一、引言
30 多年來，我國人口計劃生育工作在"控制人口數量，提高人口素質，改善人口結構"總方針的指導下，依托"宣傳教育為主，節育避孕為主，經常性工作為主"的工作方法，取得了舉世矚目的歷史性成就?？傮w而言，婚育新風已牢固扎根于人民心中，少生不僅是生存的需要，更是發展的必然，優生成為廣大人民特別是已婚育齡人群的共同期盼和追求。這些具有轉折意義的思想客觀共同組成了我國低生育水平穩固的決定性的內在因素。它潛發性地要求我國現行的人口計劃生育政策必須與時俱進，由兼顧全面，重點解決人口數量問題向優化出生人口素質和人口結構邁進。
二、在計劃生育工作中的所歷所思
符合政策生育率是衡量地區性計劃生育水平的重要目標。過去，在人民生育觀念十分落后的背景下，為了完成這一目標，政府不得不采取多種形式的行政手段，即所謂的"土辦法".這是一定歷史階段的產物，實事求是地講，這些"土辦法"曾為推進計劃生育工作起到了非常重要的作用。而現在，隨著和諧社會建設和依法治國進程的加快，面對違規違法生育行為，基層工作人員能夠做到的主要是生育前的宣傳教育和生育后的依法行政（即征收社會撫養費），而后者在具體執行中絕非易事。隨著人口流動的日益社會化，從取證到立案到依法征收，這一過程必須事實清楚，程序到位。其目的是為了懲前毖后，以達到遏制政策外生育的效果。同時，為了維護社會穩定，避免惡性案件的發生，在征收過程中，面對特困人群，又不得不緩征，少征，甚至是事實上的免征。
為了鼓勵按政策生育行為，從中央到地方都出臺和實施了一系列的獎勵措施。如：針對計劃生育戶的獎勵撫助金，中考、高考加分，農村合作醫療減免等。這些政策的出臺及實施確實對廣大育齡人群起到了較好的引領作用，但同時，必須看到在實施這一系列政策的過程中，也存在著不少的問題。從制度的設計上，為了保證計生獎勵撫助金發放的準確性，要求對每一位未違反計劃生育政策的 60歲左右的對象進行深入調查，其取證材料涵蓋與對象面對面的詢問筆錄，背靠背的旁證記錄，村民代表大會記錄，村級、街（鄉）鎮級、區（縣）級證明或案查，表格材料達十份之多。
筆者曾在參與此事時，目睹農村老人為了享受到每年近 1000 元的撫助金，不得不陳述自己年輕時在婚姻，生育方面的種種無奈和尷尬，每每想起，仍然覺得心中隱隱作痛。筆者不斷反思，政府設置獎勵撫助金利于民情，示范他人，為何非要強調婚后未生育者或婚后不能生育者就不能享受呢？要知道，這本身就是對象戶心中的傷疤。為了證明事實的真實性，為什么要制定出那么多的表格材料？這其中很多材料除了增加基層勞動量和行政成本外，并無太多益處。筆者認為，為了達到獎勵撫助所帶來的示范效應，確需調查對象戶是否違反計劃生育政策，但無需過多地究其原因。即便需要追求其準確性，也無需自我設置層層障礙，耗費巨大的人力、財力、物力。完全可以簡化程序，分級負責，事后追責，并依據事實取消不合理的享受資格。
為了控制政策外生育行為，我國長期推行行之有效的避孕節育措施。上環和結扎曾經是控制違法生育的重要手段?，F在節育意識已深入人心，選擇不同的節育方式更是家喻戶曉。既然如此，就沒有必要將長效節育措施落實率作為一個指標下達給基層。衛生計生部門完全可以通過宣傳引導來實施。節育既是工作需要同時也是育齡人群生活的需求。本來可以順流而下的事情何苦要逆流而上！
為了加強流動人口的計劃生育管理，《流動人口計劃生育管理條例》已明文規定：戶籍地與現居住地共同管理，以現居住地管理為主的原則。
然而，在實際操作中，卻要求戶籍地與跨地區流動的現居住地同為主管，同時上報出生人口。戶籍地必須掌握外流人群的婚姻狀況，懷孕狀況，生育情況，節育情況并實行跟蹤管理。這其中的硬指標，一是長效節育措施落實率，二是孕情上報及時率，三是符合政策生育率。人口的自然流動是社會進步的表現。問題是，戶籍地特別是位于山區的戶籍地政府，要及時掌控流出人口特別是長期流出且流入地較遠及隨意性較強的流出人口的計劃生育信息何其難！要實行跟蹤管理何其難！戶籍地村（居）委會為了掌握信息，達到跟蹤管理的要求不得不隨時捕捉流出人口的返鄉時機，有時踏著紅線利用村規民約在為流出人員出具證明，落實農村優惠政策時設置關卡，雖能起到一定效果，卻使干群關系緊張，損害了黨在人民群眾中的形象。
再者，戶籍地為了落實跟蹤管理責任，不得不經常組織專班跨區、跨市、跨省外出，在付出較大的差旅成本消耗后，往往效果欠佳。目前，國家正在推行戶籍制度改革，居住證將代替戶口本。筆者認為，戶籍制度改革將成為平等國民待遇，推動社會進步的新引擎，而衛生計生部門理當順勢而為，不斷優化管理方法，為推動計劃生育管理方式注入切實可行的新動力。
計劃生育，利國利民。計劃生育對實現中華民族的偉大復興功不可沒。1979 年以前，我國由于未能推行計劃生育國策造成了重大的人口失誤，人口的過快增長導致經濟發展和社會進步負擔沉重，舉步維艱。目前，人口計劃生育的內在條件已經發生了深刻的變化，必須重新審視和定位我國的計劃生育國策，將當前的計劃生育政策放到大人口的范疇內去權衡。
三、對人口計劃生育工作的建議
1、權衡人口總量
筆者生于 20 世紀 60 年代，有兄弟姐妹 4 人，那時正是我國人口生育高峰期。筆者本人育有一女，現年 21 歲，正處于我國人口低生育水平階段。這種生育現狀是同齡城鎮人口生育狀況的縮影?？梢钥隙ǖ氖?，我們的后代絕大部分都將自覺地晚婚晚育，主要原因不是生存的壓力，而是教育、就業、創業所需要的時間量及對生活更高層次的追求所需要的時間量共同決定的，這已經成為一種客觀存在并大有延續趨勢的事實。這一現實給我們帶來了如下憂慮：一是將來在我們后代的人群結構中，含農村青年，能夠為我們整個社會提供多大比例的一線勞動者？
二是隨著老齡化社會的到來，青年一代組成家庭后將同時贍養幾位老人？這也許主要不是經濟上的負擔，但可以肯定地說是年輕一代精力上和精神上的壓力。而這些問題依靠正在完善的養老體系恐難以解決。我們即將到來的老齡化社會的人民將生活在怎樣的一種物質世界和感情世界中？這些問題即便要解決，依據人口出生及成長的周期性，仍需將近 20年的時間才能得到緩解。三是年輕的獨生子女們，生活上養尊處優，精神上唯我獨大，盡管接受了豐富的文化和現代科學技術教育，面對國防需要和社會前進的種種艱難險阻，他（她）們所具備的應對心理、能力和素質實在堪憂。
在農村，一對夫妻生育一個男孩后，不能再生育第二胎；生育一個女孩后，可再生育一孩。這樣的生育政策初衷是充分考慮到了農業生產勞動力的需求，解讀時不應該帶著片面的觀點和歧視的眼光。但相對城鎮人口而言，農業人口中盡管出現了較大程度的政策外生育行為，當今的農業人口依然處于低生育水平。究其原因，一是計劃生育政策的長期堅持：適齡人群得到了較為便利的節育手段；政策外生育給適齡人群帶來的生存壓力；征收社會撫養費所產生的社會輻射力。二是隨著人口流動性的增強，廣大農村青年更大范圍地接受了現代文明所傳播的新的生活觀、工作觀和生育觀。新一代廣大的農村青年，也許仍懷著生育二胎的意愿，但可以肯定的是只有極少比例的夫妻想生育 3 個或 3 個以上的孩子。
值得關注的是，生活在多子女家庭的孩子，從心理素質，吃苦精神，奉獻擔當上都普遍強于獨生子女。在幾年的征兵工作中，筆者也注意到，愿意入伍并且能安于部隊的絕大多數都生活在多子女家庭，他們正承擔著高難度高風險的國防重任。
為了督促戶籍地和現居住地共同管理流動人口，對于新出生人口，計劃生育部門提出的解決辦法是兩地共同管理，均需上報。但這不僅在客觀上增加了戶籍地掌握孕情，跟蹤服務，控制政策外生育的難度，而且，由于現居住地在迎檢時可以采取一趕了之的手段，躲而避之的辦法，實際上弱化了現居住地的管理服務責任。再者，雙邊統計上報給新生人口造成的數據上的增量也是不容忽視的。
2、權衡人口結構
人口結構的權衡不僅要從目前的老、中、青、幼人口構成及其走向來考慮，還要考慮到目前的青年人口性別比例及新生兒性別比例。我國人口發展的總趨勢是比例已經過大并且還在不斷增加的老年人口，男女性別比例已經失調并將更加失衡的青壯年人口。這必然導致一線的財富創造者、社會高難責任承擔者日益不足，人民生活壓力、情感壓力日益嚴重以及婚姻需求嚴重失衡所帶來的種種社會問題。在人口數量和人口結構問題的雙重壓力下，該如何應對呢？從雙獨生育二胎到單獨生育二胎標志著生育政策的較大調整，這確實考慮了國情，順應了民意。值得注意的是，單獨家庭生育二胎政策的放開，并沒有迎來新的生育高峰，相當比例的家庭放緩了生育二胎的步伐或者說準備放棄生育二胎的權利。這一現象說明了人民生育觀的巨大改變，多子多福，傳宗接代不再是社會生育觀的主流思想。
人民群眾希望孩子們能夠健康地成長，受到較好的教育，有較好的工作，較好的生活。也許，許多家庭仍然期望能夠生育兩個孩子，但同時，男女平等、女兒也是傳后人的思想早已深入人心。當然，這還得依據人口學家和社會學家的真實調查和科學論證。而若此判斷正確，則應該果斷加快二孩生育政策全面放開的進程。權衡二孩政策全面放開的利弊，既要從理論上考慮它對人口總量的影響，也要從現實的單獨二胎生育政策放開后所掌握的數據中作出分析和評估。
同時，全面放開二胎生育政策也是有效調整新生兒性別比例的需要。無論是城市還是農村，一胎生育基本是自然生育狀態，二胎生育時，大都考慮到了性別問題，這就導致了非法鑒定胎兒性別和非法終止妊娠行為。目前控制新生兒性別比的主要做法是從藥品銷售到 B 超鑒定的嚴格管控，旨在通過嚴厲打擊"兩非"行為，消除選擇性生育，達到自然生育的效果，這一觀點是建立在自然生育就能使得性別比相對平衡的認識前提上的。然而，它卻忽視了這一認識的基點：大自然之所以能調節性別比，內在地要求一對夫妻生育兩個或兩個以上的孩子。從人群總數而論，在生育第二胎時，大多會生相反性別的孩子。
因此，可以認為正是目前的生育政策給新生兒性別比帶來了巨大的負效應。在廣闊的農村，一對夫妻生育一個男孩后不能再生育，這就自然地相對消減了女性基數而又增加了男性基數，而在生育一個女孩后，又會渴望生育一個男孩，姑且不論違法的選擇性生育，就是自然的力量也會致使生育二胎時男性比例居多，這又在一個層面上增加了男性的基數?？陀^的講，生活在城鎮的夫妻，在新生兒性別的問題上，大都心態平和，順其自然。綜合農村、城鎮及"超生"因素，目前一對夫妻平均約生育了 1.4 個孩子。從科學角度出發，一對夫妻平均生育 1.8 個孩子，才能有益于性別比的基本平衡。
根據專家預測，即使我國全面放開二孩生育政策，平均一對夫妻也只會生育 1.6 個孩子，這無疑只能有限地對我國新生兒性別比起到積極的調節作用。在解決出生人口性別比的問題上，嚴厲打擊"兩非"只是一種戰術行為，然而，再完美的戰術也不能從根本上彌補戰略決策失誤所帶來的漏洞。
過去，我們沒有遵循馬寅初的人口理論，致使人口盲目過快增長，犯下了難以挽回的錯誤。今天，在看到長期堅持計劃生育基本國策給我國帶來少生 4 億人口輝煌成就的同時，如果看不到人民生育觀念的巨大改變所蘊藏的穩固低生育水平的內在保障力，看不到人口政策的適度變化對于提高人民幸福指數，化解人口老齡化，性別失調，勞動力不足的現實性和潛在性的矛盾所起到的積極作用，也許我們同樣會犯下歷史性的重大錯誤。人口問題是戰略問題，必須放到實現中華民族偉大復興中國夢的大戰略范疇內去思考，去設計。
3、權衡人口素質
全面放開二孩生育政策，不僅能大范圍地化解計劃生育的節育目標，還能大范圍地化解孕情跟蹤管理、社會撫養費征收所帶來的社會矛盾，切實將從事人口計生工作人員的主要精力投入到宣傳教育，優質服務上。人口素質事關民族前途命運，優生工程是人口素質保障的第一步，孕前優生檢測又是優生保障的前提條件?，F在，上級部門將孕前優生檢測指標當任務下達給下級，然而，在操作過程中至少存在著如下弊端：第一，指標本身僅要求孕前檢測，忽略了孕中檢測；第二，檢測必須到戶籍地的區級計生服務站完成。
由于大量的育齡人群外流，致使戶籍地街、鄉級計生部門組織困難，成本投入較大。由此可見，我們所追求的優生在實施過程中并不完善。衛生計生資源的整合從客觀上為優生工程的實施提供了更強大的組織保障和技術支持，國家免費的優生檢測利國利民，本應得到廣大育齡人群的積極響應，但實際效果欠佳。結合目前正在進行的群眾路線教育，筆者認為主要矛盾存在于目的與手段的脫節，沒有解決好群眾"一步之遙"的問題。上級部門開展工作已經習慣于下任務、下指標，讓基層不計成本東奔西走，讓群眾不辭辛勞來回奔波。要從本質上解決問題，衛生計生部門必須探索打破戶籍障礙，以流暢便捷的工作方式，讓育齡人群滿懷喜悅，滿懷期盼地走最短的路程，既能獲取他們想要的孕育結論，又能獲得新生兒成長所需要的衛生計生關愛。從群眾中來，到群眾中去是我們黨理論聯系實際，全心全意為人民服務的工作法寶。
人民群眾期盼后代一生下來就聰明健康，而孕前優生檢測和出生缺陷干預工程正回應了這一期盼。如何到群眾中去，將這一事關中華民族千秋萬代的好事做好，除了必備的技術到位，手段到位外，其操作過程的科學化，規范化，簡易化也是非常關鍵的。如果只是簡單地下任務給基層，讓常住人口走較遠的路程到達指定的監測點，讓流出人口來回奔波回到戶籍所在地的指定點接受檢查，則組織者的難度，群眾的辛苦度可想而知。類似于這樣的做法，還體現在農村社會養老保險，農村合作醫療等方面。黨的溫暖陽光普照，上級主管部門如果只是采取任務下派的方式來安排工作，解決問題，基層政府不堪重負不說，"小政府，大作為"又將如何體現？
更主要的是一系列的利國惠民政策需要走一段很長的路程才能到達群眾的面前。信息技術推動社會進步，讓人民群眾知道惠民政策不應該是一件難事，難就難在相關主管部門是以怎樣的責任擔當，以怎樣的行事方式拉近政策的執行與群眾的距離。社會管理是一個大課題，社會管理進步又將從更深層面上推動社會進步。不要抱怨群眾不領情，而要自我查找原因，不僅要從目標正確性的角度，還要從目標運行方法的角度去認真審視。運行方法的可行性，可操作性是戰術手段，戰術手段的好壞以及運用戰術手段的人的素質的高低，在很大程度上共同影響著戰略目標的實現。
多年以來，就提倡計生工作必須由行政型向服務型轉變。我們要向廣大育齡群眾提供避孕節育服務，生殖健康服務，優生檢測服務，出生缺陷干預服務以及抓好諸如計生獎勵撫助金等各類計劃生育優惠政策的落實。我們在做這些工作的同時，必須時刻反問自己，人民群眾覺得滿意嗎？筆者認為，優質的服務至少應具備如下特性：其一，掌握了服務對象的基本情況和主要要求，不是大且泛，而是精且準。
既抓住事物的主要矛盾和矛盾的主要方面，又避免意義不大的資源消耗；其二，優良的切實可行的落實方案。優良要體現目標的明確性，安排的系統性和服務人員對所提供服務責任的擔當性?？尚行砸浞煮w現人民群眾得到服務的路徑是坦途而不是征途。要做好一件事情，必先事前調查其要素，把握其規律。有的事情確需責任分解，分級負責；有的事情也需責任分解但上下主次不同；有的事情無需責任分解，完全可以利用事物本身具有的正能量所產生的向心力由高至低，由低到高形成互動，直達目標。
在目標決策的過程中，需要信息互動，上下互通以達成決策效果，而決策形成后，最能說明問題的就是執行力。在很多時候，我們為人民群眾提供計劃生育服務時，不是人民群眾不積極響應，而是人民群眾在響應的過程中需要付出太多的無奈和艱辛。為人民服務的本質不僅需要從群眾中來，真切地了解群眾的心聲，更要知道怎樣到群眾中去，讓群眾所享受的服務更輕松、更舒適。
人口數量、人口結構、人口素質三者既相對獨立，又相互聯系，相互矛盾，又共為一體。它就像三個支柱共同支撐著我國的人口發展戰略。因此，人口的戰略決策既要保證三個支柱個體堅挺，又要保證三個支柱在正確的方向，恰當的位置；既保證人與自然和諧相處，又保證人的可持續的全面發展。
參考文獻：
[1] 李曉衡：中國人口問題的分析與思考[M].北京：中央民族大學出版社，2006.
[2] 唐喜政：關于加強農村計劃生育工作的思考[J].中國外資，2011（21）。
