近年來， 浙江省致力于高效生態農業強省、特色精品農業大省建設， 全省特色經濟作物的產值近1 000億元， 約占種植業總產值的80%。
但是特色經濟作物病蟲害防治面臨無藥可用的現狀， 已成為影響浙江特色優勢農業產業健康發展、 農民持續增收的制約因素。 為破解這一難題， 在農業部、 省委省政府的高度重視和有關部門的大力支持下， 我們大膽探索、 勇于實踐、 創新機制、 積極爭取財政扶持政策， 從2012年起在全國率先實施物色作物農藥登記財政補貼惠農政策， 支持農藥生產企業在楊梅、中藥材、 食用菌等特色優勢農作物上開展農藥登記， 取得了初步成效， 在國內外引起廣泛反響。 截至2013年底， 浙江省第一批立項的首批4個藥劑 （吡蟲啉70%水分散粒劑防治杭白菊蚜蟲、 松脂酸鈉30%水乳劑和松脂酸鈉20%、 45%可溶性粉劑防治楊梅介殼蟲）， 通過農藥登記評審并取得了農藥登記證。 本文闡述了浙江省破解特色作物 “無藥可用” 的背景， 剖析了 “無藥可用” 原因， 并著重介紹了浙江省特色作物用藥登記政策創新實踐的主要做法， 以期為其他省份解決這一難題提供參考和借鑒， 共同推進特色作物農藥登記工作， 為特色作物優質安全生產提供保障。
1 破解特色作物上 “無藥用” 難題的背景
1. 1 從全省范圍看， 是保障特色作物產業健康發展的需要
浙江地處中國東南沿海， 區域特色經濟作物種植面積大、 產值高、 效益好， 但病蟲害防治藥劑奇缺或無登記藥可用。 楊梅是浙江省傳統水果。 全省楊梅種植面積近130萬畝， 約占全國三分之一， 年產值近50億元， 是臺州、 溫州、 寧波以、 麗水等山區、 半山區農民致富的支柱主業， 有 “世界楊梅看中國， 中國楊梅看浙江” 之稱。 據調查， 浙江省楊梅病蟲害有50余種， 發生危害較重的有卷葉蛾、 果蠅、 褐斑病等近10種， 但目前在楊梅上登記農藥僅礦物油1種， 用于防治介殼蟲， 遠不能防治楊梅生產中出現的多種病蟲害， 梅農亂用農藥，安全隱患突出， 嚴重威脅楊梅產業持續健康發展。 浙江是全國中藥材重點產區之一， 基本形成了 “浙八味”、 山茱萸、 厚樸等道地藥材優勢產區和薏苡、 鐵皮石斛、 西紅花、 天臺烏藥、靈芝、 栝蔞等珍稀特色藥材優勢產區。 其中，種植面積最大的是栝蔞 （15萬畝）， 其次是厚樸（10萬畝）。 2013年全省中藥材種植面積46.78萬畝， 總產值達41.4億元， 出口創匯3 289萬美元。
據調查， “浙八味”、 鐵皮石斛等道地、 珍稀藥材病蟲害發生有數十種， 目前尚無農藥登記在中藥材上。 杭白菊種植從明末開始， 至今已經幾百年， 為國家原產地保護的特產， 杭白菊種植面積近年穩定在5~6萬畝， 畝產值6 000~8 000元， 總產值5億多元， 出口創匯1 500萬美元， 杭白菊是當地一張名片。 杭白菊上發生的主要病蟲害有蚜蟲、 夜蛾、 地老虎、 葉枯病、 炭疽病、角斑病、 根腐病、 病毒病等， 生產上需要用藥防治病蟲害。 蠶桑是浙江農業的主導產業之一，2013年全省桑園面積 97.2萬畝 ， 飼養蠶種129.9萬張， 生產蠶繭6.11萬噸， 桑樹上發生病蟲害有桑尺蠖、 桑螟、 桑毛蟲、 桑薊馬、 白粉病等30余種， 登記的農藥僅有敵敵畏、 滅多威等， 遠不能滿足桑樹上病蟲害防治需求。 2002年浙江桐鄉、 海寧等地蠶農在桑樹蟲害防治中違規使用未登記農藥 “立打螨”， 造成桑葉大面積污染， 家蠶大批中毒死亡， 蠶農損失慘重。 另外如食用菌、 草莓、 茭白等特色作物同樣存在無登記藥可用的問題。 加快特色作物農藥登記，對保障特色優勢產業發展、 促進農民增收具有重大意義。
1. 2 從全國范圍看， 是保護農民利益、 維護社會穩定的需要
近年來， 我國相繼發生了 “問題豇豆”、 “毒韭菜”、 “毒生姜” 等農產品質量安全事件， 在社會上造成極大反響。 分析原因是多方面的， 從農藥管理源頭看， 暴露了我國農藥基本藥物制度的缺失： 一方面， 我國現有登記農藥有效成分600多個， 產品2.7萬個， 登記范圍主要集中在糧棉油等大宗農作物， 原創農藥少， 產品同質化嚴重， 農民選藥用藥難；另一方面， 區域性特色作物病蟲害防治無登記藥可用， 導致農民亂用、 濫用農藥， 甚至違規使用禁用的高毒農藥。 如今年5月份山東濰坊發生的 “毒生姜” 事件， 表面上是農民在生姜根結線蟲病防治時違規使用了高毒農藥涕滅威（神農丹）， 由于該藥殘留期有100多天， 造成生姜農藥殘留超標； 但深層次原因是在生姜上尚無一種登記農藥， 姜農處于無藥可用狀態。 當前， 隨著 “兩高” 關于辦理危害食品安全刑事案件司法解釋的頒布實施， 對食品安全過程中的違法犯罪打擊力度進一步加大， 依法用藥、保障安全、 保護農民顯得尤為重要， 解決特色作物安全用藥顯得更為迫切。
1. 3 從部門角度看， 是體現更好履職、 維護部門形象的需要
依據 《農藥管理條例》， “未取得農藥登記的產品， 不得生產、 銷售和使用。
已登記的農藥產品不得超范圍使用”。 未經登記的農藥由于缺乏相應的技術規范， 在使用過程中很可能發生藥害或農藥殘留超標， 威脅農產品質量和生態環境安全。 但目前， 特色作物病蟲害防治中使用的絕大部分農藥未經登記， 處于 “違規超范圍用藥” 或 “無藥可用” 的尷尬境地； 農業部門也陷于無法推薦農藥、 難以執行執法處罰的 “兩難” 困境。 加快推進特色作物病蟲害用藥登記， 便于農業部門更好地指導農業生產、 推薦防治藥劑、 開展執法檢查等，對農業部門擺脫 “兩難” 困境、 體現更好履職、維護部門形象具有重要作用。
2 特色作物病蟲防治 “無藥用” 的原因分析
2. 1 特色作物種植面積少， 經濟價值高， 用藥風險大
特色作物種植具有明顯的區域性， 相比我國水稻、 小麥、 玉米、 大豆、 油菜等大宗農作物， 種植面積相對較小， 農藥市場容量小。
但是， 對于地方和某一區域來說， 特色作物經濟價值高、 效益好， 有的為出口創匯主要農產品， 對于控制農藥殘留為主的農產品質量安全要求很高， 研發和制備技術更高， 一旦發生農產品質量安全事故， 賠付金額大， 市場風險高，企業難以承受， 因此多數企業不愿在小品種作物上的產品登記生產。 這是造成特色作物病蟲害防治藥劑奇缺或零登記的主要因素。
2. 2 農藥登記周期長， 成本比較高
農藥登記需要開展藥效、 殘留、 毒性、 環境、 產品化學等相關試驗， 需要系列完整的登記試驗資料，登記一個產品少則2~3年， 多則4~5年， 周期較長， 并且需要投入登記試驗費用50余萬元。 在特色小品種作物農藥登記周期較長、 利潤較低的情況下， 多數企業不愿意花人力、 財力、 物力和技術力量開展試驗登記。
2. 3 缺少相關法規配套， 挫傷企業登記生產積極性
我國幅員遼闊， 現行的農藥管理制度無法滿足所有小品種作物病蟲害防治所需的農藥登記使用， 客觀上存在法律法規制度的缺陷。
由于當前小品種作物登記藥劑很少， 農業生產又需要用藥防治病蟲害， 實際使用的絕大部分為未登記農藥， 農業執法部門面臨生產者普遍違法而法不責眾， 技術推廣部門面臨的是無法推薦用藥， 生產用藥處于無序狀態， 企業登記產品銷售也難以取得預期效益， 嚴重挫傷了企業開展產品研發和登記生產的積極性。
2. 4 缺乏政府扶持和財政的穩定支持
特色作物用藥作為世界性難題， 各國都面臨挑戰， 從美國、 加拿大、 歐盟等取得的經驗分析， 通行做法是實行政府支持、 項目實施、 科研聯手、企業參與的形式。 如美國國會每年支持3 600萬美元用于小品種作物農藥登記， 從1963年立項以來已連續實施50年。 長期以來， 我國農藥登記遵循市場化原則， 由企業自主進行農藥登記生產， 登記農藥主要集中在水稻、 小麥、 玉米、棉花、 大豆、 油菜等大宗農作物上， 政府對特色作物用藥登記缺少公共財政保障和政策扶持，這與美國、 加拿大等由政府財政保障， 穩定長期支持小品種作物用藥登記有較大差距。 因此，如何充分發揮政府支持和市場引導的 “兩手”作用值得深入研究探討。
3 浙江特色作物用藥登記政策創新實踐的主要做法和成效
3. 1 注重調查研究， 爭取立法保障
一是加強調研。 近年來， 我們組織對浙江省楊梅、 中藥材、 食用菌、 蠶桑和草莓等特色優勢作物病蟲害發生現狀、 使用藥劑種類、 農藥登記情況、企業登記生產意愿等專項調研， 形成 《浙江省特色農產品農藥應用現狀及政策扶持建議》 調研報告， 并向省人大、 省政府及省級有關部門報送， 積極爭取各級領導的關注和重視。 二是營造氛圍。 在充分調研的基礎上， 提出實施小品種農作物農藥登記補貼惠農政策建議， 多次向省政府匯報， 主動加強與財政部門溝通， 努力在各層面形成 “特色作物農藥登記不是單一的企業行為， 而是政府應予扶持推動的公益項目” 的共識。 三是立法保障。 充分利用 《浙江省農作物病蟲害防治條例》 出臺的有利時機，積極爭取小品種農作物農藥登記立法保障， 在第二十五條中明確把農藥生產企業對用于小面積種植農作物的農藥進行申報登記工作， 納入財政支持事項， 為補貼政策實施提供了法律依據。
3. 2 注重政策激勵， 加大資金支持
一是設立財政專項。 全面貫徹落實 《浙江省農作物病蟲害防治條例》， 把小品種農作物農藥登記補貼列入省財政專項， 為特色作物農藥登記財政補貼項目提供了穩定的資金來源。 二是加強宣傳引導。 針對特色作物農藥登記的實際情況， 加大對補貼項目、 申報程序、 登記時間和費用成本等政策宣傳， 加強政策解讀， 鼓勵企業主動承擔社會責任， 提高企業申請補貼項目的積極性，吸引更多農藥企業主動參與特色作物農藥登記生產。 目前， 全省有近四分之一農藥企業提出了農藥試驗登記項目申請。 三是加大資金支持。
2012年和2013年， 省財政分別安排400萬元專項資金， 支持本省農藥企業在楊梅、 草莓、 桑樹等小品種作物上開展農藥登記試驗， 補助標準原則上不超過登記試驗總費用的50%， 單個項目補貼14~20萬元不等， 主要用于補助企業相關藥效、 殘留、 毒性、 環境等試驗和登記費用。
3. 3 注重公開透明， 規范操作程序
一是統一補貼標準。 成立省特色作物農藥登記補貼評審委員會， 制定 《浙江省特色作物農藥登記補貼名錄》， 引導農藥企業有序申報。 二是規范補貼程序。 省農業廳、 省財政廳制定發布 《特色作物農藥登記補貼資金實施意見》， 明確補貼對象、 補貼產品， 扶持環節與標準。 由企業向當地農業和財政部門申報， 省農財兩廳組織對項目進行評審、 公示、 立項。 三是嚴格補貼結算。
補貼項目實行縣級報賬制和合同化管理， 實施立項農藥產品登記試驗的農藥企業， 憑合同和試驗費用支付憑證， 經縣級農業部門審核后到縣財政部門結算補貼資金， 確保項目資金安全。
3. 4 注重督促檢查， 強化績效管理
一是強化項目實施。 為加快項目實施進度， 我們及時組織召開了項目實施工作推進會， 統籌協調解決省內外聯合試驗地點、 試驗作物、 防治對象，并請浙江大學、 省農科院、 省化工研究院等給予殘留、 環境、 毒性等方面試驗的大力支持；專程赴農業部匯報項目實施進展和困難， 聽取意見建議， 爭取支持和指導。 二是強化監督抽查。 不定期組織對補貼項目實施情況進行抽查，督促享受補貼農藥企業落實相關試驗和登記進度， 防止企業隨意更改登記項目。 強化補貼資金使用情況檢查， 嚴禁套取財政補貼資金等違規行為。 三是強化績效評估。 在試驗完成后，督促農藥企業及時報送項目總結及相關登記材料。 在企業獲得農藥登記證后， 由農業和財政部門聯合組織對項目進行驗收， 評估補貼政策實施績效， 并把績效評估情況作為今后申報補貼項目的重要參考因素。 四是強化成果鞏固。
為鞏固補貼項目實施成效， 進一步擴大特色作物補貼范圍， 我們目前正在研究制定 《浙江省特色作物農藥登記補貼項目管理辦法》， 努力使之成為長效機制。
項目實施兩年來， 省財政共安排800萬元的專項資金， 支持22家本省農藥生產企業在楊梅、草莓、 桑樹、 枇杷、 鐵皮石斛、 杭白菊、 白術、元胡、 茭白、 小蔥、 芋頭、 山核桃、 雷竹等13類 小 宗 作 物 上52個 農 藥 產 品 （2012年28個 ，2013年24個 ） 的登記工作 。 在楊梅上主要開展松脂酸鈉和噻嗪酮防治介殼蟲、 喹啉酮防治褐斑??； 草莓上甲氨基阿維菌素苯甲酸鹽防治斜紋夜蛾， 吡蟲啉防治蚜蟲， 伊維菌素防治紅蜘蛛， 醚菌酯、 咪鮮胺、 粉唑醇、 戊唑醇防治白粉病， 嘧霉胺防治灰霉病， 苯醚甲環唑防治炭疽??； 桑樹上吡蚜酮防治薊馬， 毒死蜱防治桑毛蟲； 枇杷上甲氨基阿維菌素苯甲酸鹽防治舟形毛蟲、 黃毛蟲， 丙環唑、 井岡·丙環唑防治胡麻色斑??； 鐵皮石斛上松脂酸鈉防治介殼蟲，咪鮮胺、 戊唑醇、 咪錳·苯醚甲防治炭疽病， 喹啉酮、 噻菌銅防治軟腐病， 杭白菊上吡蟲啉防治蚜蟲， 井岡霉素A防治葉枯病、 根腐??； 白術上二嗪磷防治小地老虎， 井岡霉素、 井岡·嘧甘素防治白絹??； 元胡上甲氨基阿維菌素苯甲酸鹽防治白毛球象； 茭白上甲氨基阿維菌素苯甲酸鹽防治二化螟， 噻嗪酮、 吡蚜酮防治長綠飛虱， 咪鮮胺防治胡麻斑??； 小蔥上吡蟲啉防治薊馬， 氟啶脲防治根蛆， 甲氨基阿維菌素苯甲酸鹽防治甜菜夜蛾， 阿維菌素防治潛葉蠅； 芋頭上甲氨基阿維菌素苯甲酸鹽防治斜紋夜蛾；山核桃上喹啉酮防治干腐??； 雷竹上吡蟲啉防治蚜蟲等。 截至2013年底， 吡蟲啉70%水分散粒劑防治杭白菊蚜蟲、 松脂酸鈉30%水乳劑和松脂酸鈉20%、 45%可溶性粉劑防治楊梅介殼蟲的首批4個藥劑產品通過了農藥登記評審， 并取得農業部農藥登記證， 其他藥劑產品的藥效、 殘留、環境等相關登記試驗正在浙江各地及周邊省市有序進行， 預計2014年將有20個產品完成農藥登記工作， 且登記試驗結果為我國區域特色作物農藥殘留限量標準、 以及國際標準 （食品法典委員會CAC標準） 的制定提供科學依據。
浙江省特色作物農藥登記財政補貼政策創新實踐， 在國內外引起了強烈的反響。 在全國農藥管理相關會議和國際小品種作物安全用藥研討會上作了典型經驗介紹， 加拿大農業部Sethi博士專程來浙江考察交流小品種作物農藥登記工作。 探索實踐和成效也得到了農業部和省委省政府領導的充分肯定。 浙江省委副書記王輝忠、 黃旭明副省長， 農業部種植業管理司葉貞琴司長， 省農業廳史濟錫廳長等先后作出重要批示， 要求總結、 完善、 提升， 并繼續拓展推進。 浙江的創新實踐也得到了農業部 《種植業快報》、 《農民日報》、 《農村信息報》 等媒體持續關注， 并進行了專訪報道， 推動特色作物農藥登記工作在全國范圍內推開。
4 下一步工作打算及建議
從兩年實踐探索看， 推進特色作物安全用藥刻不容緩， 由于這項工作剛開始起步， 經驗不足， 政策還不匹配， 步伐還不快， 成效有待顯現， 許多工作還需進一步完善。 因歷史欠賬太多等原因， 要從根本上解決區域特色作物病蟲害防治有登記藥用， 破解 “兩難” 困境， 還需要長期的艱苦努力， 統一各方思想認識， 需引起各級政府的重視支持， 爭取法律法規和政策的配套支持， 加大財政扶持力度， 部門通力支持配合， 從法律、 政策、 監管、 生產和推廣使用等多個方面， 采取更加有力有效的舉措，加快推進特色作物安全用藥步伐。 下一步我們將立足服務浙江現代農業發展， 積極實踐探索，攻堅克難， 先行先試， 在學習借鑒吉林省行業協會組織開展人參用藥聯合試驗登記和美國、加拿大、 歐盟等發達國家先進經驗的基礎上，把這項惠農政策做深做透， 把好事實事辦好，努力做到措施再加強、 工作再落實、 重點更突出、 成效更明顯。
4. 1 強化組織領導， 進一步落實責任
解決特色作物安全用藥、 實現有登記藥用是我廳開展黨的群眾路線教育實踐活動為民辦實事的具體體現。 切實加強組織領導， 落實工作責任， 強化項目實施。 省農藥檢定管理所建立了所長負總責、 分管所長具體抓、 產業發展和生測科為主、 藥政科配合、 相關科室共同支持的工作機制， 落實科室責任， 精心組織項目實施， 強化監督檢查， 加快試驗進度， 盡早完成藥效、 殘留等相關試驗， 力爭早登記、 早應用、 見成效。
4. 2 深入開展調研， 制訂用藥規劃
在已有調研工作基礎上， 將繼續組織農藥、 植保、 種植業管理和農技推廣力量開展全省特色優勢作物產業發展和用藥情況調查研究， 重點調查分析浙江省特色優勢作物分類名錄、 病蟲害發生、基地農戶用藥現狀、 需要登記用藥等， 制訂浙江省特色優勢作物用藥發展5年規劃， 并組織專家研討論證， 做到有計劃、 有步驟地推進實施。
同時要組織專家研究評估生產上成型防治技術和實用的防治藥劑， 從農業生產和農產品質量安全急需出發， 著手研究制定楊梅、 草莓、 特色蔬菜等科學安全用藥方案與技術模式， 妥善解決當前與長遠、 生產實際需求與依法依規用藥矛盾， 更好服務農業生產， 真心實意為農民辦實事、 解難事。
4. 3 加大財政支持力度， 完善相關制度
浙江是農作物病蟲害多發、 高發、 重發、 災發地區，保障特色農產品生產有登記藥用十分緊迫， 任務也相當艱巨。 按照統籌規劃、 科學設計、 突出重點、 分類推進的原則， 以影響力比較大檢出問題比較多的特色優勢農業主導產業先行，優先解決楊梅、 草莓、 特色蔬菜、 中藥材、 蠶桑等特色作物主要病蟲害防治用藥。 目前的財政支持與農業生產實際需求還有較大差距， 積極爭取各級財政支持， 爭取項目經費的穩定和更大支持。 同時， 建議在補貼標準與環節上作進一步的科學設計： 一是進一步提高補貼標準。
從兩年實施情況看， 對農藥企業單個產品試驗登記補貼14~20萬元， 不超過登記試驗總費用50%的標準， 對農藥企業吸引力還不是很大， 積極性還不是很高， 建議進一步提高標準； 對原創性強、 生產作用大的農藥， 登記試驗補貼標準還要提高； 二是擴大企業補貼范圍。 解決特色作物病蟲害防治用藥， 僅靠本省農藥企業還不夠， 應積極鼓勵支持國內外農藥企業主動參與， 鑒于省財政資金管理要求， 可采取聯合試驗方式， 在省補資金中切出一塊， 組織產學研和基層技術力量， 聯合開展藥效、 殘留、 毒性、環境等試驗， 開展農藥殘留限量標準研究及應用， 為農藥企業登記提供試驗資料， 加快農藥登記生產； 三是改進完善補貼方法。 簡化項目申報、 審批和資金結算流程， 提高企業的主動性、 積極性和創造性， 使之更加符合農業生產的實際。
4. 4 嚴格執法監管， 營造法治的公平環境
一方面我們要加快特色優勢作物農藥登記步伐，努力實現 “有藥用”， 做好已登記農藥的宣傳推廣普及， 在助農增收中發揮作用； 另一方面要從農藥管理制度上尋求突破， 在主要農作物、非大宗農作物用藥分類分級管理等方面， 繼續向農業部建言獻策， 爭取相關法律法規配套支持； 要強化執法監管， 加強農藥法律法規和“兩高” 司法解釋的宣傳， 嚴厲打擊違法使用、 濫用農藥的行為， 促使生產者科學合理用藥， 維護良好的法治和市場環境， 保護企業的合法權益。
4. 5 爭取登記政策支持， 加強鼓勵引導
積極爭取農業部種植業管理司、 部農藥檢定所支持，制訂符合我國國情的小品種作物農藥登記管理辦法， 在農藥登記政策層面上給予更大支持，為特色小宗作物農藥登記開綠燈， 減少審批環節， 縮短流程， 節約成本和時間。 要進一步簡政放權， 簡化細化登記規定， 制訂相關優惠政策， 充分調動產業管理部門、 行業協會、 專業合作組織、 農業科研教學和農藥企業積極性，加強宣傳引導， 形成工作合力， 推動工作實施。
4. 6 開展科技攻關， 強化科技支撐
積極爭取省科技部門的科研支持， 加強省 “三農六方”和市縣農藥、 植保和農技推廣技術力量的協作，緊盯農藥科學發展前沿， 加強新農藥研發、 廣譜高效低毒低殘留農藥的篩選、 生產成熟技術、推廣應用等多領域多層面研究， 加強特色作物用藥的有效性、 安全性、 經濟性評價、 風險評估技術和作物、 病蟲害群組分類研究， 加快農藥安全合理使用準則和農藥殘留限量標準的制訂與實施， 為特色作物安全用藥提供強有力科技支撐， 努力實現農作物病蟲害防治 “有藥用、用好藥、 科學用、 用得起”， 促進現代農業發展， 切實保障農業生產和農產品質量安全， 為農業增效、 農民增收、 美麗浙江和城鄉居民身體健康作出新的更大的貢獻。
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