我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一,水土流失面積廣、強度大、成因復雜,水土流失已經成為制約我國經濟發展的重要因素之一. 所以,學習和借鑒國外先進的小流域治理經驗,對促進我國資源保護、生態環境改善、國民經濟增長、實現美麗中國具有重要意義. 美國的水土保持事業起步早,取得的成就較大,在水土保持方面積累了豐富的經驗.
1、 美國小流域治理現狀
據統計,2002 年美國國土面積約為 930. 8 萬 km2,大約分布有 384. 6 萬 km2的土地和水,約占非聯邦農村土地\\(其中包含牧場165. 5 萬 km2、林地165. 5 萬 km2、農田146. 1 萬 km2\\) 的71%,其中非聯邦農村土地的23% 為基本農田. 美國地勢中間低,兩側高,山脈多呈南北走向,丘陵山地約占國土面積的 2 /3. 從這一方面來說,中美存在一定差異,中國與美國的國土面積相仿,但地形更為復雜,丘陵山地較多,小流域治理難度更大.
1982 年至 2007 年,美國農田水土流失減少 43% . 農田水蝕由每年 16. 8 億 t 下降到每年 960 萬 t,風力侵蝕由每年 13. 8 億 t 減少至每年 765 萬 t. 自 80 年代初以來,耕地單位面積土壤侵蝕下降超過 40% . 由此說明,近年來美國水土保持頗有成效.
2、 小流域法律法規經驗
美國小流域治理主要以 1935 年國會通過的水土資源保護法\\(RCA\\) 和1954 年國會頒布的流域保護和防洪法案\\(公法 83 -566\\) 為基礎. 水土資源保護法\\(RCA\\) 為美國農業部提供了自然資源戰略評估和規劃,指導農業部制定小流域治理相關計劃,并提出建立水土保持示范區和水土保持協作區. 公法 83 -566 要求農業部長授權州、地方政府、部落\\(項目發起人\\) 實現流域項目并提供技術和財政援助,自然資源保護局\\(NRCS\\) 負責管理計劃,該法案用以促進合理的土地利用,減少水資源問題,并提高生活質量. 除了公法 83 - 566 和RCA 外,美國流域治理還輔以其他有關法律法規,迄今美國已有 20 多個配套法律法規涉及到小流域治理,例如公法83 -566、公法78 -534 等. 此外,各州、縣根據本地條件立法或者對聯邦法律法規補充,截止目前,美國50 個州都制定了完整的水土保持法規并頒布執行,這些法律法規確保了國家流域治理計劃的順利實施.
美國水土保持法律法規體系較為完善,全方位制定了小流域的調查、規劃、治理實施、資金管理、后期監督、科學研究等相關規范. 例如 RCA 對小流域治理的相關措施描述十分詳細,包括梯田、條帶狀播種、排水溝、輸配水系統配置、營建洪水防護建筑、土地征用、健全洪水預警、魚梯、魚避難所等. 除此之外,考慮了小流域的發展包括對魚類和野生動物的保護、相應的衛生設施等,如公法 83 -566 第 3 條: 當地組織協助流域計劃的相關流域不超過 250 000 英畝. 在規劃過程中,對存在的問題\\(如水質,水災,水和土地管理,泥沙\\)進行了評估并提出改善工程,由此計算流域預計收益、成本、費用分攤,并安排運行和必要的維護.
相對來說,我國小流域治理法律法規建設滯后,缺乏小流域管理的法律保障,沒有專門針對小流域治理的法律,主要還是依托于現行的水土保持法. 我國主動管理和恢復的小流域很少,更多的是依照水土保持設施補償相關規定,屬于簡單的物—物補償概念,即以損壞的面積或恢復同等工程造價為補償標準,該項補償雖然是法律賦予水行政主管部門的權利,但未明確規定,實踐過程中仍存在問題.
小流域工作面涉及較廣,包括農、林、水、環保、土地等多個行業和部門,所以很有可能出現法律法規交叉的問題,例如水土保持法律和國務院土地復墾條例對開發建設項目廢棄地的復墾、植被恢復也都有具體的規定. 每一部行業法律法規都是站在自身行業的需求出發,這樣就很有可能導致法律的交叉和沖突. 所以我國需要在法律統籌方面加強建設,充分考慮利益相關方的需求,避免政出多頭,交叉管理的現象.
3、 小流域治理政策經驗
美國小流域治理綜合考慮侵蝕控制、防洪、農業用水管理、魚類和野生動物發展、市政或工業供水、公共娛樂發展、水質管理以及地下水補給等方面制定相關政策. 國家配備一系列政策用于小流域治理,如保護儲備計劃\\(CRP\\) 、保護儲備增強計劃\\(CREP\\) 、緊急保護計劃\\(ECP\\) 、可耕種濕地項目\\(FWP\\) 、草原儲備計劃\\(GRP\\) 、環境質量激勵計劃\\(EQIP\\) 、緊急流域保護計劃\\(EWP\\) 、集水區防洪操作計劃\\(WFPO\\) 、流域調查和規劃\\(WSP\\) 、流域恢復計劃\\(Rehab\\) 、流域基礎設施修復等.
美國小流域治理強調多個政策綜合運行,相輔相成,實現效益最大化. 政策由美國農業部與當地承辦者\\(其他聯邦,州和地方機構,部落政府和非政府團體\\) 協助施行,并提供技術和財政援助,由多個土地所有者或土地管理者在公共或私人所有權界限內土地上綜合解決自然資源問題. 例如五大湖恢復倡議\\(GLRI\\) ,由NRCS 投入流域 3 400 萬美元資金,考慮多項政策相結合\\(CPR、CPER、EQIP、Rehab、WFPO、WSP 等\\) 實現非點源污染控制、野生動物棲息地恢復、陸地物種入侵控制和保護漫灘及購買開發權. GLRI 合作伙伴包括土壤和水源涵養區的資源保護和發展委員會、土壤和水源保護區的國家協會、州,縣\\(市\\) 政府、大學和推廣機構、國家野生動物保留地以及環保組織.
小流域治理工作中需要解決兩方面的問題: 一是解決結構性響應的問題,包括數據采集,基礎設施的運營和維護; 二是制度性響應的問題,如政策、宣傳推廣等. 這兩類響應都很重要,而且是相輔相成的. 對于結構性干預,我國已經開始加大力度著手于這方面的建設,但效果往往是有限的,且成本較高,當然這方面不容忽視,仍需加大力度干預. 制度性的干預往往是無形的,但只有解決制度性問題,才能保證結構性干預工作的合理性. 相比較而言,我國現行小流域政策滿足不了解決現階段問題的需要. 所以,今后我國應從政策體系入手,首要解決政策缺乏的問題,充分考慮各利益相關方的意見,加速小流域管理制度體系的建設,保證管理的合理性和可持續性.
4、 小流域管理組織經驗
美國為了確保相關法律法規得以實施,建立了相應的管理機構和管理措施體系. 1935 年,美國農業部設立水土保持局,后改為國家自然資源保育局\\(NRCS\\) ,該局除負責有關小流域的調查、研究、試驗、示范、宣傳等工作外,也負責提供技術援助、土地工作方案、土地的退耕計劃、耕地保護方案、景觀建設計劃,應急計劃、農村發展計劃以及監督各項小流域計劃的實施. 除此之外,美國農業部在全國各地設有 NRCS、FSA、RD、RC&D 約 3300 外地辦事處,提供科學知識、技術和工具,以幫助生產商,地主,部落,州和地方政府實現小流域管理. 此外,美國農業部擁有將近 1500 名認證技術服務供應商\\(個人、私營企業、非營利組織或公共機構\\)以補充項目勞動力. 較為完善的管理機構確保小流域相關法律法規得以貫徹實施.
美國除了建立有較為完善的管理機構外,同時配備一套嚴密的申請、審批、規劃、實施和監督制度. 美國小流域治理項目從申請、審批、規劃到實施全過程十分嚴密. 第一,美國小流域管理對于許多細節問題都提出明確要求,例如農業部要求涉及超過 500 萬美元或建造一個占地超過 2 500 英畝的任何單一結構體的流域計劃需要國會的批準. 第二,美國小流域項目管理十分嚴格,要求項目目標明確、規劃詳盡. 項目沒有經過一定權限的批準不允許開展工作,也不能邊實施邊規劃. 項目的前期必須經過大量調查摸清流域存在的問題提出有針對性確定解決問題的方案. 第三,美國小流域前期工作詳盡,USDA 有一項專門的計劃針對于流域前期的調查和規劃———WSP,該項目目的是協助聯邦、州、地方機構和部落政府保護流域減輕侵蝕、洪水、泥沙危害,并保護和開發水資源和土地資源. 調查和計劃內容包括流域規劃、流域調查和研究、洪水災害分析、洪泛平原管理. 該項工作將有利于解決小流域資源問題非工程措施方案. 第四,美國小流域對于項目后續監管嚴格,NRCS 會隨時跟蹤、評估、檢驗治理工作,確保治理效果. 工程結束后,美國也會定期檢查和恢復流域基礎保障設施,確保設施的穩定性.
相較而言,我國小流域管理工作中,存在資金投入不足、設計深度不夠、施工質量不合格、后期管理不到位、后續監管不足等問題.
\\(1\\) 我國需要保障資金投入. 我國小流域治理工作中,財政支持力度不足,治理任務重,資金投入與治理任務之間嚴重的不平衡,是我國小流域存在的典型問題. 對于這個問題,應該借鑒美國的經驗,據美國行政法典要求在資金可用的情況下將小流域治理納入總統預算和財政計劃,確保財政投入. 充足的資金是小流域治理的前提,我國需要重視小流域問題,加大小流域的財政投入.
\\(2\\) 加強小流域的基礎工作. 目前我國小流域前期工作少,很多項目只能類比其他流域參數及調查數據,往往導致越比越不準確. 建議我國加強前期基礎工作調查力度,同時建議利用基礎工作調查加強民眾意識,例如澳大利亞的 Dustwatch 項目,即項目參與者提供本地沙塵活動的觀察,站點將此信息與衛星圖像、氣象記錄、監控設備數據結合,得到區域尺度土壤風蝕詳細地圖數據和模型. 該項目不僅可以提供小流域工作的必要數據也加強了澳大利亞風蝕的社區意識.
\\(3\\) 政府需堅持貫徹小流域治理. 目前,我國某些領導和單位對水土保持問題認識不足,有些地方政府甚至省級政府為了吸引國家重大項目在本地建設,竟不顧水土流失問題亂圈亂占,帶頭違反當地的水土保持規劃; 有些地方領導把減免水土保持設施補償費作為招商引資的優惠條件. 政府和相關部門必須明白小流域治理的迫切性和重要性,了解我國水土流失問題的嚴峻性,勿片面追求經濟發展而忽視水土流失問題.
\\(4\\) 加強監管力度,我國小流域治理存在偷工減料、原材料質量差、技術不規范等問題. 建立質量目標責任制,以糾正少數領導只為撈政績而忽視工程質量的錯誤做法; 建立質量保證體系,從資金、人力等多方面保障工程質量; 實行工程質量監理制,確保工程質量.
\\(5\\) 工程管理不能只重視建設,不重視后期運行. 我國有些小流域建設一驗收完就不管后期維護運行,本末倒置. 這樣工程結束后一段時間又會開始新的水土流失. 對此需要完善我國的管理體制,加強后期維護運行工作.
5、 宣傳推廣經驗
小流域治理的受眾是廣大群眾,如果群眾基礎不牢,那么小流域的治理效果也會大打折扣. 美國的水土保持工作方針是建立在保護機構和維護土壤生產力基礎上的,因而水土保持知識的宣傳普及活動深得人心,人們能自覺地參與水土保持. 美國相關機構通過印發大量水土保持宣傳冊,組織學生開展短期水土保持活動等方式,宣傳普及水土保持知識,提高群眾水土保持意識. 不僅僅是美國,其它國家也積極將群眾因子納入其各項法律法規政策中,例如歐盟共同農業政策\\(CAP,Common Agriculture Policy\\) 和地中海地區灌溉用水可持續利用項目\\(SIRRIMED 計劃\\) 都積極鼓勵農民自主維護農村和環境,促進其充分參與.
我國小流域管理工作中,非官方組織、群眾參與度不夠. 美國、歐盟及其他相關國家小流域治理非常重視非官方組織和群眾作用,采取的方法是政府機構監管、民間組織合作、群眾配合的方法,強調民眾在該項工作中的作用. 為此,我國應該加大宣傳推廣力度,提高民眾環保意識,并出臺相關政策,吸引社會組織、群眾參與到小流域管理建設中.
6、 結束語
和其它國家相比,我國水土資源較為匱乏,水土流失更為嚴重,治理水土流失任務更加嚴峻. 美國及歐盟等國家和組織在小流域治理中累積了較為豐富的管理經驗,包括法律、政策、管理組織和宣傳推廣等,我國的小流域治理可借鑒其部分經驗,建設適合我國國情的小流域管理體系.
