0 引言
東北黑土區是世界上三大黑土帶之一，黑龍江省擁有近1 208 萬 hm2黑土農田，約占東北黑土區總面積的 44% .多年來，由于過度開墾和掠奪式經營，以及不合理的耕作、施肥導致農田土壤逐年退化，黑土層變薄、土壤質量下降。因此，黑龍江省黑土地水土流失治理已刻不容緩。
1 黑土地水土流失現狀及其危害
1. 1 黑土地水土流失的現狀
2012 年，黑龍江省黑土地水土流失面積已達 1. 34× 107hm2,與 2000 年相比，新增水土流失面積 0. 23 ×107hm2,年均流失 18. 3 萬 hm2.其中，耕地水土流失面積 0. 67 ×107hm2,約占水土流失總面積的 50% 、耕地總面積的 77%[1].在土壤侵蝕中，中度、強度侵蝕面積的增長速度較快，但仍以輕中度水平為主，占到了總面積的 95% 左右。此外，黑龍江省的耕地中有近60% 為坡耕地，坡耕地水土流失面積占水土流失總面積的 45% 左右，且全省已形成大型侵蝕溝 16. 11 萬條，占地面積約 10 萬 hm2.坡耕地的水土流失和侵蝕要因素。
從水土流失面積的變化上看，黑龍江省黑土地水土流失面積大致呈先增后減再增的趨勢。20 世紀 60年代，全省水土流失面積為 500 萬 hm2,水土流失情況還不算嚴峻。這是因為該時期黑龍江省的經濟還處于摸索階段，對自然資源的開采程度較低，工業也還未真正開始發展，生態環境未遭到大范圍的破壞。
1990 年第 1 次普查，全省水土流失面積為 1. 35 × 107hm2,是 20 世紀 60 年代的 2. 7 倍，水土流失面積年均增速 9% ,達到了歷史最高峰，這是由于黑龍江省盲目謀求發展、對土地重用輕養所造成的。2000 年第 2 次普查時，全省已開始重視并采取了一系列水土流失治理措施，水土流失面積降為 1. 12 × 107hm2.2012 年，黑龍江省水土流失面積有所回升，達到 1. 34 × 107hm2,和 20 世紀 90 年代相當。
總的來看，黑龍江省黑土地水土流失面積還在增加，但速度減慢； 中度、強度土壤侵蝕的增長速度較快，水土流失強度增加； 侵蝕溝的數量和密度不斷增加，并以大型侵蝕溝為主； 坡耕地黑土層每年流失表土 0. 6 ~1cm,弱功能及喪失功能的黑土地面積擴大。
1. 2 黑土地水土流失的危害
1） 制約黑龍江省農業可持續發展。水土流失對黑龍江省農業可持續發展的制約主要體現在以下幾個方面：
（1） 土壤流失會造成黑土層變薄、土壤肥力下降。
據科研部門觀測和水文部門測算，全省每年因水蝕和風蝕流失掉的土壤大約在 2 ~3 億 m3.對黑土地水土流失中最嚴重、也是最易流失的坡耕地來說，由于水土流失，黑土坡耕地每年流失表土厚 0. 4 ~ 0. 7cm,折合土方 40. 5 ~ 70. 5m3/ hm2; 每年每公頃流失氮磷素180 ~ 240kg,鉀 360 ~ 480kg,相當于 7 500 ~ 15 000kg農家肥的肥力。隨著表土的流失、養分的減少，開發40 ~ 50 年的黑土坡耕地，有機質含量一般降低 1 /3 -1 /2[2].據第 2 次土壤普查報告顯示，在黑龍江省的黑土耕地中，已有 41. 2% 屬于薄層黑土（0 ~ 30cm） 、40. 0% 屬于中層黑土（30 ~ 60cm） 、18. 8% 屬于厚層黑土（>60cm） .
（2） 水土流失會使地表疏松的土層流失，土壤黏性增加，土壤板結。拜泉縣作為黑龍江省黑土區的典型農業大縣，其黑土耕地因水土流失而形成的土壤板結面積在 1985 年就達到了 16. 2 萬 hm2,占耕地總面積的 58. 4% ,嚴重阻礙了該縣農業可持續發展。
（3） 水土流失所產生的侵蝕溝壑會切割耕地、蠶食良田、破壞土地資源。目前，全省已形成大型侵蝕溝 16 萬條多，侵蝕良田約近 13 萬 hm2.據調查，在丘陵漫崗區，每 1. 67 hm2地就有一條侵蝕溝。拜泉縣新生鄉永勝村，有侵蝕溝 720 條，耕地面積由 40 年前的1 120 hm2減少到 600hm2,有 40% 的耕地被溝蝕切割而棄耕撩荒。由于水土流失，黑龍江省黑土地每年少收糧食 375 ~600kg/hm2.全省由于水土流失，每年少收 22. 5 ~25 億 kg 糧食，嚴重制約了該省農業的可持續發展。
2） 淤積泥沙抬高河床。由于水土流失造成大量泥沙下泄，泥沙淤積江河和水庫，抬高河床，破壞水利工程。據調查，松花江哈爾濱江段的河床比 20 世紀50 年代普遍抬高了 30 ~ 50kg,輪船的航程也由 20 世紀 50 年代的 1 500km 縮短到如今的 580km.大量淤積的泥沙使松花江的安全泄洪量由 7 300m3/ s 下降至3 500m3/ s,加重了洪澇災害的發生。特別是 在 1998年特大洪水中出現嚴重堵水現象的濱州橋，橋下淤積的沙灘長達 3 400m,淤積量達 490 萬 m3,沙灘高度比20 世紀 50 年代提高 4m 多，原來 11 孔鐵路橋有 8 孔可以通航，現在只剩下 2 孔可以通航。
3） 旱澇災害頻發。旱澇災害會加劇黑土流失，反過來，水土流失會逆向加劇生態環境惡化，導致土壤保水保肥能力下降，洪澇、干旱等自然災害發生頻率周期越來越短[3].1999 -2010 年，干旱和洪澇年均受災面積分別達 234. 76、75. 42 萬 hm2.尤其是 20 世紀90 年代以來，黑龍江省干旱化顯著，干旱范圍由西部向中部、東部不斷擴大。在黑龍江省西部干旱地區，每年春季因干旱毀種補種面積 13 萬 hm2多，造成草原、耕地沙化面積不斷增加。
4） 阻礙了農村及農民的脫貧致富。嚴重的黑土地水土流失會使糧食產量降低，導致了黑龍江省各農業縣市及當地農民的貧困。2004 年，黑龍江省的 40個農業縣市中，人均 GDP 在 5 000 元以下的縣市有 19個，占農業縣市的 47. 5% ,這些地區多集中在大興安嶺山地前緣，是水土流失嚴重區[4],這在一定程度上反映了水土流失與地區貧困的正相關性。且在這 19個水土流失嚴重縣市中，有 13 個屬于國家級貧困縣，伴隨著不斷加劇的黑土地水土流失，上述貧困地區的經濟負擔愈發沉重，至今仍處于貧困狀態。
2 治理現狀及面臨的困境
2. 1 黑土地水土流失治理現狀
1） 水土流失綜合治理成效顯著。黑龍江省以保護寶貴的黑土地資源為目標，采取了一系列工程措施（建攔泥壩、挖排水溝等） 、植被措施（造坡耕地埂綠化帶、植樹種草等） 與耕作措施（暇穗留稈、合理輪作、深松蓄水、秸稈還田等） ,并十分注重典型項目區的示范、帶動和輻射作用，組織開展了以拜泉、克山縣為典型代表的水土保持大示范區建設工程，以點帶面，推廣水土保持的成功模式。先后開展了國債專項治理工程、東北黑土區水土流失綜合防治工程、國家農業綜合開發東北黑土區水土流失重點治理工程、黑龍江省 2009 -2011 年水土保持重點工程等 4 項國家重點工程和省重點小流域治理工程，工程涉及黑龍江省黑土區域的絕大多數縣市、農場和流域，黑土地水土保持工作成果顯著。
1998 - 2011 年間，黑龍江省黑土地的水土流失累計治理面積由 275. 5 萬 hm2上升到 483. 88 萬 hm2,新增治理面積 208. 38 萬 hm2,年均增長 16. 03 萬 hm2.水土流失治理面積占水土流失面積的比重持續增加，從 20. 48% 上升到 35. 11% ,提高了 14. 63 個百分點。
從歷年治理水平的波動狀況看，1999 - 2002 年，各年份新增的水土流失治理面積相對平穩且整體水平較高，年均的新增水土流失治理面積均在 20 萬 hm2以上； 2003 - 2011 年，各年份新增的水土流失治理面積相對較低，年均的新增水土流失治理面積約為 14 萬hm2.
2） 中央和地方政府財政資金支撐體系初步形成。
近年來，黑龍江省黑土地水土流失治理的資金投入力度逐步加大，且基本上處于逐年遞增的狀態。2003年，總投資額為 2 777. 4 萬元，2011 年增加到 30 600萬元，增長了 11 倍。投入體系中，以中央和地方財政撥款為主，其中，中央財政占主體地位。據統計資料顯示，自建國至 2005 年，黑龍江省水土保持工作共獲得中央投資 125 851 萬元[5].其中，在黑龍江省實施的"2003 -2005 年東北黑土區水土流失綜合防治試點工程"中共完成投資 7 382. 75 萬元，資金分配為中央預算內專項資金 4 391 萬元，地方配套 2 991. 75 萬元。
以黑龍江省黑土地水土流失嚴重的慶安縣為例也可說明這一現象。2008 -2011 年間，在水土保持的資金投入中，中央投資和省財政投資占投資總額的 90% 左右。其中，中央投資所占比重約為省財政投資和縣財政投資之和的 2 倍，占據主體地位。
3） 水土保持科技水平有所改善。隨著水土保持意識的日益提高，水土保持技術創新提高的必要性和緊迫性也逐漸增強。因此，近年來，黑龍江省對于黑土地保護的技術研發重視度有所提高，隨之而來的，對于技術研發的資金、人員投入也有所增加。例如，黑龍江省在近幾年開始進行的全省范圍內的農田節水基礎設施建設和技術推廣，包括農田土壤墑情檢測標準站建設、膜下測墑滴灌水肥一體化技術推廣和旱田節水技術推廣等，預算總額為 39 004 萬元。這表明黑龍江省關于水土保持的技術研發投入和研發成果在一定程度上均有所改善。
4） 水土保持監管執法體系逐步建立。黑龍江省水土保持以預防保護和監督執法為主要手段，著力減少人為水土流失。近年來，在加強水土保持法律、法規體系和監督執法體系建設的同時，重點加強了水土保持監督執法的規范化建設和"三同時"制度的落實，理清了各相關部門的權責，初步形成了水行政主管部門監督管理，有關部門共同防治水土流失的執法體系。2009 -2011 年間，黑龍江省水土保持項目審批方案分別為 185、135、194 個，查處的違法案件分別為56、88、81 件。監管執法體系對提高黑土地水土保持工程項目的效率起到了良好的促進作用。
2. 2 黑土地水土流失治理中面臨的困境
1） 部門間協調配合機制不完善。水土流失治理需要水利部門、農業綜合開發部門和財政部門等多部門參與。在項目實施過程中，由于各部門管理職責和權力不明確，且對項目管理方式的理解有偏差，導致個別治理區出現各部門之間溝通配合不暢及違反國家關于項目責任主體的相關規定等問題，從而影響了黑土地水土流失治理進程和效果。
2） 治理成本上升導致投資標準過低。近年來，物價和人工費大幅度上漲，如： 水土流失治理工程的人工費已由幾年前的 15 元/工日，上漲到50 ~100 元/工日，技術工人達到 120 ~ 150 元/工日，在農忙時人工費會更高，這就導致了治理成本也大幅上漲。目前，黑土區試點工程投資 10 萬元/km,若按現行成本估算，每平方公里投資應該至少 25 ~ 30 萬元。因此，當前的低投資標準很難滿足水土保持工程建設的需要，這就導致了治理面積和治理標準相沖突，為了保證治理面積勢必會降低治理標準。
3） 現有農村經營制度制約水土流失治理。黑龍江省黑土區的傳統耕作方式是順坡耕種，這是黑土區水土流失的主要原因。如果順坡耕作的方式不轉變，水土流失不可能得到有效的遏制。當前我國農村實行家庭承包制的經營制度，在這種制度下，土地細碎化現象嚴重。要改變順坡耕作的方式，就要打破土地界限，往往一塊地要涉及到多個農戶。同時，現代化的農業機械很難應用。因此，在水土流失治理中，與農戶的溝通協調比較困難，治理難度大。如果沒有政策保障，沒有政府的統一組織，是無法改變這種局面的。
4） 約束及激勵制度缺失加劇黑土地水土流失速度。土地的家庭承包制，使農民擁有了土地的使用權，調動了廣大農民生產的積極性。但是，目前國家還沒有出臺明確的土地生態保護的相關法律法規，由于缺乏相應的土地保護制度來約束農民，造成農民不重視對土地資源的有效保護，為獲得短期最大經濟效益，掠奪性的開發使用土地，造成土地資源數量大幅減少和質量下降，水土流失十分嚴重。同時，也沒有相關的土地保護激勵機制，農民為維護土地生態環境而產生的"私人負外部性"和"公共正外部性"沒有得到合理的補償，從而打擊農民保護土地生態環境的積極性。
5） 農民投勞、工程用地問題難解決。農村稅費改革中取消"兩工"是一把雙刃劍，一方面確實減輕了農民的負擔，另一方面使農村公益事業，尤其是農村水利基礎設施建設的投入更加不足。"一事一議"籌資籌勞制度在實行過程中并不盡如人意，農民參與水土流失治理的積極性不高，有時"一事一議"不如不議，議難決，決難行。
另外，在實施修梯田、地埂植物帶過程中需要占用農民的耕地，一般修梯田占地 10% ~ 12% ,修地埂占地 4% ~5% ,占地、串地問題是目前水土流失治理中的焦點問題。特別是隨著農業稅取消和國家各種農業補貼政策的實施，有不少農民工"回流"種地，土地在農民心中的地位進一步提升，占地串地問題更加棘手。
3 對策建議
1） 資金投入要"質"、"量"兼顧。應根據現行物價水平及勞動力成本，合理評估治理工程的總投入水平，資金"量"要有保證，能滿足工程建設的需要，使治理面積和治理標準同時達到要求。同時，由于財政資金有限，還要提高治理資金投入的"質",即： 要提高資金使用效率，制定合理的投資結構和投資管理體制顯得尤為重要。在項目實施前，應對黑土地水土流失現場進行反復的勘察，統籌考慮當地的社會經濟、自然條件以及群眾意愿，實行區域差異性投資，合理確定資金投入。在項目實施過程中，注重資金的及時到位，推行資金使用報賬制、群眾投勞承諾制等投資使用監管制度，使水土流失治理資金投入的方向和金額都能得到有效的監督和控制。
2） 完善土地生態保護的約束與激勵機制。雖然國家已出臺《土地管理法》和《水土保持法》，但明確針對土地生態保護的相關法律法規還沒有，建議盡早出臺相關法律法規，進一步明確土地生態保護的執法主體及其責任權利，強化農業黑土地投入品的監管措施，明確耕地保護的法律責任，對農民在開發利用黑土地中的行為進行合理約束，使廣大農民群眾切身地體會到"保護水土，人人有責".同時，為了調動農民參與保護黑土地的積極性，應完善土地生態保護激勵機制。建議實行具有"保護性生產"功能的"地補",設立專項基金，對應用耕地保護性措施和技術的農民進行補助和獎勵，如采用農家肥和有機肥、實施秸稈還田等。
3） 改變傳統的土地耕作方式和經營方式。要引導農民改變順坡耕作、大水漫灌、焚燒秸稈和翻耕等傳統的耕作方式，實行保護性耕作方式，推廣科學耕作制度，如： 橫坡、節水灌溉、秸稈還田、使用有機肥、覆蓋深松和改良土壤等。在不改變農民土地使用權的前提下，通過土地流轉等方式，改變現有的土地細碎化現象，實行土地規模經營和集約經營，實現農業生產標準化、機械化和產業化，從而降低水土流失治理的成本和與農戶溝通協調的困難，以發展現代農業的方式來推動水土流失治理。
4） 創新水土流失治理的社會參與機制。由于黑土地水土流失治理具有很強的公共物品性和正經濟外部性，因此全社會成員都有治理的責任和義務。目前的治理力量主要是政府，尤其是中央政府，應進一步創新機制，動員地方政府、農民、企業和社會組織等參與水土流失治理活動。地方政府除及時到位撥付配套資金外，還應創新黑土流失治理模式，如： 承包、拍賣、租賃、股份合作等形式，實行"誰投資、誰受益",讓市場力量參與到治理活動中。對于農民，應創新水土保持工程用地、用工補償機制，如： 村集體預留耕地調串工程用地機制、地埂植物產權補償機制、農民投勞資金補助機制等，還應加強黑土地水土流失的教育與宣傳工作，從而引導和調動農民參與治理工程的積極性。另外，也要充分發揮非政府組織和其他民間團體在水土保持事業中的作用，多建立跨行業、跨領域的討論和研究平臺，擴大影響范圍，提高公眾在水土保持工作中的參與性。
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