“土地整理監管是依據土地整理立法保障機制中相關法律規范進行的監管,是土地整理立法保障的實施活動?！?/p>
土地整理監管機制即是各種有序化、規范化土地整理監管活動的統稱。德國、俄羅斯、荷蘭、日本和我國臺灣地區等典型國家和地區依據相關立法所實施之有效土地整理監管,確保了補充耕地計劃和土地整理項目建設任務的逐步完成,進而實現土地整理活動績效的穩定化、可持續化。
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第20條之“堅持和完善最嚴格的耕地保護制度”相關規定確立了“最嚴格的耕地保護”原則,進而指明了我國土地整理監管活動的基本目標與方向?；谠撛瓌t對我國初具規模的土地整理監管機制進行價值分析,往往是分析該機制的“科學有用性、經濟有用性與社會有用性”。然而法學視角下的價值分析應更強調對“有用性”背后蘊含之“價值因素的認知和 評 價”,可 “從 目 的 性 和 道 德 性 兩 方 面 展開”。認知土地整理監管機制蘊含之“得以頒布與認可所賴以為基的目的”即是認知該法現象的目的性價值;評價土地整理監管機制蘊含之“規整的企圖、正義或合目的性考量”即是評價該法現象的道德性價值。目的性價值是分析道德性價值的基礎,道德性價值是分析目的性價值的動因和歸結。
可依此路徑分析我國土地整理監管機制的目的性價值與道德性價值,進而為機制本身的主體、客體、內容、模式、責任及相關法律規范之設定、完善做出恰當、及時、正確的指引。
一、我國土地整理監管機制目的性價值的認知
認知我國土地整理監管機制作為一種法現象所蘊含之“得以頒布與認可所賴以為基的目的”即具體目的,包括載體目的、作用對象目的和踐行領域目的3個方面。
1.載體目的
我國土地整理監管機制蘊含的載體目的是土地整理監管法律規范?！八械姆苫顒訉τ诜芍贫榷加兄厝坏囊蕾囮P系?！?/p>
土地整理監管活動作為一種法律實施活動,對相關法律制度也有著當然的依賴關系。有效推進土地整理監管活動離不開監管規則體系所依托的法律規范載體。土地整理監管機制所蘊含的載體目的就是在系統研究土地整理監管基本理論、制度安排的基礎上,在一套完備的土地整理部門法體系中設定清晰、科學的土地整理監管法律規范。
當前我國土地整理部門法體系可謂初具雛形,在高位階原則性立法\\(憲法典、法律、行政法規\\)和低位階專門性、實施性立法\\(部門規章、地方性法規、地方政府規章\\)上皆有相關規定。其一,憲法典。無土地整理的專門規定,但淵源性規定存在于第10條。其二,法律。無土地整理的專門立法,但在其他法律中存在著相關規定。如《中華人民共和國土地管理法》第38條、第39條、第40條、第41條分別就開發未利用地和整理低效耕地做出了原則性規定。其三,行政法規。無土地整理的專門立法,但在其他行政法規中存在著相關規定。如《中華人民共和國土地管理法實施條例》第17條、第18條分別就開發未利用地和整理低效耕地做出了較為具體的規定,涉及開發范圍、開發權限、整理方式、整理費用等問題。其四,部門規章。主要是國土資源部頒布的《土地開發整理項目資金管理暫行辦法》《國家投資土地開發整理項目管理暫行辦法》《國家投資土地開發整理項目竣工驗收暫行辦法》《省級土地開發整理規劃審批暫行辦法》《國家投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》和水利部頒布的《治理開發農村“四荒”資源管理辦法》等。其五,地方性法規。即《湖南省土地開發整理條例》和《貴州省土地整治條例》。其六,地方政府規章。即《海南省土地儲備整理管理暫行辦法》《天津市土地開發整理管理規定》《天津市土地整理儲備管理辦法》和《湖北省土地整治管理辦法》。
但是相關立法中的土地整理監管法律規范卻較為模糊,“碎片化”趨向明顯。零散的監管主體規范、客體規范、內容規范、模式規范和“責任規范”不足以就土地整理監管法律行為、法律關系作充分規制、調整,使得各類規范指引之相應監管工作皆出現了不少問題。則應借鑒典型國家和地區土地整理立法有益經驗,于我國高位階立法中作“系統化”專項或專章規定,進而設定更為清晰、科學的土地整理監管法律規范。最終達成土地整理監管機制載體目的,以推動提升我國土地整理活動的法制化水平。
2.作用對象目的
我國土地整理監管機制蘊含的作用對象目的是土地整理監管權力和土地整理監管法律秩序所需社會基礎、社會環境。
\\(1\\)土地整理監管權力。政府應合理配置土地整理監管權力,該權力主要包括:監管規范制定權、監管路徑選擇權、撥付土地整理資金監督權、土地整理項目監督權、參與土地整理國家機關工作人員監督權、監管主體設定權、監管責任形式設定權、歸責機制設定權、公眾參與監管引導權、監管相關資源調查權等。相對合理的土地整理監管權力配置機制應體現在3個方面:其一,政府土地整理監管權力資源的分配在中央與地方之間大致均衡,在中央統一的領導下充分發揮地方的主動性、積極性。其二,在國土資源行政部門統籌協調下分配政府土地整理監管各類權力資源,并于財政部門、審計部門、紀檢監察部門等相關職能部門之間實現彼此間的分工負責、互相配合、互相制約。其三,政府土地整理監管權力資源的占有實現公開化、透明化,確保公眾知情權、為公眾提供參與土地整理監管的空間,健全土地整理社會監督機制。應清晰設定政府相關職能部門的職責、權限,從實體與程序兩方面規制其行為,調整政府相關職能部門與其他土地整理監管法律關系主體之間的權利義務關系,特別是防范農民這一主要土地整理權利人“權益邊緣化”現象出現。規制土地整理監管權力的核心要義在于確保相關職能部門實施監管時的相對獨立地位。如國土資源行政部門是土地整理活動的全過程監管者,作為其直屬事業單位的土地整治中心是土地整理活動的直接推動者、參與者,雙方存在現實利益關聯前提下國土資源行政部門如何實現對土地整治中心的有效監管則成了一大難題。
\\(2\\)土地整理監管法律秩序所需社會基礎、社會環境。土地整理監管法律秩序所需社會基礎往往意味著土地整理監管中的有機團結,所需社會環境則指向公平公正的土地整理監管法治環境。其一,土地整理監管中的有機團結主要表現于土地整理監管法律關系主體之間。各類土地整理監管主體、責任主體與土地整理權利人彼此之間除因利益關系而發生聯結外,互助化的共同體要求也應滲透其中。土地整理監管機制應包涵一系列的調和措施,使各類主體不至于因職能分工等因素而加深歧見,最終使其彼此達成某種妥協而帶著更多的“公利心”積極參與土地整理監管活動。齊格蒙特·鮑曼曾就互助化的共同體作了最精辟的闡釋:“在共同體中,我們能夠互相依靠對方。如果我們跌倒了,其他人會幫助我們重新站立起來。沒有人會取笑我們,也沒有人會嘲笑我們的笨拙并幸災樂禍。如果我們犯了錯誤,我們可以坦白、解釋和道歉,若有必要的話,還可以懺悔;人們會滿懷同情地傾聽,并且原諒我們,這樣就沒有人會永遠記恨在心。在我們悲傷失意的時候,總會有人緊緊地緊握我們的手。當我們陷入困境而且確實需要幫助的時候,人們在決定幫助我們擺脫困境之前,并不會要求我們用東西來作抵押;除了問我們有什么需要,他們并不會問我們何時、如何來報答他們?！?/p>
應通過創新土地整理監管模式、優化土地整理監管共同體成員間的協作自治關系、引導共同體成員在法治框架內合理競爭、健全共同體內部糾紛救濟途徑而實現有序、自由的土地整理監管共同體之構建。其二,公平公正的土地整理監管法治環境主要表現為法治作為一種理念有否貫徹于各種土地整理監管法律行為中?！胺ㄖ巫鳛橐粋€動態的或能動的概念,其基本含義是依法辦事?！?/p>
土地整理監管法律行為主要可概括為四類具體行為:政府撥付土地整理資金預算、使用的監管行為;政府撥付土地整理資金運營績效的監管行為;土地整理項目驗收的監管行為;參與土地整理國家機關工作人員的監管行為。應通過系統、清晰、明確的規定就這些行為予以指引,使各類土地整理監管主體、責任主體與土地整理權利人在行為時能做到依法辦事。應通過均等開放參與土地整理監管機會、公示土地整理利益分配規則、構建參與土地整理激勵機制等一系列的措施促使公民主動全面地介入政府撥付土地整理資金、土地整理項目、參與土地整理國家機關工作人員的監管全過程。還要與村民委員會、各種土地整理社會組織實現銜接,通過組織化參與確保參與的實效。
3.踐行領域目的
我國土地整理監管機制蘊含的踐行領域目的是經濟領域之實現土地整理監管效益化和文化領域之增強公民土地整理監管法律意識。
\\(1\\)實現土地整理監管效益化。土地整理監管機制作用于經濟領域之目的在于實現土地整理監管效益化。其一,要實現各種土地整理監管資源的優化配置,以最小的監管成本推動土地整理規模效益、資金使用效益最大化。要通過科學的監管“確保土地開發整理專項資金發揮預期績效,全面完成國家補充耕地計劃和項目建設任務,讓項目長期發揮效益,促進社會經濟可持續發展”。資金預算監管、資金使用監管、資金運營績效監管、項目驗收監管、參與人員監管等各個環節皆構成土地整理監管工作中不可分割的基本要素。應在保持各基本要素科學性、可行性的基礎上實現各要素之間的協調一致,最終實現整個土地整理監管工作系統效益最大化。其二,要特別保障土地整理權利人的長期、可持續性收益。當前土地資源運營的速產、高產、“穩定”收益能否持續?或明或暗的耕地退化及其他環境問題對農作物生長環境、生產條件及未來收益的顯性或隱性改變,有否引起監管主體、責任主體與土地整理權利人之重視?若客觀環境條件變化使得土地整理權利人未來收益下降已不可避免,可行之救濟設計則應列入監管主體、責任主體的議事日程,而成為土地整理監管機制的重要組成部分。
\\(2\\)增強公民土地整理監管法律意識。土地整理監管機制作用于文化領域之目的在于增強公民土地整理監管法律意識。其一,要逐步提升公民在土地整理監管中的主體意識和權利意識。主體意識是形成公民就土地整理監管相關認知能力的基礎,權利意識是形成公民就土地整理監管相關思維能力和表達能力的基礎。讓公民主動地、自覺地、清楚地知悉其在土地整理監管活動中的應有權利,而推動更廣義范疇的公民主體意識、權利意識逐步提升。其二,要豐富公民土地整理監管法律意識的內容與層次。在內容上,要推動公民土地整理監管法律知識宣傳教育,促進公民形成就土地整理監管法律現象的評價\\(情感、認同與否的態度\\)和要求\\(意愿、如何發展的期待\\)。在層次上,要推動公民就土地整理監管法律現象的認知、情感、意志過程中心理活動的逐步升華,從直觀性、自發性、潛意識性的土地整理監管法律心態逐步上升為具有自覺性、思考性的土地整理監管法律思想、法律理論。
二、我國土地整理監管機制道德性價值的評價
評價我國土地整理監管機制作為一種法現象所蘊含之“規整的企圖、正義或合目的性考量”即具體道德性觀念與標準,包括目標性道德性觀念與標準、手段性道德性觀念與標準和保障性道德性觀念與標準3個方面。
1.目標性道德性觀念與標準
我國土地整理監管機制蘊含的目標性道德性觀念與標準在于土地整理監管活動中的“企圖”,即合法性、可持續性與權益性。
\\(1\\)土地整理監管的合法性。其一,過程之合法性。即是對法的遵守應貫穿于土地整理監管活動的全過程。從土地整理項目立項階段之規劃、審批、設計各個環節的監管開始到土地整理項目實施、驗收及后評估的監管,皆應合法。其二,層次之合法性,分為最低要求和最高要求兩個層面。最低要求即是各類土地整理監管法律關系主體\\(監管主體、責任主體、土地整理權利人\\)嚴格依照各位階相關規范性法律文件設定的行為模式享有權利、履行義務;最高要求即是各類土地整理監管法律關系主體能在價值層面與相關立法的價值取向保持一致,而共同構建從應然到實然順利實現循環運轉的土地整理監管行為秩序與關系秩序。
\\(2\\)土地整理監管的可持續性。其一,相關生態要素之可持續性。其核心問題在于通過有效的土地整理監管確立土地整理活動的科學化導向,特別要紓緩現代土地利用技術以“科學”的名義對合理利用土地資源的背離。伴隨現代科技手段的運用,當前耕地之“科學”利用往往意味著“頻繁耕耘、集約種植、高化學劑投入、密集的機械使用,這已造成土壤侵蝕、養分流失、土壤板結、水污染等問題”。眼前的速產、高產往往意味著耕地生產潛力的削弱。土地整理監管就相關生態可持續性之設定應在有效規制傳統的非科學背離合理利用之余,兼有對偽科學、科學背離合理利用之警惕。其二,相關社會要素之可持續性。其核心問題在于通過有效的土地整理監管確立土地整理活動的需求化導向,特別要通過科學化土地整理活動確保持續不斷的耕地產品供給對社會需求的滿足。土地整理監管就相關社會可持續性之設定,應以有效的土地整理監管推動解決糧食安全問題和土地人口承載能力問題為首要選項,以滿足充分多樣的供給需求為補充選項。這既是我國“轉型社會”國情使然,也是當前推進土地整治活動而確?！?8億畝耕地紅線”的直接原因所在。
\\(3\\)土地整理監管的權益性。其一,土地整理監管中的抽象權益。主要體現于政府撥付土地整理資金預算、使用、運營績效的監管過程中。政府撥付土地整理資金的國有屬性,決定了由政府相關職能部門代表全體公民來行使所有權與監督權。在政府相關職能部門有效監管下該資金得以安全高效運行,有助于實現政府撥付土地整理資金本身作為所有權客體的保值、增值,進而影響到公民于國有制下相對抽象的共有財產權之實現。其二,土地整理監管中的具體權益。主要體現于土地整理項目驗收和參與土地整理國家機關工作人員的監管過程中。土地整理項目驗收監管過程中的具體權益往往與土地整理權利人在土地整理中的權屬和權屬調整有關。土地整理項目的運營效益直接指向相關權利人土地所有權、使用權和他項權利之確認、調整及變更登記所涉權利客體———開發之“未作任何利用的土地”和整理之“正作農業利用中的土地利用率和產出率偏低的耕地”。參與土地整理國家機關工作人員監管過程中的具體權益往往與相關法律責任追究派生之申訴、救濟權利有關。參與土地整理國家機關的主要負責人員、直接責任人員和其他工作人員所涉法律責任主要為行政紀律責任與刑事責任,相應申訴、救濟權利隨責任主體、責任種類之不同而表現各異。
2.手段性道德性觀念與標準
我國土地整理監管機制蘊含的手段性道德性觀念與標準在于土地整理監管活動中的“正義”,即實體正義與程序正義。羅爾斯以最簡明的方式將“正義”概括為:“通過調節主要的社會制度,來從全社會的角度處理這種出發點方面的不平等,盡量排除社會歷史和自然方面的偶然任意因素對于人們生活前景的影響?！?/p>
土地整理監管機制中的正義就是避免在土地整理監管活動中出現“不平等”。
\\(1\\)實體正義。土地整理監管活動的實體正義是指土地整理監管的指導思想和具體內容皆符合正義要求。其一,就指導思想而言。必須總體上落實土地整理監管6項具體制度———“項目法人責任制、公告制、招投標制、監理制、合同制和審計制”,以推動土地整理區域形成合理、高效、集約的土地利用結構。必須符合監管工作一般規律和土地整理活動客觀規律,在依法嚴格規制、監管一致性與差異性相協調和綜合效益監管等原則指引下因地制宜地進行土地整理監管。其二,就具體內容而言。監管具體內容應包括:將責任主體界定為參與土地整理的各種土地整理行為人;將責任行為界定為土地整理規劃責任行為、妨礙土地整理責任行為、實施土地整理責任行為、土地整理后責任行為?；谒迩宓呢熑沃黧w與責任行為,進而界分不同類型的土地整理監管法律關系并列明相應的權利與義務。在資源分配、權利保障盡可能平等、一致的前提下,強調向自然地理條件相對較差之丘陵化、沙漠化、鹽堿化、土地污染化、水土流失化的項目區傾斜資源,強調予以處于相對弱勢地位之作為土地整理權利人的農民特殊關照。最終推動各類監管主體、責任主體與土地整理權利人公正地享受到土地整理監管活動的預期效益。
\\(2\\)程序正義。土地整理監管活動的程序正義是指土地整理監管的運作程序符合正義要求,使土地整理監管法律關系主體得以依循相應步驟開展活動。從土地整理項目立項階段之規劃、審批、設計各個環節開始,到土地整理項目實施、驗收及后評估皆要設定各類監管主體、責任主體開展活動的基本步驟。此外,還要確保農民這一主要土地整理權利人在各個步驟的積極主動參與?！肮妳⑴c是保證土地整理事業健康發展的必然要求”,可讓農民通過“咨詢可公開信息”方式參與項目審批監管,通過“提建議及參加相關聽證會”方式參與項目設計監管,通過“出資、出工及行使信訪、檢舉、揭發等監督權”方式參與項目實施監管,通過“組織代表參加項目驗收組進行工程驗收”方式參與項目驗收、后評估監管。
3.保障性道德性觀念與標準
我國土地整理監管機制蘊含的保障性道德性觀念與標準在于土地整理監管活動中的“秩序”,即行為秩序和關系秩序。E·博登海默就“秩序”概念給出了最精辟的定義:“秩序概念,意指在自然進程與社會進程中都存在著某種程度的一致性、連續性和確定性?！?/p>
防范土地整理監管活動背離“一致性、連續性和確定性”即為土地整理監管機制的“秩序”所在,以推動實現土地整理活動的有序化。
\\(1\\)行為秩序。土地整理監管行為秩序表現為土地整理監管活動中產生的各種有序行為,即各具體土地整理監管法律行為。土地整理監管法律行為是一種復合型管理行為、協作行為和自治行為,以土地整理活動為對象,涉及資金、項目、人員管理多個方面。其屬性決定了土地整理監管活動既是全過程的也是多元的:應涵蓋土地整理項目審批、設計、實施、驗收及后評估全過程;也應設定以國土資源行政部門監管為主,以其他相關職能部門監管為輔的多元化監管路徑。在土地整理監管主體、土地整理責任主體和土地整理權利人之間形成不同類型的管理行為秩序、協作行為秩序和自治行為秩序?！巴恋卣肀O管主體主要是國土資源行政部門、財政部門、審計部門、紀檢監察部門等相關職能部門;土地整理責任主體主要是參與土地整理國家機關、事業單位和社會組織中的土地整理行為人;土地整理權利人主要是作為所有權人的農村集體經濟組織、統一行使全民所有自然資源資產所有權的縣級以上人民政府、作為投資收益權人的營利性社會組織和作為承包經營權人的農民。土地整理監管主體與責任主體之間主要是管理行為秩序,土地整理監管主體之間主要是協作行為秩序,土地整理監管責任主體與土地整理權利人之間主要是自治行為秩序?！?/p>
\\(2\\)關系秩序。土地整理監管關系秩序表現為土地整理監管活動中形成的各種社會關系,即各具體土地整理監管法律關系。土地整理監管法律關系也是一種復合型管理關系、協作關系和自治關系,由土地整理法律關系本身的復合性所決定。土地整理法律關系既包括以土地整理規劃法律關系和土地整理項目管理法律關系為代表的行政法律關系,也包括以土地整理項目效益評價法律關系為代表的經濟法律關系,還包括以土地整理項目規劃、工程設計法律關系為代表的民事法律關系。參與土地整理國家機關、事業單位、社會組織中的土地整理行為人和各種所有權人、投資收益權人、承包經營權人皆依托土地整理項目相關合同開展活動,兩者身份隨合同約定權利義務之不同亦可互換。應在復合型土地整理法律關系中,分析不同類型責任主體、責任行為形成的相應監管法律關系,并厘清各自的權利與義務特別是其中相關職能部門所行使權力的運行特征。由國土資源行政部門就土地整理活動實行全過程監管,由財政部門主要就政府撥付土地整理資金的預算、使用實施監管,由審計部門主要就政府撥付土地整理資金的運營績效和土地整理項目的驗收實施監管,由紀檢監察部門主要就參與土地整理國家機關的主要負責人員、直接責任人員和其他工作人員的行為實施監管。最終實現相關監管職能部門對各類土地整理行為人的全程有效監管。
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