中共黨的十八大報告將生態文明建設納入“五位一體”的中國特色社會主義建設的總體布局，是立足國情、面向全球、面向未來、長期永續的戰略宏圖。要實現這個戰略宏圖，首要任務是解決資源環境硬約束的問題，從源頭上遏制和扭轉生態環境惡化的趨勢，建立資源節約、環境友好、綠色安全、高效和諧的自然資源保護和利用的制度體系。

草原是中國面積最大的陸地生態系統，占國土面積 41%,是中國重要的畜牧業生產基地、生物多樣性保存中心、生態安全屏障和食物安全的接續地[1-2].但當前草原面臨嚴峻的生態問題，大多數地區超載過牧達 30%以上，90%以上草原發生退化，生物多樣性和生產力下降，草畜矛盾突出，制約著草原乃至全國的經濟社會穩定和可持續發展[3].因此研究和建立草原資源保護和利用體系，是可持續發展和生態文明建設的重要內容之一。

生態補償（ecological compensation）是目前國內外采用較多的生態環境保護和生態資源可持續開發利用的重要政策制度[4-5].草原生態補償政策在中國已實施多年，投資規模和覆蓋面均較大，在過去幾年的實踐過程中，已經對草原牧區生態經濟及社會產生比較深刻的影響。但是，與國內外其他不同資源環境領域的生態補償相類似，其補償的公平性和長效性問題，即長效機制問題，是關系著補償政策的方向和重點、政策實施的效果和效率、生態文明建設和可持續發展的永續性的關鍵問題。

本文在綜合分析國內外生態補償理論和實踐發展過程和趨勢的基礎上，系統剖析當前草原生態補償政策實施的效果及主要面臨的挑戰，通過對不同草原區域實施草原生態補償進行實地調研和對牧戶固有的生產決策行為對草原生態補償效果的影響進行分析的基礎上，提出進一步建立和完善符合我國國情的草原生態補償長效機制的政策建議，旨在為中國脆弱性生態資源的科學保護和草原資源可持續開發利用以及生態文明建設提供理論依據和實踐支撐。

1 生態補償概念、理論及長效機制

生態補償作為生態環境保護、生態文明建設、生態資源可持續開發與利用的重要環境經濟政策，是最有效和公平地解決生態環境保護資金供求矛盾的重要手段。最早在 20 世紀 30 年代，由于美國遭受特大洪災和嚴重的沙塵暴從而選擇了保護性退耕。這種為了保護生態環境，原先種地經營收入為主轉為棄耕的機會成本，全部由政府提供財政支持的過程，就是生態補償的最早嘗試[1].隨著全球對生態補償理論的進一步研究與實踐探索，到目前為止，國內外眾多學者從多個角度對生態補償進行定義和詮釋，但仍存在分歧，沒有形成對補償理論的統一解釋[6-8].而《中國生態補償機制與政策研究》對生態補償的概念進行相對權威的定義，認為生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主要方式，調節相關者利益關系的制度安排[9].具體解釋為，生態補償機制是以保護生態環境，促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護相關者之間利益關系的公共行為制度[9-10].國際上生態補償的相對通用的概念是“生態或環境服務付費”,強調的是生態服務的經濟補償[11-12],這與中國的生態補償概念具有通融性。

自 20 世紀 80 年代后，隨著人類工業化進程的加速，人類活動對天然草原資源的干擾驟然倍增，尤其是牲畜數量快速增長；天然草原超載過牧；以及全球氣候變化等影響，造成草原資源不斷減少，進一步加劇了草原資源和生態環境可持續發展的矛盾[13].政府決策者和學者們基于生態環境價值論、外部性理論和公共物品理論等生態補償的有關基礎理論，試圖在政策設計和發展戰略上，通過應用生態補償的手段協調自然資源的多重功能，實現生態生產生活“多贏”的目標。受中國區域發展水平、生態資源本底等諸多因素的差異性影響，致使生態補償實踐工作也存在一定的地域差異，從補償標準、利益主體、補償類型和補償形式差異等角度研究生態補償的差異成為目前研究的重點[14].但時至今日，盡管中國在國家、區域、流域等尺度上的生態補償實踐取得了很大進展，但仍存在缺乏系統的制度設計、政府單方面決策為主與利益相關參與不夠、補償范圍界定方法不科學、生態補償對象和補償方式不完善；補償標準低與確定方法缺乏科學基礎；缺乏監督機制和政策效果不明顯等方面不足[15].

自然資源的保護和利用及其生態補償是一個長期的過程，中國的草原生態補償均是依托特定的生態工程進行，其補貼政策也均具有一定的期限，缺乏生態補償的長期性和穩定性[16].因此，如何在公平和效率相統一的前提下，實現生態補償的公平性和長效性相結合的長效機制，是一個具有長期挑戰性的課題。建立適合國情的生態補償長效機制，就是要建立能長期保證生態補償制度正常運行并發揮預期公平性和長效性功能的制度體系。即采用合理的運行方式和途徑，研究和確立生態補償過程中主客體相互作用的方式、過程和規律關系，通過科學的生態效益評估，制定合理的生態補償標準和評價體系，使補償的主客體相互協調、長效發展的制度。公平是取得效率的基礎，長效是確保制度高效運行實現常態性和穩定性的關鍵。

強調長效性，就是要保證補償投入的長效性和獲得效益的長效性，確保政策和實施的一貫性、不反彈，確保生態資源保護和利用的可持續性。在中國現有市場經濟條件下，生態補償主要由中央和地方兩級政府支持為主，對補償對象進行合理和長期的補償。受政府財政負擔壓力的影響，常常導致補償標準偏低、補償范圍較小等欠缺和不足，具有短期性和政策延續性不強的風險，并不能從根本上解決資源保護和農牧民脫貧致富的問題。當補償政策期限過后，常有反彈式的更為嚴重的生態破壞。這種缺乏長效機制的補償政策是不能從根本上解決生態環境改善和持續發展的問題的[17].目前，面對中國草原持續加重的退化狀況，合理加強建立生態補償長效保護機制是十分必要的，使得草原生態環境符合社會生態環境發展規律，實現草原畜牧業可持續發展。

2 中國草原生態補償機制實施中的主要問題

2.1 草原生態補償機制及其實施效果

從 2011 年開始，中國政府在內蒙古等 8 個主要草原牧區省份全面啟動和實施草原生態保護補助獎勵政策，2012 年擴展覆蓋全國 268 個牧區半牧區縣。這是建國以來在草原牧區實施的投入規模最大、覆蓋面最廣、牧民受益最多的一項生態補償政策，涉及草原面積 3.2 億 hm2,占全國草原面積的 80%以上[18].草原生態補償政策實施以來，取得了明顯效果，草原生態、畜牧業生產和牧民生活均發生了可喜變化，項目區草原生態環境有所恢復，草原畜牧業生產方式轉型加快，牧民收入迅速增長[16].

筆者在 2014 年對內蒙古錫林郭勒盟 3 個蘇木（寶力根蘇木、朝克烏拉蘇木、巴彥寶力格蘇木）、8 個嘎查進行 38 個牧戶的入戶問卷調查，得到積極的調研結果。調研信息包括牧戶基本信息、草場利用情況、家畜結構、數量及補獎機制落實前后的變化和牧戶對草原生態補助獎勵機制的認知等。調研結果，一是牧民收入穩步增加。錫林郭勒各地采取“放牧+補飼”和“龍頭企業+合作社+牧戶”等模式，探索少養精養品牌發展之路，按照“分戶繁育、集中育肥”的原則，牧民收益不斷提高。2013 年，全盟農牧民人均純收入達到 10 109 元，較上年增加 1 184 元。其中牧民人均純收入 13 192 元，同比增長 14.2%.農牧民人均純收入中來自非農非牧收入達到 4 787 元，同比增長13.9%,占純收入的 47.4%,較上年提高 0.3 個百分點。

二是草原生態逐步改善。隨著補獎機制的實施，嚴格落實禁牧和草畜平衡，草原生態恢復明顯。2013 年全盟草群平均蓋度為 45.3%,平均高度為 37.1 cm,干草產量為 1 087.5 kg·hm-2,與歷年同期相比，草群高度提高了 32.5%,植被蓋度增加了 1.1%,干草產量提高 50.7%.三是畜牧業生產經營方式得到轉變。借助補獎機制的實施，禁牧區以棚圈、高產飼料地等基礎設施建設為重點，引導牧民舍飼育肥。草畜平衡區以建設家庭牧場為主，整合草地資源，提高綜合利用率。全盟圍欄草場面積達到 13.3 萬公頃，節水灌溉高產飼料基地達到 2.8 萬 hm2,年均打貯草 20億 kg 以上，畜均暖棚面積達到 1.53m2,有效減少了自然災害對畜牧業的影響。四是畜產品產量基本穩定。隨著補獎機制的順利實施，牧民傳統放牧觀念逐步改變，出現了一些牛羊短期育肥、轉產就業的典型，冬羔、早春羔育肥出欄規模進一步擴大，實現了保障供給的目標。