1 農業節水政策概況
隨著全球農業用水需求加大,水資源的供需矛盾日益加劇、日趨緊張。世界多數國家都在積極探索解決水資源短缺的有效途徑來解決農業生產問題,而最為普遍的途徑是農業節水。對于農業節水的開展,無論是發達國家還是發展中國家,都在政策方面給予大量支持,而這些政策依據各國條件和政策的具體目標而有所不同。表1概括了當前國家已經實施的農業節水政策?！颈?】
2 水資源管理不同
2.1 多種水價計費基礎
世界各國農業節水的實踐表明,灌溉計劃用水定價已經成功地達到節約用水的目的。同時在許多國家的水政策和戰略實施需要某種形式的灌溉服務收費,這些政策涉及到灌溉成本回收,特別是恢復操作和維護成本即運維成本\\(O&M\\),而不同的收費機制對于灌溉成本回收和管理目標的實現也起到作用。目前,國外各國的水價計費基礎主要是依據灌溉面積\\(可能與作物或季節而異\\)、水體積、固定單位面積+用水量3種計費方法。印度灌溉用水收費是根據種植作物和其種植面積\\(表2\\),不同的作物所收取的水費不同,一般作物收取水費0.4~1.6美元/m3,2~8美元/hm2,而甘蔗由于需水較多,對其收取較高水價,水費高達30美元/hm2。日本對本國主要的農作物-水稻,也依據其種植面積的大小來制定水價,一般水價為20.98~78.16美元/hm2。
以色列水資源費用按每單位由用水戶產生的輸出和輸入的價格征收,農民通過投入較高的價格從政府機構購買水。輸入和輸出的水定價需要測量水的消耗量,根據用水量來制定水價。此國根據成本和部門間的差異,針對不同部門收取不同水費,其中對于農業用水實行配額收費制。對于配額水前50%的用水按正常價收費,定價為0.1美元/m3;其余的50%將提高水價收費,約為0.14美元/m3;對于超過配額用水的前10%,定價為0.26美元/m3,再多的超額用水為0.50美元/m3。以色列對用水戶實行農業用水計量收費的水價政策,利用經濟杠桿鼓勵或迫使農戶進行農業節水,在一定程度上緩解了農業用水的供需矛盾?！颈?】
2.2 水權交易及保障多樣化
在水市場中的水交易需要明確水權,農業用水中的水權,通常是指水量的使用權或所有權。對于農業水權的明晰,實行最早的國家是美國,其對于水的使用權與處置權在法律上予以確認,由州政府系統管理水權,對水資源進行分配。東西部各州對水權的規定不同,但水權都是允許有償出售轉讓水權,有的地方還可以存入“水銀行”。
20世紀30年代,內務部墾務局在科羅拉多河上修建了庫容量達422億m3的胡佛大壩,并在下游引入水灌溉工程,由聯邦政府與各州達成分水協議,進行水權的明確與繼承。其中約有84億m3水量的伊姆皮里灌區,依據法律將這些水量按照灌溉面積進行分配,切實落入各個土地,這些都極大地激勵了用水者。
南非國家在借鑒拉美國家灌溉成功經驗之后,將水作為商品,對其征收使用費,建立水市場,開展水經濟。
同時南非對水權進行了明確的界定,在明晰水權為國有的基礎上,對民營企業和市場啟動水權制度,允許其在市場化進程中合法進行買賣轉讓,對于河岸所有權如相鄰業主水權的合理比例的份額可以無異議交換?！颈?】
對于水權轉化、轉換與交易的保障方式是多樣化的———法律、政策以及機制的體系保障。尤其是西班牙,對于其水市場農戶間的水權交易建立了完善的法律保障體系,在巴倫西亞地區建立了民間水法庭,專門處理民間水權交易糾紛,同時還頒布了《巴倫西亞法典》,對水資源管理機構、水體所有權和使用權、以及水權分配、轉讓、轉換都作了詳細的說明。
澳大利亞早在1994年就批準了對水資源進行改革的框架方案,改革方案中明確提出要建立水市場并明晰水權、允許并鼓勵進行水權交易。同時各州簽署了《國家水計劃2004》作為水管理方面國家級的法律文件,對各州做出了水資源管理的法律約束,制定明晰水權、水市場運作等方面的詳細條款。新南威爾州所制定的《水分享計劃2004》也對其地表水和地下水作出了供給的可持續管理,規劃確定了用水許可證、水交易、水分配等。
3 政府農業節水投入力度不同
各國在農業節水開展的進程中,離不開資金投入,比如政府無償投資、無息或低息貸款等。而政府投入比例會依據不同國家的發展程度而有所不同\\(表4\\)。發達國家或地區,政府主動承擔水利建設的大部分成本,以規避市場失靈;而一些發展中國家或地區,則由政府、民間機構以及農戶共同承擔水利建設成本?！颈?】
日本,從中央到地方,政府均對灌溉設施、工程給予財政扶持。中央政府主要負責諸如水庫、引水壩、干渠等這類灌溉設施的修建,地方政府主負責農田供水支渠的修建,而用水者協會負責毛渠的修建。對于灌溉面積達500hm2以上的干渠,由國家興辦,中央承擔總投資的66.7%,縣承擔總投資的23.4%,市、町、村及受益農戶只承擔余下的10%。若市、町、村和農民無力支付,通常先由政府墊付,工程建成受益后,再分年歸還。
美國灌溉投資方式較日本等其他國家富有全面多樣化特色,主要投資主體為政府,長期以來在工程項目、貸款、贈款、稅收采取了一系列優惠政策。政府給予水利項目60%以上的資金投入。對于農業灌溉骨干工程,聯邦政府贈與50%,地方政府負責剩余50%;一般水利工程,政府贈與工程總投資的20%,剩余的由農民或建設單位承擔。對于較為貧困的地區,聯邦政府給予零利率貸款的優惠政策。各級政府給予水利工程貸款的利率一般低于市場利率,且貸款期限最長可達40年,年利息為3%;向佛羅里達州、阿拉巴馬州、亞利桑那州等發行債券,債券利率高于銀行利率,期限為20~30年,其中水利建設單位可向政府申請發行免稅債券;部分補償水利項目的維護運行管理費用出自受益區所征收的稅款,主要是地產稅,按地價的0.0089%征收。
4 農業節水管理參與主體不同
長期運行以來,對水利灌溉設施的使用者來說,政府無能力從公共預算里提供其所需的大量運營和維護費用,這種政策上的不足經常導致了公共設施年久失修,長期無法正常運轉和維持\\(World Bank,1994\\)。政府的全權管理的體制也使用水戶自身對工程的運行管理漠不關心,致使節水意識無法提高,影響灌區水利用率的提高?；谝陨蠋讉€原因,各國紛紛采取措施,將灌區運行和維護責任進行轉移,分散承擔節水成本,以改進灌溉工程的管理體制與運行機制,提高灌溉用水效率。面對參與農業節水管理的主體,不同國家有所差異。
通常,農戶協助農業節水灌溉管理是多數國家最主要的參與形式,比如菲律賓、土耳其、墨西哥等\\(表5\\),其一般都是以用水戶協會形式對灌溉工程的運行以及維護進行管理,而協會性質都是自我服務的合作社性質。
英國在1980年建立了英國灌溉協會\\(UKIA\\),它是由行政委員會管理,成員代表英國灌溉行業的不同領域。協會的會員資格是對灌溉有興趣的人員,特別是農民和種植者,也包括灌溉設備制造商和供應商、顧問、咨詢顧問、承包商、政府代表、研究人員、高校員工等。該協會是日常管理和聯系會員的初始點,它的目標是通過提供信息和幫助,以提高灌溉設計,安裝和管理的知識和能力的標準,以促進灌區的各個方面。此外,該協會組織實地考察,技術研討會和年度會議。它還積極參與國際灌溉短期課程和培訓,并響應政府協商水資源政策和立法。因此,它有助于為會員及時提供全面灌溉信息,利于會員了解并掌握相關知識?！颈?】
不同于大多數國家,有些國家如澳大利亞、美國,其灌區水管理體制不是農戶直接參與管理而是由公司進行運作管理。澳大利亞灌區的水資源管理一般是公司運作,公司結合各州相關的水管理法律性文件以及自身所擁有的水權進行水管理運作。在新南威爾士州\\(NSW\\)專門設立了州水利公司\\(SW\\)來負責水資源的管理。此公司是新南威爾士州的農村大型水利公司,主要負責管理農村水利設施以及用于灌溉的閘壩,對河道的下泄水量進行閘壩控制。同時州水利公司還和一些具有河道取水許可證的公司如馬蘭比吉灌溉有限公司\\(MI\\)協同負責水秩序。馬蘭比吉灌溉有限公司負責管理灌區的灌溉系統,該公司選取灌區內農戶為公司董事,是一個私營股份制公司。美國在灌區創立注冊免稅的非盈利公司,公司成員均為用水戶,該公司在立法上具有準自治的地位,是一種非盈利組織,主要負責灌溉工程設施運行、維護的財政與管理。由于灌區的規模和其政治影響力,美國墾務局與灌區保持平等合作的伙伴關系,對于灌區董事會會議,墾務局官員都會參加并與灌區交流信息、協商解決問題。
5 結語
一些國家雖在農業節水方面的政策依據本國自身條件以及政策目標的不同而在水價、水權、政府投入比例等方面有所差異,同時社會成員、公司不同參與管理主體的不同運作方式,但這些政策都促使國家農業水資源利用更加規范與合理,推動區域的可持續發展。
參考文獻
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