一、體制改革、結構性困境與制度創新
中國正處于經濟全球化、社會結構轉型時期，政治、經濟、社會與文化管理體制改革，城鎮化、工業化與現代化建設，全面建設小康社會與構建和諧社會高度關聯，個人生活和社會生活正在發生全面性、結構性、革命性和戰略性轉型，個人生活和社會生活的社會環境、內涵外延、范圍內容、活動空間等水平結構發生戰略轉變，人口遷移、城市移民、四通八達的交通、繁榮興旺的通訊、城鄉交流和社會流動日趨增多。與此同時，個人生活和社會生活的分化、差異、層次、等級等縱向垂直結構發生戰略轉變，貧富懸殊、收人差距擴大、兩極分化、等級制度、階級階層分化、社會分層等現象日益加劇，這說明中國社會結構處于全面、系統、結構和革命性轉型過程之中，形成“社會革命現象”.更為重要的是，中國的社會結構轉型與社會革命集中體現在水平結構與垂直結構兩個方面，水平結構轉變極大擴展了個人生活與社會生活的活動空間，個人生活和社會生活發生了數量、規模、范圍、內容擴大的積極變化，社會生活日趨豐富多彩，垂直結構轉變反映為個人生活與社會生活區分為不同層次、等級，高低優劣層次結構鮮明，個人生活與社會生活首次呈現三維立體、縱橫交錯、動態發展和日趨多元化的現代性現象。這意味著我們應從水平結構與垂直結構變遷兩個角度，密切觀察中國社會結構轉型的基本趨勢。
改革開放30年來，中國社會結構轉型、體制改革和制度創新取得了世人矚目的輝煌成就，但是，總體來說，全國社會結構轉型、體制改革與制度創新普遍處于某種結構性困境之中，社會發展似乎處于某種平臺期，停滯不前，個人生活與社會生活處于由量變到質變的飛躍期。中國社會經濟發展狀況就像飛機跑道上一架快速滑行、高速前進和即將“起飛”的飛機一樣，社會結構轉型、體制改革、制度創新、社會福利哲學和社會經濟發展狀況“不約而同”聚焦思想解放、理論創新、組織創新、機制創新和制度創新，科學發展觀是理論創新的典型例證，“不約而同”聚焦于提高黨的執政能力和社會服務能力，以代表最廣大人民最根本的利益，“不約而同”聚焦積極推進政府職能和社會管理方式轉變，高瞻遠矚、統籌規劃、科學發展，“不約而同”聚焦于改善人民生活質量和社會質量，讓人民群眾分享經濟、社會發展的成果。中國社會結構轉型、體制改革、經濟發展、制度創新正處于起飛、由量變到質變飛躍的前夕，正處于水平結構與垂直結構轉型匯聚一起，形成全面性、系統性、戰略性轉型的關鍵性時刻，正處于體制改革、制度創新、體系重構，重塑制度框架和重新定向社會發展目標的攻堅階段。簡言之，中國社會保障向社會福利制度戰略升級的主客觀條件已具備，呼之欲出。
二、社會制度升級的基本理論與核心議題
社會制度升級和社會制度典范升級是個全新性、原創性、基礎性和戰略性理論政策議題，范圍廣泛，內容繁多，涉及制度建設和制度創新的性質、本質、目標、途徑、過程和策略，是社會轉型、制度主義、公共政策、社會發展、社會政策與社會福利理論的重要組成部分。制度升級理論是現代社會發展的歷史產物，是社會結構轉型、社會現代化與社會發展的結果，是社會制度水平結構轉型、垂直結構轉型與全面性、綜合性、系統性制度創新的必然結果。社會結構與社會制度結構越多元、越分化、越復雜、越分層、越開放、越高級、越靈活，制度升級的動力源泉越強，制度升級的社會機會越多，制度升級的理論政策實踐就越發達。這意味著歐美國家普遍經歷多種多樣的制度升級，制度升級成為衡量現代化程度的最佳指標。雖然，歐美國家制度發展的理論與實踐豐富多彩，但是，明確提出制度升級理論的尚未見到。更為重要的是，由于中國社會發展環境、現代化模式、社會發展道路與歐美國家截然不同，制度升級理論與實踐在當代中國社會具有特別重要的現實、理論、政策、國際和制度意義。
制度升級理論的核心是制度升級的概念和相關核心理論概念，主要回答什么是制度升級和制度升級的范圍、內容、類型等基礎理論政策問題，為制度升級實踐奠定基礎，指明方向?！爸贫壬墶保?，ystem.rinstitu-tion叩『ade）是筆者創造的概念，主要指社會體系或社會制度由初級階段和低級層次向高級階段與更高層次轉換的社會化制度重建過程和社會發展趨勢。社會制度與社會體系，社會制度與社會體系的發展階段與層次結構，制度轉型與體系轉變，社會化發展過程與制度變遷形式、社會制度與社會體系重構過程，社會制度與體系發展趨勢，以及制度升級的動力源泉和推動倡導者，這是制度升級概念最主要的八個構成要素和部分。
制度升級性質是一種漸進式制度變遷和制度創新的過程，目標是更好地回應變化中的社會需要，及時有效、更好更快地解決社會問題，改善個人福利和社會總體的福利，提高公民生活質量，實質是社會發展進人更高階段和更高層次，精髓是政府職能與社會福利范圍擴大、內容增多，核心是政府以現代價值觀念、制度安排和政策工具名正言順、恰如其分地提供社會公共服務。
制度升級的范圍廣泛，內容繁多，類型和形式多種多樣，范圍覆蓋制度建設、制度變遷、制度轉型與制度創新的所有領域，是制度變遷的重要形式和基本內容，是觀察制度發展方向的最佳視角。制度升級是個典型的社會系統工程，涉及政府、社會服務提供者和所有公眾，尤其是社會權力結構調整，社會資源分配原則和模式的轉變，公共服務和社會服務提供體系。制度升級內容是制度安排與社會體系由初級階段和低級層次向高級階段與更高層次的轉換，是制度安排與社會體系的“更新換代”或“升級換代”,目的是建立更高、更好和功能作用更加強大的制度體系，是制度體系功能作用的擴容增量，是進一步提高公共、社會服務質量。制度升級的類型可以從多種角度劃分，從制度升級的形式看，可以分為無意識或自然性的與有意識、有計劃的制度升級；從制度升級發生的國別看，制度升級可以區分為初發、原生型與后發、摹仿型；從制度升級的社會環境與社會條件看，制度升級可以區分為超前型與適時型；從制度升級的性質看，制度升級可以區分為循序漸進、按部就班型與激進、革命、跨越型；從制度升級的方向看，制度升級可以區分為由低到高、發展進步的與由高到低、倒退降低型；從制度升級的范圍看，制度升級可以區分為世界范圍、普世性與民族主權國家范圍內、國別型。簡言之，制度升級是社會結構轉型與制度創新的重要內容，類型多種多樣，具有世界性意義。
制度升級的主體、客體、社會背景、社會條件、社會前提、最佳時機和發展過程等議題，是制度升級理論體系的重要組成部分。誰是制度升級的主體，理論上界定與實際的狀況并非吻合一致，理論上說，制度升級主體是政治精英、國家立法者、政府官員和社會管理者群體，他們代表最廣大人民的根本利益，為了維護社會秩序，承擔社會管理與公共服務的社會責任，他們有責任、有義務、有能力高瞻遠矚、統籌兼顧，科學規劃設計社會制度安排與政策框架，根據社會需要和條件，有意識、有目的、有計劃地引導社會變遷，實現制度創新和升級。需要強調的是，在制度升級實踐過程中，往往是專家學者和少數精英扮演制度升級的主角。制度升級的客體和服務對象主要是制度體系、政策框架和服務體系所服務的普通社會公眾。制度升級的社會背景通常是社會結構轉型、社會革命、社會進步發展的重大歷史轉折關頭，制度升級的社會條件廣泛多樣，包括價值觀念、政治意愿、經濟發展、社會結構、文化傳統，制度升級的社會前提多種多樣，尤其是社會不同階級階層、利益群體形成廣泛“社會共識”,最佳時機是指制度在最適當的時間實現升級，制度升級的最佳時機取決于環境、條件和需要，制度升級的過程可以區分為準備積蓄期、核心和主導領域的部分升級，全面系統整體升級，總體來說，制度升級過程和發展階段不會一帆風順j埔旨會充滿矛盾沖突，過程曲折坎坷。簡言之，制度升級主客觀條件、社會發展階段與水平、選擇最佳時機是制度升級的重要前提。
如何實現制度升級，這既是制度創新的基礎理論問題，又是實際操作化的制度變遷問題。這并非是簡單的操作化問題，途徑、方式、方法問題往往決定制度升級成敗。此問題也并非技巧性問題，而是反映著深層次的理論基礎、學科取向和專業興趣點。更為重要的是，如何實現制度升級和有計劃的制度創新，并沒有普遍適用的規則和規律可尋，關鍵是目標社會能夠最大化地發揮政治智慧、社會智慧、民間智慧、文化智慧的功能作用，以最低的社會成本、最低的社會交易成本、最低的社會組織和社會管理成本實現制度升級，在最佳的時機，最佳的地點和場所，最佳的領域和范圍，以最適當的方式方法實現制度升級。簡言之，如何實現制度升級的實質是個政治藝術和政治智慧問題，精髓是最佳時機和方法。
為什么要實行制度升級，制度升級功能作用和社會影響是什么，實質是回答制度升級的目的是什么，關鍵是闡明制度升級的好處和優點是什么，制度壓迫或體制壓抑的主要危害與弊端是什么，這是理解制度升級必要性、重要性、緊迫性、經常性和基礎性地位的關鍵所在。制度升級現象是不以人們的主觀意志為轉移的，是人類社會發展的客觀規律和普世性現象，從結構功能與地位作用的角度看，制度升級的主要目的是更好地滿足不斷發展的社會需要，實質是反映現代政府承擔更多社會責任，反映政府公共服務、社會服務和福利服務范圍擴大，內容增多，反映政府社會服務能力提高，精髓是公民的生活質量和社會的整體質量不斷提高。
制度升級現象背后反映的深層次的基礎理論問題是說明現代社會結構的分化程度越來越高，社會體系與社會制度由簡單低級升級為復雜高級的發展規律明顯，人類需要層次結構明顯。制度升級的最大好處是功能最強大的制度安排與政策模式可以更好、更有效地解決社會問題，使有限的社會資源發揮更大的作用，有助于決策者更加清晰、明確界定主要問題和政策目標，增強不同制度體制之間的兼容性，增加不同制度體系之間的系統性和整體性，降低制度成本。相反，如果形成制度壓迫或體制壓抑格局，即用簡單低級的制度安排解決高級復雜的問題，那么不僅現有制度安排不能有效解決社會問題，而且可能導致一系列新的體制與社會問題。簡言之，制度升級是社會變遷與制度創新的靈魂，反映社會發展與政府服務水平的趨高規律。
最后，制度升級理論與社會結構轉型、制度創新理論的關系。制度升級理論的靈感來源于社會結構分化與結構功能、現代化理論，但是又不完全等同于結構功能理論和現代化理論。從某種意義上說，制度升級理論來源于中國社會結構轉型實踐和不完善的社會結構轉型理論。目前，社會結構轉型理論只是描述了中國社會結構分化與制度創新的總體狀況和發展趨勢，指明社會結構轉型是“另一只看不見的無形之手”?.制度升級理論闡明了社會結構轉型的范圍內容和制度創新的主題，這意味著制度升級是社會結構轉型與制度創新的核心部分。
三、社會保障制度與社會福利制度的關系
目前，中國社會保障制度與社會福利制度的關系呈現典型的制度壓迫或體制壓抑狀態，初級簡單和最低層次的社會保障制度壓抑高級、復雜的社會福利制度，以小帶大、以偏概全，既嚴重影響社會保障制度發揮應有的作用，又嚴重妨礙政府職能轉變和社會福利制度建設。社會保障制度壓抑社會福利制度的標志眾多，反映在制度建設與政策框架設計的所有領域，一是社會保障概念的流行程度廣，社會大眾的知曉度高，尤其是政府法規和政策聲明中經常使用的概念是社會保障，政府對外公布的是中國的社會保障制度，而非中國的社會福利制度，社會保障是個“大”概念，社會福利是個“小”概念，社會保障概念內涵包括社會福利?.二是政府的官方話語和學術界的主流話語所使用的都是社會保障制度，而非社會福利制度，有關社會保障的學術組織、會議、論文和研究比比皆是，社會福利則鳳毛麟角、屈指可數?,這意味著社會保障制度壓抑社會福利制度是國家制度建設與思想文化學術建設的制度化結果。三是人大、政府、政協的組織機構設置與社會資源配置是按社會保障，而非社會福利概念，導致政府組織機構的職能主要停留在社會保障功能層次上，而不是社會福利的功能層次上，政府組織機構中業務司局的設置名稱典型反映這種狀況，如財政部與審計署的社會保障司。四最關鍵的是，政府將公共服務、社會服務和福利服務的性質、目標、范圍、內容、層次，將政府職能與責任都定位在社會保障概念框架之中，而不是更高、更廣的社會福利概念之中，例如國務院職能部門中有“人力資源與社會保障部”,卻沒有“社會福利與社會事務部”.同時，國務院各職能部門已普遍建立社會救助制度框架，如民政部的城鄉最低生活保障制度、農村五保供養制度、城鄉醫療救助制度、自然災害救助制度、流浪乞討人員臨時救助制度，住房與城鄉建設部住房救助和廉租房制度，司法部的法律援助服務制度，社會救助盛行?.簡言之，無論是概念流行、政府官方話語、學術研究重點，還是政府機構設置、政府職責和社會服務體系建設的重點領域，普遍存在社會保障制度主導和壓抑社會福利制度的現象。
社會保障制度壓迫社會福利制度現象的成因錯綜復雜，既有政治體制和權力結構、經濟發展程度與產業結構因素的影響，又有社會結構分化、社會福利文化傳統、習慣因素的影響，是1949年尤其是改革開放以來中國社會經濟發展的歷史產物，典型反映中國制度建設模式。首先，1949年以來，由于社會福利、公益慈善事業與近代西方傳教士、帝國主義侵華活動，與極左意識形態、無產階級革命、父權主義和權威國家社會主義制度建設密切聯系在一起，社會福利概念、福利服務活動和福利制度安排始終受到意識形態和政治體制安排的壓抑限制，人們長期將社會福利“等同”資本主義社會專利，將社會福利“等同”破壞無產階級革命?.其次，1949年以來，由于中央集權的計劃經濟體制和統分統配的勞動就業政策等體制因素，經濟社會發展水平相對較低，產業結構呈現1、2、3的發展狀況，農業經濟為主的產業結構，尤其是單純的經濟增長模式和重工業化為主的國家發展戰略，嚴重缺乏社會發展政策視角，無法為發展社會福利事業提供相應經濟基礎和產業結構，人民基本生活需要滿足存在問題，改革開放30年來，市場經濟、產業結構、經濟發展、收人水平和生活方式發生根本性變化。第三，1840年鴉片戰爭以來，在帝國主義列強侵略下，中國被迫追求民族獨立與民族解放，開始拉開曲折坎坷、漫長的社會結構轉型、社會結構分化與社會現代化建設歷史過程的序幕，但是由于經濟基礎薄弱、經濟發展水平偏低、左傾意識形態和國內外環境、政治因素的影響，社會結構尤其是社會階級階層分化程度不高，罕見水平社會流動與垂直的社會分層現象?.改革開放30年來，結構分化速度、程度顯著提高，水平社會流動與垂直社會分層現象普遍。第四，1949年尤其是改革開放以來，由于社會主義國家面子問題和對社會問題的忌諱態度，對西方“福利國家”的敵對、漠視和反感態度，長期閉關鎖國和缺乏應有政策研究，1980年代經濟體制改革起步，從美國引進的“社會保障”概念迅速流行，適應中國的多方面需要。
社會保障制度壓制社會福利制度的負面社會后果和不利社會影響眾多，成為實現政府職能轉變，促進經濟社會協調發展，構建和諧社會和提高綜合國力的主要障礙。首先，社會保障的理念與制度安排禁錮了人們的思想，容易誤導人們的思想認識和社會理解，妨礙貫徹落實科學發展觀和中國特色福利社會“社會共識”的形成，束縛人們的思想與手腳，嚴重影響人們的價值觀念、輿論導向、態度傾向、思想解放、觀念更新、社會認識和理解，壓抑和限制人們追求幸福美好生活的愿望，將個人福利與社會福利局限于社會保障層次上，與構建和諧社會，讓人民群眾分享改革開放與社會發展成果，全面建設小康社會的理念沖突。其次，社會保障的理念與制度安排限制了人們追求社會公平、機會均等、自由平等博愛、社會福利最大化等價值目標和政策目標，將社會發展的價值目標和社會政策目標局限于最低的“社會安全”層次上，人為降低、簡化和壓抑社會發展的價值目標和社會政策目標的層次，不利于將社會福利服務與所有普通公民的日常生活聯系起來，不利于公民權利思想的發展，因為社會保障概念基本涵義是社會安全，社會福利概念內涵外延豐富多彩，以社會公平為主。第三，社會保障理念與制度安排的負面政治影響廣泛深遠，直接影響政府治理與機構設置，一是削弱政府的統治權威、社會治理的合法性，妨礙政府職能定位和社會資源再分配的模式，二是嚴重影響社會立法的目標層次、結構功能和范圍內容，如殘疾人權益“保障法”的模式，三是直接影響國務院的職能部門與機構設置，例如社會福利職能分散在多個政府部門之中，四是直接影響國務院各職能部門組織機構的設置和名稱，例如財政部與審計署社會保障司，五是直接影響國家權力結構功能和社會利益集團的發展格局，不利于公民合法表達需要?.簡言之，社會保障制度容易抹殺和淡化政府的功績，限制、約束政府的行為與影響行政管理，減少政府的社會責任和降低政府的社會影響，不利于政府政治資本、權威和合法性的建設。
社會保障理念與制度安排不利于“社會服務”產業持續穩定健康的發展，不利于形成以社會服務和第三產業為主的現代產業結構，不利于政府雇員制度和公共服務、社會服務事業的健康發展，不利于服務經濟學和福利經濟學的發展，妨礙提高服務可及性，不利于公共經濟、公共財政、社會公共福利財政體制健康發展，不利于社會市場體系發展?.換言之，社會保障制度抑制產業結構的轉型升級與社會服務市場的健康發展，無助于經濟發展。第五，社會保障理念與制度安排不利于社會政策理念、社會政策框架與社會福利制度的形成，不利于將環境保護、人口政策與計劃生育、義務教育、衛生保健、住房保障、就業援助服務等納人社會政策框架與社會服務體系，容易導致這些領域的政策性質與服務性質發生蛻變，例如衛生事業性質由改革開放前的福利性質，轉變為目前“政府實現一定福利政策的社會公益事業”,導致公立醫院普遍存在趨利化和市場化的行為，加劇“看病難、看病貴”問題?.第六，社會保障理念與制度安排不利于建立全民性、城鄉一體化和中國特色的社會福利制度，不利于公民廣泛參與公共服務、社會服務與福利服務，社會救助的資格收人審查、條件限制和選擇性原則，妨礙所有公民機會平等和無恥辱感接近使用公共服務、社會服務與福利服務，限制服務對象的范圍和數量，不利于建立覆蓋全民和以公民權利為基礎的現代社會福利制度，致使社會福利制度難以發揮社會預防、社會穩定、社會團結、社會投資與社會發展的積極作用，無法培養全體公民的深度安全感，社會歸屬感、民族自豪感、國家認同感和享受美好生活。第七，社會保障理念與制度安排無法將環境保護、人口政策與計劃生育、義務教育、衛生保健、住房保障、就業援助服務等整合成一個全面、整體、系統、綜合的社會福利制度與體系，致使社會福利制度四分五裂，許多行業、部門和工作人員不認同自己的社會福利性質和目標，導致個人發展目標、組織行為模式與發展目標、行業部門發展目標和國家發展目標之間脫節。第八，社會保障理念與制度安排不利于國際合作，不利于不同民族國家之間文化交流對話，不利于開展國際比較政策研究，不利于人類社會經驗知識積累和加深相互間深度理解?,容易導致中國例外論和中國特殊論，忽視人類社會發展共同需要，妨礙全球社會福利制度發展。
四、社會福利制度的戰略升級與構建和諧社會
改革開放30年來，中國社會環境、社會結構、社會需要、社會制度發生翻天覆地變化，由經濟政策進人社會政策時代。，由政治經濟福利進人社會文化福利時代，由城鄉二元福利進人城鄉一體化社會福利時代，由選擇性福利進人全民性社會福利時代，由剩余消極補救控制型福利進人積極預防發展型福利時代，由行政化、半專業福利進人專業化福利時代。，現代社會福利制度框架與服務體系初見端倪，已完全具備由社會保障制度向社會福利制度“戰略升級”的主客觀條件和宏觀的社會環境，社會福利轉型與轉型社會福利學應運而生。
首先，社會現代化建設，全面建設小康社會，以人為本，讓人民群眾分享經濟社會發展成果，統籌城鄉協調發展，三個代表思想，執政為民，構建和諧社會，尤其是科學發展觀等新型社會福利哲學思想與理論體系，為建設具有中國特色福利社會和社會福利制度奠定思想基礎。黨、政府改善人民生活質量和創造幸福美好生活，提高社會福利的政治意愿和承諾空前高漲。其次，改革開放以來；經過1982、1988、1998、2（X）4和2008年五次機構改革，國務院職能部門的數量和職能定位發生重大變化，政府部門的職能定位已清晰界定為建設服務型政府，中國特色的社會政策框架與公共服務、社會服務體系形成，“健康與社會福利部”呼之欲出，這為社會保障制度向社會福利制度的“戰略升級”,奠定了政府職能定位和組織機構功能基礎。第三，改革開放30年來，勞動就業關系、市場經濟體制、產業政策與宏觀經濟調整發生重大變化，尤其是財政體制和國家再分配模式發生重大變化，由經濟生產型財政向生產性與公共性財政體制轉型過渡，財政體制轉型與轉型財政學，部門預算體制和新型公共財政體制，為政府提供公共服務，社會保障制度向社會福利制度“戰略升級”奠定相應的經濟基礎第四，改革開放30年來，由于市場經濟發展，民間組織日趨活躍，社會結構分化程度提高，社會分層與社會流動日趨頻繁，國家、市場、市民社會三個部門三足鼎立的局面已經形成。更為重要的是，中國人的社會需要結構已發生革命變化，絕大多數國人衣食住行等基本生活需要已經滿足，身心健康已成為最重要需要，幸福美好生活與健康生活方式成為社會目標。
在經濟全球化、社會結構轉型、深化體制改革、促進政府職能轉變、公共財政體制建設、社會現代化建設、構建和諧社會和建設服務型政府的宏觀社會歷史背景下，一方面社會保障制度已嚴重壓迫、壓抑和制約社會福利制度的發展，妨礙建設服務型政府，另一方面社會保障制度已無法涵蓋義務教育、醫療衛生、住房保障和就業援助等福利制度，例如按照官方界定，目前中國社會保障范圍內容，由養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、社會福利、優撫安置、社會救助、住房保障、農村社會保障十大領域組成，它們主要由社會救助、社會保險、福利服務、軍人福利、住房保障和農民福利六大部分組成，這種中國社會保障制度既不是西方國家的社會保障制度，又不是西方國家的社會福利制度，西方國家社會保障主要由社會救助、社會保險、遺囑津貼三部分組成，社會保障制度是社會福利制度中最基礎部分，社會福利制度主要由社會保障、教育、健康、住房服務等組成實際上，中國特色的社會福利制度框架早已突破、超越和覆蓋社會保障制度的框架與體系，中國社會發展的現實狀況和人類社會發展的國際慣例不約而同聚焦社會福利制度戰略升級，這些是為什么目前中國要實現由社會保障制度向社會福利制度戰略升級的最主要社會原因。這意味著社會福利制度戰略升級的客觀條件與主觀愿望都已具備，具有堅實的社會需要基礎。更重要的是，社會保障制度向社會福利制度戰略升級蘊涵的豐富多彩政治意義和政治好處，對建設服務型政府和貫徹落實科學發展觀，推動政府職能轉變，對發展公共服務與社會服務，對開拓國內消費市場，拉動內需，滿足不斷增長的需要，推動產業結構升級和服務經濟發展，對中國真正融人國際社會，重塑中國的國際形象，增強綜合國力，對推動世界和平與發展，具有特別重要的政治經濟、社會文化意義，以及現實意義、理論意義、政策意義和國際意義。
雖然社會保障制度與社會福利制度具有許多共同之處，都屬社會政策，但社會保障與社會福利制度存在諸多本質差別，二者在范圍內容和層次結構上均明顯不同，這是社會保障向社會福利制度戰略升級的深層次制度原因，反映社會福利制度的結構變遷規律。概括來說，社會保障與社會福利制度，無論是在核心概念的語意學涵義、產生的歷史背景、制度發展的主要動力源泉、制度的價值目標與政策目標、制度涵蓋的基本范圍與主要內容，還是在制度的主要服務對象、主要服務方式、資金來源渠道和籌資模式、制度的功能作用、制度發揮的社會作用與社會影響、在社會發展中所處社會地位，以及制度與服務性質等方面，均存在廣泛性、多樣性、本質性差異，二者是一個制度與體系中兩個層次截然不同的部分。社會保障制度是部分，社會福利制度是整體，社會保障是歷史性，社會福利制度是永恒性的，社會保障是基礎性的，社會福利是主體性的，社會保障是低級的，社會福利制度是高級的，社會保障是物質性的，社會福利是社會性的，社會保障是個人性，社會福利制度是社會性的，社會保障對象是弱勢，社會福利面對所有公民，社會保障是現實，社會福利制度是未來取向，社會保障性質是消極，社會福利性質是積極，社會保障是小概念，社會福利制度是個大概念。這些本質差異反映社會福利制度結構性變遷規律，說明社會福利制度的范圍內容不斷擴大，說明社會福利制度經歷由以社會保障制度為主階段，向以社會福利制度為主階段戰略升級，說明社會福利功能由最初的緩解貧困、社會保險，向基礎教育、住房保障和健康服務升級，說明社會福利由收人保障、經濟保障、物質福利為主向服務保障、精神心理健康服務升級，說明貧困、疾病、文盲、養老、住房、犯罪、環境污染問題性質由個人倒霉升級為社會問題，說明政府社會職責范圍和公共財政范圍不斷擴大，政府承擔越來越多的社會福利責任?.簡言之，社會保障制度向社會福利制度的戰略升級是社會福利體系結構性變遷的普世規律。
社會保障制度向社會福利制度戰略升級最重要、最關鍵的制度原因是，科學發展觀和構建和諧社會的實質是發展和構建中國特色的福利社會，構建服務型政府和創造幸福美好生活，這種制度創新的精髓是實現由社會保障制度向社會福利制度的戰略升級。改革開放30年來，中國社會發展哲學、發展戰略、發展模式與發展道路發生革命性的變化，以人為本、代表最廣大人民的根本利益、全面建設小康社會、統籌城鄉發展、讓人民群眾分享改革發展的成果，構建服務型政府和和諧社會，說明發展哲學由經濟增長轉變為社會福利。與此同時，改革開放30年來，一方面國家已建立以社會救助、社會保險和生活困難補助為主體的社會保障制度，對緩解貧困，保障勞動者的基本生活和社會穩定發揮重要基礎性作用，另一方面，政府逐步建立以免費義務教育、住房保障、醫療衛生、就業援助服務和環境保護等為主要內容的社會政策框架與社會服務體系，極大地拓展政府責任和社會福利服務范圍。更為重要的是，政府改革原有的生產性財政體制，逐步建立新型公共財政體制，將發展社會公共福利作為公共財政體制建設的核心與戰略重點，大力發展全民性公共服務和社會服務，目的是貫徹落實以人為本和執政為民理念，改善全體人民的生活質量，締造幸福美好生活。社會保障制度是社會福利制度框架中最早產生、最基礎、最重要和制度層次結構最低的部分，其最重要和最核心的功能是就業保障、經濟保障、收人保障和最低層次結構的物質福利保障。改革開放30年來，全體中國公民的價值觀念、收人水平、家庭生活、生活方式、社會需要和生活目標都發生翻天覆地的變化，追求幸福美好的生活，追求健康文明向上的生活方式，追求個性化、多元化和現代化的個人福利與生活意義，追求更高層次的精神心理文化福利，已成為全社會和全體公民的主流文化和社會需要，這與政府構建和諧的戰略目標相一致。不言而喻，要正確處理國家與個人的關系，實現社會發展的宏偉戰略目標，構建和諧社會，社會保障制度的性質、目標、功能、范圍、對象和資源都已無法滿足構建和諧社會的需要，中國福利哲學、社會發展目標、社會發展現狀、政府的職責定位和全體公民的社會需要結構“不約而同”聚焦于社會保障制度向社會福利制度的戰略升級，構建中國特色的福利社會。
人類需要和社會福利體系結構性變遷規律為社會保障制度向社會福利制度的戰略升級提供超越政治、經濟、文化需要的社會現實基礎，深刻反映社會福利制度戰略升級的必然性。從社會福利與社會服務領域劃分、產生歷史背景和社會環境、適用范圍與社會形態、服務性質和需要性質、價值觀念與價值目標、政策目標與政策性質、服務對象與服務群體、服務范圍與服務內容、服務方式與工作手法、服務人員與服務提供組織、資金來源渠道與資金性質、國家角色與政府責任、市場角色與承擔責任、市民社會與民間組織、運行機制與服務過程、功能作用與社會效果等角度看，我們可以清晰地將社會福利體系劃分為不同性質和等級制度，說明農業社會在戰略升級為工業社會的結構分化轉型過程中，社會保障制度向社會福利制度戰略升級是整個社會結構分化、轉型和戰略升級的重要組成部分，凸顯社會發展普世規律。
社會保障制度向社會福利制度的戰略升級既不會一帆風順，又不會一墩而就，更不可能在短時間內完成，這是一項空前絕后、緩慢長期、錯綜復雜、曲折坎坷的社會系統重建工程，是社會福利制度水平結構范圍與垂直層次結構歷史轉型，是制度創新與制度發展的關鍵時刻。中國是世界上人口最多的發展中國家，歷史文化悠久燦爛、社會環境、人口結構、社會結構、社會需要、社會問題和制度變遷的復雜程度、多樣狀況和困難程度是世界各國無法比擬的，因為要順利實現社會保障制度向社會福利制度的戰略升級，這既是項前所未有的偉大事業，又是項全面的制度創新與艱難的體制改革過程，涉及國家政治意愿、權力結構、立法傳統、政府機構、經濟發展、產業結構、人口結構、階級結構、生活方式、文化傳統和價值觀念，涉及政府職能部門之間的協調溝通，社會各界人士形成廣泛的社會共識，經濟社會發展水平和公共財政體制建設狀況，實質是社會利益結構的調整，是社會福利制度趨高化的發展過程。
概括來說，社會保障制度向社會福利制度戰略升級所面臨的主要障礙和社會阻力有六，首先是政治精英、決策者、社會管理者、學術界和知識分子，以及普遍社會公眾對社會保障與社會福利概念內涵外延，范圍內容、異同之處、相互關系和發展趨勢，形成廣泛社會共識，尤其是縮小學術界內部有關社會保障與社會福利內涵外延異同之處的專業理解和學科分歧，在此基礎上逐步形成專業理解、官方理解與社會理解協調一致的局面，為制度升級創造條件。價值觀念、思想態度、輿論導向、主觀理解和生活目標至關重要，是只看不見的無形之手。其次，社會保障制度向社會福利制度戰略升級面臨的主要障礙和結構阻力是現有既得利益，尤其是部門利益和國務院職能部門職責范圍邊界的劃分，這是福利制度升級面臨的最大障礙。社會保障制度向社會福利制度戰略升級意味著政府需要進一步轉變職能，加強宏觀發展管理，正確處理和綜合協調社會救助、社會保險、義務教育、住房保障、就業服務、醫療衛生制度和公共服務制度之間的關系，加強社會發展、社會福利與公共服務、社會服務宏觀調控力度，將城鄉有別、支離破碎、四分五裂和各自為政的社會福利制度進一步合并整合、系統綜合，實質是重構社會權力結構和社會資源再分配模式，必然會妨礙和影響某些部門和個人利益，直接涉及政府機構改革，部委設置和國務院各職能部門職責范圍、權力結構和資源分配模式。需要強調的是，制度升級既不是為了專家學者的利益，又不是為了某些政府職能部門的利益，而是為了人民的利益，為了國家發展的最高利益，為了全體公民幸福美好生活和社會福社。第三，最為關鍵的是，社會保障制度向社會福利制度戰略升級的實質是政治革命與社會管理方式的革命，精髓是國家明確規定政府的社會責任范圍，明確提出公共政策與社會政策框架，明確指出公共財政責任范圍和主要內容，將社會生活與社會管理簡單區分為創造物質財富（市場經濟）和確保社會消費（社會福利）兩大領域，政府在社會福利領域承擔主要責任。實際上，中國政府已經在社會救助、社會保險、職工困難生活補助、義務教育、住房保障、就業援助服務、醫療衛生服務、市政工程、社區服務與社區建設等領域承擔主要福利責任，并建立相應的公共財政科目和體制，從公共財政和經濟保障角度看，已建立了社會福利制度。目前我們面臨的關鍵問題是，如何將現行這些城鄉有別、支離破碎、四分五裂和各自為政的公共福利財政資源“納人”性質更為明確、目標更為清晰，范圍更為廣泛，內容更為綜合、體系更為系統、功能作用更為積極、制度保障層次結構更加高級的社會福利制度框架之中，使社會全體會議共同享受改革發展的成果，建立全民性、連續性和綜合性的社會福利體系。這意味著社會保障制度向社會福利制度戰略升級面臨的主要障礙和阻力不是“財政資金問題”,而是“非財政資金”
的價值觀念、政治體制、權力結構、政府機構、職責范圍和運行機制。最后，社會保障制度向社會福利制度戰略升級的基本策略、遵循的基本原則和升級過程至關重要。這些操作化問題的重要性并不比重大的理論政策問題更低，有時侯政策實施更加重要。在某種意義上說，政策實施過程是一種藝術重構，并不等于簡單機械地貫徹實施國家意志，尤其是在福利制度升級主客觀條件已經具備，國內外宏觀社會環境適宜的背景下更是如此。
五、簡要討論與基本結論
中國社會正處于史無前例的社會結構分化與社會革命時期，社會生活與制度創新在橫向水平結構的范圍內容和縱向垂直結構的層次等級兩方面發生翻天覆地變化，社會生活空間與政府服務活動范圍不斷擴大，內容日趨豐富多彩和多元開放，與此同時，社會階級階層結構與社會流動、社會分層導致分化、差異、不同、等級、分層、品味、興趣、愛好的多元化，社會生活和制度安排開始進入“立體交叉”和“三維立體空間時代”,社會生活與制度安排的內涵外延空前豐富多彩，體制改革、制度框架設計、制度創新和制度升級問題應運而生。
制度升級是制度發展和制度創新的重要社會形式之一，廣泛存在于現代社會生活與制度建設中，制度升級主要存在于制度發展和社會現代化的早期，反映制度框架與政策模式發展的階段，是制度發展周期的早期階段，是制度發展處于兒童期、青春期和朝氣蓬勃、充滿活力的時期。制度升級現象的出現預示社會福利主題的現代社會制度框架與錯落有致層次結構已經形成，預示制度框架設計、政策模式選擇和國家發展戰略具有特別重要的現實意義和理論政策意義，因為這是制度框架設計、制度塑造、制度社會化人格和制度結構性特征形成的關鍵奠基時刻。令人高興的是，黨和國家關于現代化建設、全面建設小康社會、代表最廣大人民的根本利益、統籌城鄉經濟社會發展、讓人民群眾分享改革發展的成果，構建和諧社會的宏偉戰略目標，已經清晰指明制度建設的方向，描繪幸福美好生活的藍圖，為社會福利制度升級創造條件。
社會保障制度與社會福利制度的關系是理解現代社會生活與制度安排的基礎，涉及現代民族主權國家的角色，政府職責范圍，國家與市場的關系、國家、市場與市民社會的關系，經濟發展與社會發展的關系，個人福利與社會福利，國家、市場、社區、家庭、個人責任等諸多基礎理論與政策議題，是理解現代社會生活、制度安排、政策模式與社會發展的關鍵。社會生活和制度安排的最高目標是締造幸福美好的生活，是運用制度化方法化解社會風險，經濟發展、物質財富和貨幣收人只是實現人的價值，滿足人的需要和造福人的生活的工具，幸福美好的生活才是社會發展、制度安排和政府職責追求的最高目標，社會福利范圍廣泛，個人政治福利、經濟福利、社會福利、文化福利和環境福利是社會福利制度框架的主要部分。由于經濟增長的發展模式，由于社會保障與社會福利涵義的理解有誤，由于經濟發展水平，由于改革開放30年，由于中國社會保障制度框架已普遍建立起來，由于政府職責范圍界定，目前中國社會已形成社會保障制度壓迫或壓抑社會福利制度的現象，社會保障制度向社會福利制度戰略升級的主客觀條件、國內外宏觀社會環境、政府構建和諧社會和中國特色的福利社會的政治意愿都已具備，中國科學發展的福利哲學、社會政策和全民福利時代已經來臨。
我們應積極順應社會保障制度向社會福利制度戰略升級的規律，構建中國特色的福利社會。
社會主義社會的性質不是貧困，貧困不是社會主義，社會福利制度既是社會發展的目標，又是社會發展的制度工具，并不是資本主義國家的專利和特權，而是人類社會共同的目標。中國社會主義未來和發展方向是建立中國特色“福利一民主一市場社會主義”與福利社會⑧。社會保障制度向社會福利制度的戰略升級，尤其是中國特色福利社會的發展規律、發展方向來源于社會福利基礎理論研究，來源于人類社會發展規律與社會福利制度結構性變遷規律，社會福利基礎理論成果既可以用于對過去社會發展歷史狀況的理論解釋和歷史變遷的研究，又可以是對社會福利制度發展現狀的理論說明，為社會福利政策實踐活動提供理論的指導，還可對社會發展和社會福利制度的發展方向提供理論預測，指明未來發展和制度建設的方向。無論是歷史回顧、現狀研究，還是從未來預測角度看，社會保障制度向社會福利制度戰略升級，構建和諧社會和中國特色的福利社會，這是政府職能轉變，社會經濟發展和體制改革的目標，民政部門將在社會福利制度建設和幸福美好生活這個社會發展的永恒主題中處于戰略地位。
