引言
對流浪乞討人員的救助管理是我國社會救助體系的重要組成部分。 2003 年 8 月 1 日，國務院頒布實施了以自愿受助、無償救助為基本原則的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，同時廢止了 1982 年 5 月頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這標志著我國對流浪乞討人員的管理由強制性收容遣送到關愛型救助管理的重大制度變革?！掇k法》實施的十余年來，國家不斷細化政策措施，健全工作機制，完善救助服務網絡，積極創新主動救助、部門聯動救助、社會力量參與等工作方法，及時、有效地保障了生活無著的流浪、乞討人員的基本生存權益，維護了社會的和諧與穩定。然而，《辦法》在彰顯其人文關懷和政治文明、法制建設的進步性之下，其強調社會救助而弱化社會管理的制度缺陷在政策運行過程中逐漸顯現并日益成為對流浪乞討人員進行有效管理的難點問題。因而，如何完善城市流浪乞討人員的救助管理辦法，建立健全政府主導，社會參與的救助管理運行體系，提升社會救助管理水平，維護社會公平與正義，就成為我們必須面對和亟需解決的重要課題。為此，本研究以山西省太原市流浪乞討人員救助管理的現狀和實踐為研究對象，深入考察其在救助管理工作中取得的成效，分析其面臨的困境，進而提出符合太原實際的救助管理可行性實現路徑，以為太原市流浪乞討人員管理與救助政策的制定提供可資借鑒的理論和實踐依據。
1 太原市城市流浪乞討人員救助管理的基本情況
1.1 機構設置太原市救助管理站為太原市具體實施救助管理工作的責任單位?，F有在編工作人員 66 人，床位 300 張。內設辦公室、計劃財務科、后勤保障科、醫務所、安全保衛科、管理一科、管理二科、管理三科、咨詢接待科、少兒管理科等10 個科室。其前身為太原市收容遣送站，時由太原市民政局和太原市公安局共同管理。2003 年，隨著國家《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及《實施細則》的出臺，原有的收容遣送站調整規范為救助管理站，其職能也由強制性收容遣送轉變為對流浪乞討人員的救助、管理、教育、護送和安置。公安機關不再參與救助管理站的管理，而由太原市民政局具體負責對城市生活無著的流浪乞討人員的管理工作，并對救助管理站進行指導、管理和監督。
作為對城市生活無著的流浪乞討人員實施臨時救助管理的工作機構，太原市救助管理站擔負著全市十個縣（市、區）的流浪乞討人員和流浪未成年人的救助、管理、教育、矯治、護送任務和全國對山西省流浪乞討人員的接收、護送、中轉任務。自 2003 年 8 月 1 日改制至 2013 年底，太原市救助管理站通過生活救助、醫療救治、教育矯治、返鄉安置等方式共救助流浪乞討人員 6.3 萬余人次，其中包括流浪未成年人 5500 余人次。2014 年，太原市救助管理站被民政部授予“國家一級救助管理機構（站）”稱號。
太原市還在各縣（市區）、鄉鎮（街道）、村（社區）設立了流浪乞討人員救助站（點），對流浪乞討人員的救助工作延伸到了鄉鎮（街道）和村（社區），初步形成了以市救助管理站為中心，區民政局為依托，街道和社區的民政辦為基礎，巡回救助為補充的四級救助管理體系。
1.2 相關政策2003 年，國務院和民政部分別發布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》，明確了流浪乞討人員救助的基本原則和工作目標，并就流浪乞討人員街面救助、主動救助、危重病人和精神病人救治、特殊困難救助對象跨省返鄉、機構編制、經費保障以及流浪未成年人救助保護等問題進行了具體而明確的規定。從 2003 年至 2014年，中央先后出臺了《關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》、《關于促進社會力量參與流浪乞討人員救助服務工作的意見》、中華人民共和國國務院社會救助暫行辦法》、《中央財政流浪乞討人員救助補助資金管理辦法》等一系列政策法規，用以指導和規范各地對流浪乞討人員的救助和管理工作。按照中央的文件指示精神，山西省和太原市相繼出臺了《山西省人民政府關于貫徹城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法的實施意見》、《太原市人民政府辦公廳關于貫徹城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法的實施意見》、太原市人民政府辦公廳關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的實施意見》等相關政策和配套措施，成立了由分管副市長任組長，市民政、公安、交通、城管、教育、人社、衛生等部門組成的太原市救助管理工作協調領導組，并定期召開救助管理工作部際聯席會議，研究制定工作計劃并協調解決全市救助管理工作中的困難和問題，形成了政府領導、民政牽頭、部門負責、社會參與的對流浪乞討人員救助和管理的工作機制，有效推進了全市救助管理工作的開展和落實。
1.3 救助現狀一是采取劃分區域，條塊結合的方式，建立了以市救助管理站為中心，以縣（市、區）級救助站（點）為基礎，鄉鎮（街道）臨時救助點為補充，村（社區）救助咨詢引導點為依托的四級救助網絡。
二是積極探索對流浪乞討人員的發現機制。在全市主要街道設立了“救助咨詢點”,公布了救助管理站熱線求助電話，在城區重要地段（如火車站、汽車站、廣場等繁華地段）設立大型救助引導牌，并通過編印、散發宣傳手冊、群發短信等方式，向市民告知對流浪乞討人員的救助原則、救助條件、熱線電話、救助站地理位置等內容，方便求助人員求助，做到重要公共場所有引導牌、街上有巡回救助流動車、社區有救助咨詢點，為市民參與對生活無著的流浪乞討人員救助保護搭建了平臺；太原市環衛局和民政局還聯合發出《關于協助救助流浪乞討露宿街頭人員有關事項的通知》，要求環衛工發現流浪乞討人員后，在不影響工作的同時，了解情況，勸導其接受救助。
三是與公安部門配合，嚴厲打擊教唆、脅迫兒童行乞、利用傷殘兒童行乞、組織兒童進行團體行乞的行為，對于公安部門解救的從事違法犯罪的流浪兒童，本著“先解救、后救助”的原則，全力配合做好接收、管理和護送工作。
四是積極開展志愿者“一助一”、“多助一”、等愛心活動，鼓勵青年志愿者、巾幗志愿者和社會熱心人士參與對街頭流浪乞討人員的勸導、服務、教育、救助等工作；太原救助管理站還與太原科技大學建立合作關系，作為科大社會工作專業的大學生實踐基地，參與救助站的街頭救助行動和站內對流浪未成年人的服務輔導工作。
2 救助管理困境及其影響因素分析
2.1 受助對象甄別困難按照《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》及《實施細則》的規定，“城市生活無著的流浪乞討人員是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養，正在城市流浪乞討度日的人員?！奔词苤鷮ο蟊仨毻瑫r符合以下條件：自身無力解決食宿、無親友投靠、不享受城市最低生活保障或者農村五保供養、正在城市流浪乞討度日。而這一條款在實際操作中卻有相當的難度。流浪乞討人員的身份背景是否符合上述幾項條件，救助站主要是以受助人提供的口頭資料作為判斷依據，而其口頭資料的真偽無從辨別，情況難以核實。即使受助人提供了個人身份等情況，仍須戶籍所在地等相關機構的協助調查核實。而此審查過程耗時冗長繁瑣，需要耗費大量的人力、物力甚至財力，求助人真實身份等信息的核實認定短期內仍然無法落到實處。身份甄別的困境直接導致了救助功能的部分失靈，流浪乞討人員故意隱瞞真實身份的、屬地不協助查明身份的、自己本身無法說明身份的情況在救助站比比皆是，現實中更滋生了一批以專門騙取救助站救濟的“跑站”群體，而救助站卻沒有行之有效的手段和方式去審核他們提供的信息是否真實。救助對象的錯位使政策在運行中偏離了既定目標，嚴重影響了資源的合理配置及救助管理工作的效率。
2.2 職業乞討群體成為救助管理的盲區基于《管理辦法》自愿救助的原則，只有在被救助人主動要求的前提下，救助站才能履行其職責，因而對流浪乞討人員的身份核實若掌握不好分寸，就會造成對求助對象的“侵犯”.而在調查中我們發現，拒絕接受救助的通常是那些以謀利為生的職業乞討者，而這一群體在太原流浪乞討人員中的比例已高達 80%左右。在這些職業乞討者中，強討惡要、尋釁滋事，騙乞、經營乞丐現象時有發生，不僅嚴重影響社會秩序，不勞而獲的職業乞討行為也不利于良好道德風尚的形成。而在現行的對流浪乞討人員的救助管理制度和政策中，并未對此類人群的救助管理作出明確規定。因為缺乏必要的法律規范，救助管理站往往只能勸服教育，公安、城管部門也不再像收容遣送時期那樣承擔重要責任，而只是配合民政部門開展救助管理工作，對城市流浪乞討人員只能行使告知和勸說救助的義務。盡管《實施細則》第 19 條規定：“對受助人員的違法行為，救助站工作人員應當及時制止；受助人員違規違紀情節嚴重的，或者發現受助人員有犯罪嫌疑的，應當及時報請公安機關依法處理”.但在實際操作中，由于對違法行為如何界定、如何制止，情節嚴重的標準等等缺乏明確的、可操作性的執法規定，致使執法、管理人員因缺乏足夠的制度依據而不能對其采取強制措施，這給民政、公安、城管部門的管理和執法造成相當的困難，也使得職業乞討群體的行為失去了有效的約束，在一定程度上加劇了乞丐的團體化、職業化、犯罪化傾向，給城市公共衛生、環境綜合治理及公共安全帶來不容忽視的潛在威脅。
2.3 特殊救助對象安置困難太原市作為山西省流浪乞討人員的主要流入地，每年救助大量需要醫療救治、臨時寄養、機構安置的流浪精神病人、智障人員和無生活自理能力的重癥患者、重度殘疾人等特殊困難受助人員。這些沒有自主返鄉能力的殘疾人、未成年人和其他行動不便者等特殊困難救助對象，由于流出地政府或其監護人遲遲不予接回，導致其長期滯留在救助管理站內，不能及時得到返鄉安置，從而影響了救助管理工作的順利開展。
2.4 救助管理制度缺少與相關社會保障制度的有效銜接救助管理制度是一項臨時性的救助制度，對于流浪乞討人員的生活困難只可暫時發揮作用。依據《救助管理辦法》第十一、十二條規定：“受助人員在接受救助之后因當返回其住所地或者所在單位?！比欢诰戎ぷ鲗嵺`中，一些流浪乞討人員在進入救助站接受衣物及生活救助，或經過治療后被送回家鄉不久，又重操舊業，反復性極強。究其深層次原因，則在于我國城鄉間沒有建立起健全統一的社會保障制度。救助管理政策與城鄉社會保障制度諸如最低生活保障制度、醫療、教育、就業、住房、養老及兒童救助與保護制度等相關配套政策的銜接不足，致使救助對象返回流入地后因在維持基本生活等方面缺少制度性安排與保障而屢救屢返，再次流浪。這種現象在流浪未成年人中表現得尤為明顯。依據我們跟蹤回訪的情況表明，部分流浪未成年人返鄉遭排斥、進校受歧視、回家少關愛，致使再次外出流浪的現象依然存在。比如來自山西陽泉市的一位流浪兒童李某，兩年中已在太原市救助管理站受助 4 次。此外，這些受助人員在有過城市流浪經歷后，普遍希望在城市就業生活，但由于文化水平低、學習掌握新技能難度大等原因，使他們很難在短期內順利就業，因而也很難真正回歸家庭、融入社會。無后續性制度的銜接，救助管理制度就呈現出明顯的孤立性和無助性，也嚴重削弱了救助管理政策的實施效果。
2.5 救助管理專業人才嚴重不足國家《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》及《關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》等相關政策明確要求救助管理機構應開展對流浪乞討人員的教育矯治、心理輔導、技能培訓等工作，特別是對流浪未成年人的救助保護工作提出了更高的要求，需要救助保護機構相應配備大量專業人才。從救助管理站現有人員素質看，顯然不具備這樣的條件。目前太原市救助管理站的工作人員，一部分是上世紀 80 年代民政系統照顧子女就業時進來的只有初中文化程度的職工，另一部分主要是復轉軍人，在知識結構、專業理念、工作方法上與國家的要求仍有較大的差距，老齡化和低學歷化的問題極為嚴重。加之救助管理工作的繁復和站內有限的經費開支，使得機構工作人員接受專業培訓和學習的機會少之又少，而系統接受社會工作、特殊教育、心理干預等方面專業教育的人才更為缺乏，這無疑制約了救助管理工作向更高層次的發展和進步。
3 政策建議
3.1 建立統一的流浪乞討人員救助管理信息數據庫，以增強救助甄別工作的準確性和及時性對流浪乞討人員身份的準確甄別是有效開展救助管理工作的重要環節，而流浪乞討人員的地域流動性又增加了救助站甄別求助人員的難度。為此，應創建覆蓋太原 11縣（市區）、鄉鎮（街道）、村（社區）流浪乞討人員救助站（點）的統一的流浪乞討人員救助管理信息數據庫，并對受助人員的身份信息、確切流出地、在全國各地的受助紀錄、享受社會保障情況等逐一錄入，做到救助信息共存共享，以此及時掌握、跟蹤救助對象的基本信息，有效遏制不良人員的惡意騙取救助，同時實現與民政系統的救助保護信息系統、公安機關的公安人口管理信息系統、全國打拐信息庫三大信息系統的統籌與聯網，對來歷不明或涉嫌違法犯罪活動的嫌疑人應通過公安人口管理信息系統對其面部、指紋等標志信息進行強制采集并建立數字檔案，從而加強流浪乞討活動中違法犯罪行為的預測與防控，進一步增強救助甄別工作的準確性和及時性。
3.2 社會救助與社會管理并重，有效規范職業乞討行為對職業乞討群體的救助管理不僅應強調社會救助的柔性手段，同時也應完善社會管理的剛性職能，做到“剛柔相濟”,以規范、合理、高效的解決城市流浪乞討現象，維護城市社會秩序的安定和有序。一是要對職業乞討行為做出明確的界定和細化，以使相關部門在處理非法乞討行為的過程中做到有法可依，有章可循。對于職業乞討中的有傷風化、欺詐性、冒犯性、擾亂社會秩序以及可能造成明顯危險等不良行為，可以考慮通過立法明確制止、勸離、強制帶離、強制學習等行政強制措施并加以約束管理，同時賦予公安、城管等相關部門在執法上的相應職能和手段，通過法律措施為執法者提供制度支持，建立起民政、公安、城管等有關職能部門分工配合，密切協作的工作機制。二是要對職業乞討者合理分類，實行差別化救助管理。對于侵擾他人、擾亂秩序的乞討者應按照《治安管理處罰條例》等國家相關的法律法規進行強制性管理；對于以暴力、脅迫手段組織殘疾者或未成年人進行乞討謀利的違法犯罪人員應追究其刑事責任；對于身體健全、具備勞動能力的職業乞討者，政府則不僅僅是為其提供臨時性的物質救助，而應將重點放在引導流浪乞討人員學習技能，并進行有針對性的幫扶和職業培訓，使其早日回歸社會；各級政府可將其納入就業扶持政策范圍，為流浪乞討人員開發勞動崗位，引導他們走上誠實勞動的道路；對未成年的流浪乞討者，應參照《未成年人保護法》、《義務教育法》等相關法律法規對其進行教育轉化、關愛幫扶、回歸安置等強制性救助；對于職業乞討群體中身患重疾的老年人和殘疾人，則應當實施醫療救助、社會福利等保護性救助，避免其淪落街頭。
3.3 加強專業人才隊伍建設，提升救助管理水平與能力加強救助管理機構專業人才隊伍建設是提升救助管理能力與水平的基礎。應逐步推行救助機構人員上崗培訓制度，并借助高校、民間專業機構等社會力量，定期對救助管理機構人員進行社會工作知識、專業倫理道德、專業溝通技巧與方法等方面的系統培訓，以提升其專業化素養；同時，積極引進社會工作、心理學、教育、衛生等具備與救助對象建立專業關系的人才隊伍，以為求助對象的現實困境進行分析、判斷、計劃、干預和評估。通過溝通、撫慰、教育等專業手法，幫助受助人員樹立正確的勞動觀和自尊、自強、自立的價值觀，增強救助對象擺脫流浪乞討困境，重新融入社會的自信心和生活能力。
3.4 建立完善“政府主導、社會參與”的多元化救助體系成功的社會救助離不開社會力量的支持和參與。對流浪乞討人員的救助不僅是政府的責任，還需要全社會力量的廣泛參與和支持，以形成“政府主導、社會參與”的多元化、專業化救助體系，這也是新時期社會救助發揮兜底作用的重要途徑。
采取政府出資購買服務的方式，委托具有資質的非政府機構諸如社會工作機構、心理咨詢機構、教育培訓機構等社會組織對流浪乞討人員開展專業救助服務?？煽紤]將街面救助發現、未成年人社會保護、流浪殘疾人救護等項目納入政府購買服務目錄，通過發布救助服務項目的形式，選擇有承接資格和能力的社會組織通過競爭形式參與救助管理，并建立評估制度，對社會力量的資質和服務質量進行定期嚴格評估。對救助效果和社會影響好的社會組織、服務機構和項目要優先、重點扶持，對不適宜繼續開展救助服務的社會組織、服務機構和項目，則要及時進行警示、終止和公布。
鼓勵和引導非政府組織、民間團體及慈善機構參與社會救助，擴大社會救助路徑。應充分發揮社會力量在提供專業化、精細化、個性化救助服務方面的特長和優勢，通過財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策傾斜，引入更多社會專業力量通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志愿服務等方式參與社會救助。
比如，可通過設立孵化基地、提供服務場所、簡化登記程序等方式支持成立以服務流浪乞討人員為宗旨的社會組織，為流浪乞討人員提供社會融入、行為矯治、心理疏導、能力提升、教育培訓、寄養托養等專業性救助服務，以此延伸救助鏈條，提升社會救助效果。
3.5 建立健全覆蓋城鄉的社會保障制度，實現與救助管理制度的有效銜接城市流浪乞討人員的救助管理僅僅是我國社會救助體系中一項臨時性的社會救助措施，而流浪乞討問題的有效解決途徑，則是必須盡快建立健全覆蓋城鄉的社會保障制度，并與救助管理制度實現有效的銜接。通過這一平臺，發現需要救助幫扶的對象，并將其轉介到各項常規社會保障制度范圍。應通過建立和完善醫療保障、最低生活保障、教育保障、養老保障等制度，擴大貧困農民基本生活保障和農民工基本養老保險制度的覆蓋面，使流浪乞討人員的社會救助同醫療救助、教育救助、就業援助、社會福利等社會保障的各個環節緊密結合，以有效提升救助管理水平，最終達到扶持貧弱，匡扶正義的目的。
4 救助管理站的建立及面臨的困難
到 2014 年為止，太原市已建立起 1700 多個流浪乞討人員救助點，覆蓋縣（市區）、鄉鎮（街道）、村（社區），以保證流浪乞討人員在城鄉任何地段都能及時得到救助，實現無縫隙的城鄉覆蓋。
從 2014 年 1~6 月份太原市 11 個縣（市、區）對流浪乞討人員的救助情況分析，在 989 名滯留在站的流浪乞討人員中，有 449 名為精神病人、智障人員和危重病人，比例高達 45.4%,見表 1.
救助站的建立，雖然使很多流浪乞討人員得到救助，但是目前仍存在一些問題未能得到解決。由于健康情況、智力水平等原因，上述人員中絕大多數無法查找到監護人和常住人口所在地，而其中相當一部分人員為家庭有意拋向社會。而太原有限的福利機構資源也加大了這部分人員的安置難度。這些人員中的很大一部分因不符合福利機構接收條件而長期滯留在站內。這些滯留人員不僅擠占有限的臨時救助經費和床位，還需要大量的工作人員予以照料。部分智障人員更隨意破壞公共設施，甚至毆打救助站工作人員，加劇了日常管理的難度。而臨時救助資金的不足和醫療救助體系的不健全，使得救助管理站對這類人員的救助常有力不從心之感，救助工作也不能順利進行。因此，我們對流浪乞討人員的救助管理工作還有待進一步提高和完善。
5 結語
黨的十八大報告提出，要“完善社會救助體系……完善和創新流動人口和特殊人群管理服務”,對流浪乞討人員救助管理工作提出了新要求。為此，救助管理必須以在改善民生和創新管理中加強社會建設為主題，以完善救助管理制度為主線，以源頭預防和綜合治理為重點，加快建立法規政策完善、工作機制健全、部門配合有力、地區協作順暢、管理服務規范的救助管理體制機制，以切實維護人民群眾基本生存權益。
參考文獻：
[1]國務院。城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法[Z].2003,6.
[2]民政部。城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則[Z].2003,7.
[3]國務院。社會救助暫行辦法[Z].2014,5.
[4]太原市人民政府辦公廳關于貫徹城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法的實施意見（并政辦發〔2004〕100 號）。
[5]李迎生，呂朝華。矯枉過正：城市流浪乞討人員救助管理制度的實證分析[J].甘肅社會科學，2007（5）。
[6]蘇學愚。試行救助服務的政府購買，推進救助管理社會化[J].湘潮，2009（9）。
[7]夏雪，楊舒新。流浪乞討人員救助管理制度的實踐社會學分析[J].成都理工大學學報（社會科學版），2012（5）。
[8]趙夢霞，夏新祺。論城市乞討行為的現狀、困境及其破解[J].遼寧公安司法管理干部學院學報，2014（3）。
