1 灌區概況
馮家山水庫灌區地處渭北黃土塬區，西起金陵河東岸，東至漆水河西畔，南臨渭北塬邊的寶雞峽引渭總干渠左岸，北到喬山腳下，東西長約 80km,南北跨度 18km.灌溉寶雞市陳倉、金臺、鳳翔、岐山、扶風、眉縣及咸陽市乾縣、永壽共 8 縣（區）的 136.38 萬畝農田，其中自流灌區 65.85 萬畝，抽水灌區70.53 萬畝，現有效灌溉面積 124.72 萬畝。
灌區共有干渠 4 條，支渠 100 條，斗渠 1568條，農渠 8143 條。渠庫結合工程 6 座，總庫容 2133.5 萬 m3,有效庫容 1308.8 萬 m3.灌區設施面積 136.38 萬畝，有效灌溉面積124.72 萬畝，占全市耕地面積的 25.9%,占全市糧食產量的 28.1%.灌區建成以來，對促進地區經濟發展和人民生活水平提高發揮了極大的作用。
2 田間設施現狀
目前，灌區城鎮化、現代化和工業化發展迅速，農業方面也發生著巨大的變革，尤其是近幾年來，水利作為國民經濟的基礎地位不斷加強，從國家到地方不斷加大對水利的投入，馮家山水庫灌區從 1999 年以來，先后實施了水庫及灌區六個小型水庫（渠庫結合）的除險加固、灌區續建配套節水改造項目、灌區泵站更新改造項目，一大批影響灌區安全運行的病險段和“卡脖子”問題得到解決。但灌區田間灌溉設施老化失修的問題沒有從根本上得到解決，就是這“最后一公里”直接影響了工程整體效益的發揮。目前，灌區斗渠襯砌完好率不足 30%,農渠襯砌完好率不足 20%,還有一些渠系沒有襯砌；斗、農渠計量設施不完備，田間渠系水利用系數不足 0.7,水量損失大。同時，由于斗渠的不完整和缺少量水計量設施，供水計量粗放，給水費結算造成很大的困難，為此引發的矛盾時有發生，群眾積極性不高，供水管理難度越來越大，灌溉效益急劇下滑。
3 原因分析
馮家山水庫灌區建設于上世紀七十年代初期，適應于當時以鄉鎮村組為單位的“大單元、大流量、長歷時”的集體耕作模式。但隨著經濟社會的發展變革，大量田間水利設施管理主體越來越不清晰，投入渠道不暢，群眾管理組織日益薄弱，農業種植效益下降，群眾參與意識淡漠。
3.1 田間設施的管理主體弱化
馮家山水庫灌區建成以來，極大地提高了灌區抗御水旱災害的能力，經過多年的探索，逐步形成了目前的“縣管抽，鄉管斗，馮家山管的干支和樞紐”的管理模式。近年來，國家加大了對水利的投入，取消了義務工和勞動積累工，取消了農業稅，并對農民種糧實行補貼，體現了國家對農業的重視和對農民的關懷。但是取消“兩工”后，國家再沒有出臺相關的后續政策，田間設施的管護責任沒有落實。目前，大量的田間設施多由村組管理運行，甚至是農民個人誰用水誰管，大多用時才管，僅僅停留在勉強滿足行水需要，一用一管，投入極其有限，有些設施長期不運行，管理主體越來越不明確，管理弱化，破損加劇，造成如今重修輕管。
3.2 土地分散經營制約了田間設施的建設
隨著社會發展，以農業為主體的第一產業在國民經濟中的比例不斷下降，土地分散經營對農業水利工程尤其是田間工程的制約影響日益凸顯。加之近幾年建設開發，有些田塊被切成“補丁田”,渠道變成“半截渠”,造成機耕不便，灌溉難度大，農作成本增加，導致農業效益下滑。另外，分散經營還弱化了管理主體，由于田間灌溉設施受益者不是單家獨戶，具有公益性，而且田間工程主體屬于鄉鎮村組，沒有投入渠道，責任難以落實，因此，管理難度大，經常處于無序狀態，有些地方甚至因建設發展需要，人為破壞田間設施。
由于近幾年田間灌溉管理主要是以農民用水者協會為主的灌溉服務體系，土地分散經營模式要求用水量小，但現有設施現狀運行成本高，組織群眾用水困難多，且農民用水者協會是不以營利為目的的群管組織，協會人員也大多是兼職經營，對田間設施的管理運行投入也越來越少。因此，土地的分散經營導致了田間設施資金投入和人力投入都越來越少，管理力度每況愈下。
3.3 農業種植效益下滑挫傷了群眾投入積極性
近幾年，盡管國家采取了糧食直補政策，并一直大力扶持農業發展，但灌區群眾種糧積極性依舊不高，究其原因：①農業產品生產成本上漲，種植已經不是農民收入的主要來源，認為糧食產出能滿足自身需要就行，灌溉的增產效益遠不足以其他創收。②節水積極性不高，分散經營農戶田塊多而面積小，灌溉節水對農戶個人來說，投入大、效益差。③對灌溉服務體系參與積極性不高，對農民用水協會運行灌溉組織、渠道維修、設施維權等服務組織參與意識差，對相關活動漠不關心。
3.4 水利群管組織渙散無力，職能履行不到位
目前，灌區主要的群管組織是農民用水者協會。協會的建立推廣對促進灌區全面、協調、可持續發展發揮了積極的作用，從而切實減輕了農民的澆地負擔，促進了節約用水，但其中還存在一些問題：
①協會人員由灌區群眾代表選舉產生，雖有較高聲望和號召力，但業務組織和水利專業知識還是有一定的欠缺。②協會和村委會（村組）存在權責不清，相互扯皮的問題，協會肩負著灌溉系統末級渠系管護、用水管理和聯系供水機構與用水戶的多重責任，村委會也有義務參與灌溉和工程管理，他們既是合作關系，也有利益沖突，但有時會形成有利爭著管，無利無法管的尷尬局面。③協會的運行管理有待于進一步的規范。協會作為專業社會團體，運行管理要遵守國家規定，按照自身章程運作，這就涉及機構人員、運行經費、財務管理、工程維護費用等問題。用水期間，組織及管理各方面成本較大，且其自身效益積累少，運行難以為繼，協會人員對灌溉管理和工程維護心有余而力不足。這些問題的存在，制約了灌溉組織和田間設施維護管理。
4 幾點思路
4.1 穩步推進土地流轉，形成規模效益，提高農業種植效益
土地適當流轉有利于促進水利工程管理的良性發展，也有利于明確田間設施管理主體，促進田間設施投入多元化，充分發揮水利工程效益，更有利于提高農業種植效益，促進灌區農業發展。但其仍存在諸多問題：①目前實行的家庭聯產承包責任制是安置農村閑散人員，消除進城農民工后顧之憂的堅定基石，農村閑散土地可以采取租賃、承包、股份制等形式實行經營權的穩步流轉。但土地流轉是一個長期摸索完善的過程，不能一刀切，要因地制宜，區別對待，通過平等協商、依法自愿的原則穩步有序流轉，不能改變土地用途，不能貪大求規模。②科學規劃，以點帶面，從田間渠林路等設施綜合配套，到建管用等體制有機結合，逐步擴大規模經營，提高農業種植效益。
4.2 加快田間設施改造
良好的工程狀況是提高水利工程運行管理水平和效益的前提。近年來，國家重視基礎設施建設，灌區水源工程以及干支渠骨干工程陸續通過續建配套節水改造，為末級渠系建設奠定了堅實基礎。
水利作為基礎產業，水資源作為戰略資源等觀念深入人心，政府部門關注民生服務群眾的職能日益全面，灌區群眾參政議政的意識日益增強，都充分意識到了田間設施越來越成為農業發展的瓶頸，因此，對田間設施進行改造很有必要：①是確保國家糧食安全，促進灌區經濟社會發展，農業增產、農民增收的需要。②大力推行節水灌溉，提高水的利用率是實現水資源可持續利用的需要。③是挖掘水利工程潛力，充分發揮骨干改造工程成果的需要。④是增加農民收入，構建和諧社會和建設新農村的需要。
4.3 轉變觀念，全民參與
水利是農業經濟的命脈，也是國民經濟的基礎設施，各級水管部門應認真貫徹落實水利管理工作方針、政策，在改革和完善管理體制上下功夫，牢固樹立“建設是管理的開始，管理是建設的延續，管理是永恒的主題”的思想觀念，把水利管理的重點真正轉移到管理上來，向管理要效益，向管理要發展。如何調動各個階層管理主體的投入積極性，建立多渠道、多元化的投資體系，是改革的重點和難點。政府要做好引導、扶持、監督、服務 4 個環節，對水利設施工程要按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，廣泛吸納社會資金，調動農民群眾和社會各方積極性。各級政府要在政策支持、法律保護和資金補助方面給予支持和保障。
4.4 建立科學的農民水利服務體系，使其規范運作，發揮職能
目前，以農民用水者協會為主要形式的群管水利組織，已深入人心。但針對存在的問題：①水行政主管部門應對協會建設方面給予傾斜，加大對協會人力、物力和財力上的指導、扶持。首先要規范思路、科學指導、體現民意，提倡積極組建農民用水者協會。②加強人員組建，人員配備上不但要選擇有公信力、號召力的人員，也要選擇熱情和有一定專業基礎與經驗的會員。③加大財力扶持，實現協會的可持續發展，在協會運行初期，配備必要的設施，給予一定的扶持。④明晰相關關系，目前，有的協會獨立性不強，成為村組的下屬部門，有的協會運行完全脫離村組，缺少必要的監督協作。村組應該在灌溉組織、工程管理上加強與協會的溝通配合，形成合力。協會也應該在運作中爭取村組的支持，尤其在工程管理、灌溉組織、水量調配和矛盾調解上，積極主動，加強聯系。
5 結語
灌區田間灌溉工程設施，是農業水資源得以持續發展的最后途徑，也是充分發揮工程整體效益的關鍵。因此，管好“最后一公里”,提高工程管理主體責任意識，確保其健康運行，發揮其應有效益，對保障農業增產、農民增收，社會主義新農村建設有著極其重要的作用。
