振華 曹建平 李 婷
