耕地資源對保障國家糧食和工業原材料安全，維護社會穩定，保證經濟社會全面、協調、可持續發展具有十分重要的意義。因此，耕地保護貫穿于我國土地管理法律的始終，已成為統領我國土地管理工作的核心綱要。當前，嚴防死守18 億畝耕地保護紅線、確保實有耕地面積基本穩定、實行耕地數量和質量保護并重成為新時期我國耕地保護的新目標。這一耕地保護目標的實現需要大量、持續、穩定的資金，但目前缺乏這種全國統籌、長期穩定的耕地保護專項基金。
2008 年，成都市從城鄉統籌發展的高度出發，以新增建設用地有償使用費等土地收益作為主要資金來源，將耕地保護補償和養老保險結合起來，設立了耕地保護基金制度。實踐表明，耕地保護基金的設立，能夠提高農民及鄉村組織保護耕地的積極性和主動性，但制度的完善與基金的增加離不開國家層面的支持。[1 -5]
然而，目前學術界對于建立全國性耕地保護專項基金的研究還處于空白。鑒于此，根據中國經濟社會發展形勢和土地資源管理現有條件，研究提出設立我國耕地保護專項基金的創新思路，在探討基金設立必要性和可能的資金來源基礎上，從現實方案和長遠方案兩條路徑構建基金運作的基本框架，希望通過設立專項基金增加耕地保護資金的額度，提高耕地保護相關資金的使用效率，保證對耕地保護的長遠穩定投入。
一、建立耕地保護基金的必要性
（ 一） 新形勢下實現耕地保護目標需要大量、持續、穩定的資金，亟待建立穩定的資金渠道。
當前，我國耕地保護工作逐步進入數量質量并舉的新階段，如何調動耕地保護主體的積極性、加強耕地質量建設是未來工作的重點。根據全國土地規劃的相關規定，中國今后 10 年要完成 8 億畝高標準基本農田建設，如按畝均 2000 元的投入、年均 8000 萬畝的任務量，每年需要資金 1600 億元； 同時，國家已明確提出建立耕地保護補償機制，而按照中央要求的 18 億畝基本農田保護任務，若每畝最低補償標準按 100 元測算，每年所需資金總量達到 1800 億元。這兩項約占 2014 年國家財政農業總支出的 24%,是各級財政難以承受的。
（ 二） 法定耕地保護相關資金沒有應收盡收、應支盡支，亟待加強監管。
根據相關法律政策規定，目前耕地保護相關資金主要有農業土地開發收入、農田水利建設資金、新增建設用地使用費（ 簡稱“新增費”,下同） 、耕地開墾費、新菜地開發建設基金、耕地占用稅等 6 大項。然而，除新增費外，其他相關資金均沒有做到應收盡收，其中表現最明顯的是從土地出讓金提取的農業土地開發收入。
據財 政 部 統 計，2014 年，全 國 土 地 出 讓 金 收 入 為42940. 30億元，按規定當年農業土地開發計提收入應不低于 2316. 60 億元，但是有些地方政府認為城市基礎設施等需求比重大，不愿意將土地出讓收入用于農業土地開發，沒有嚴格按規定計提使用，存在有意規避和內部調配的傾向，當年實際收入僅為 1146. 72 億元，僅占應收總額的 49. 5%.而新增費雖然實現了應收盡收，但是一些地方資金結存、結余額度較大，資金沉淀現象比較普遍，也比較嚴重。
（ 三） 現有耕地保護資金來源與需求不匹配，亟待從國家和省級層面進行統籌。
目前法律規定耕地質量建設可以使用新增費、農業土地開發收益等，但是各地資金收入與質量建設需求不相匹配，極易出現一些地方無地可造（ 可建） 進而資金沉積、一些地方投入大量資金但收效甚微、一些地方耕地保護任務重而資金嚴重不足，資金使用效率不高，亟待從全國層面統籌。如北京、上海、廈門、廣州等地，由于農業土地相對較少，每年新增費、農業土地開發資金都存在大量結余現象。而中西部農業土地相對較多，新增費、農業土地開發資金較少，不能滿足其耕地開發、土地整理以及基本農田建設和保護的需要。
（ 四） 土地相關收益不穩定，代際不公平，亟待建立一種長期穩定公益性基金。
近十余年來，土地出讓收益成為地方政府財政收入的主力，但畢竟受土地市場影響較大，導致土地收益不穩定。而且我國目前的土地出讓收益來源于土地使用權長期出讓，但都是當期收入當期使用。由于土地出讓面積的有限性，不可避免地會影響土地收入可持續性，耕地保護資金來源存在隱憂。
基于以上考慮，迫切需要設立專門的公益性基金，歸集不同時期的、零散的土地資金，專項用于耕地保護，使當前土地收益的短期性、分散性、不穩定性轉變為可持續性、資金集中的、有明確的長遠目標的基金使用和投資模式，最終有利于耕地保護的長遠目標實現。
二、耕地保護基金的資金來源分析
充足的資金來源是建立耕地保護專項基金的前提。前已提及，當前我國有6 大項與耕地保護相關的資金，其中，耕地開墾費是地方占補平衡資金，且隨著開墾成本增加，其資金壓力也越來越大； 農田水利建設資金為 2011年新設，綜合考慮，這兩項不適合集中統籌，仍按原渠道使用。以下僅對農業土地開發收入、新增費、新菜地開發建設基金、耕地占用稅進行可能來源分析。
（ 一） 農業土地開發收入
《關于將部分土地出讓金用于農業開發有關問題的通知》（ 國發[2004]8 號） 規定： “將部分土地出讓金專項用于土地整理復墾、宜農未利用地開發、基本農田建設以及改善農業生產條件的土地開發”.同時，通知規定了按不低于土地出讓平均純收益的 15% 的比例提取，專項用于農業土地開發。
根據 2010 - 2014 年數據及計提口徑測算，農業土地開發收入分別為 1571. 4 億、1701 億、1452. 6 億、2111. 4 億、2316. 6 億。但是在實施過程中并沒有做到應收盡收，如果能夠增加統籌力度，那么這部分資金可以成為建立耕地保護專項基金的重要來源。
（ 二） 新增建設用地有償使用費
《中華人民共和國土地管理法》（ 簡稱《土地管理法》） 規定： “以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地”; “新增建設用地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府，都專項用于耕地開發”.到 2007 年，國家將新增費征收標準提高 1 倍； 同時，地方分成的 70% 部分，一律全額繳入省級國庫?！秶鴦赵宏P于加強土地調控有關問題的通知》（ 國發[2006]31 號） 規定，“新增費專項用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發”.中央分成的新增費一部分按面積返還各省市，一部分用于國家重大工程項目； 地方分成的新增費及返還部分，由各省按具體情況在市、縣再分配。由于新增費只能專項用于耕地總量平衡，不能作為占補平衡，而總量平衡與占補平衡之間有資源競爭關系，地方對這部分資金的使用積極性不高，故在各地形成較大的結余，可以進行整合。
（ 三） 耕地占用稅
《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》規定： “占用耕地建房或者從事非農業建設的單位或者個人，為耕地占用稅的納稅人，應當依照本條例規定繳納耕地占用稅?！薄蛾P于推進社會主義新農村建設的若干意見》（ 中發[2006]1 號） 規定，提高耕地占用稅稅率，新增稅收應主要用于“三農”,2008 年、2009 年的中央 1 號文件都強調了耕地占用稅稅率提高后新增收入用于農業的規定。
根據2010 -2013 年數據及計提口徑測算，耕地占用稅收入分別為889 億、1075 億、1621 億和 1808 億，但實際操作中耕地占用稅稅率提高后的新增收入用于三農的支出仍然很少，沒有貫徹落實中央1 號文件的精神。
（ 四） 新菜地開發基金
《土地管理法》規定，“征用城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金?！薄蛾P于公布保留的政府性基金項目的通知》（ 財綜[2002]33 號） 規定，新菜地開發建設基金繳入地方國庫，納入政府性基金預算管理，以收定支，?？顚Ｓ??！?013 年全國財政決算》顯示，2013 年新菜地開發建設基金收入為8. 83 億元，就目前情況而言，仍存在部分省份的新菜地開發建設基金管理失效、新菜地開發建設資金征收標準過低以及基金被挪作他用的問題。
以上分析表明，上述各項資金有基本一致的使用目的，即都是用于農業發展、土地開發整理、耕地保護與建設，且在實際提取、使用過程中存在“收不足、用不掉、有結余”等問題，有較大的整合利用空間，可以作為耕地保護基金的主要資金來源。
