養老保險是社會保險體系中最重要的組成部分，是勞動者退休生活的基本保證。我國的職工養老保險制度大致可以分為機關事業單位職工養老保險和企業職工基本養老保險兩大類。從社會保障體系建立之日起，二者就一直獨立運行。但由于兩類職工的養老金待遇水平相差無幾，這兩種并行的養老制度便一直延續下來。然而，隨著 1997 年養老保險改革的不斷進行，機關事業單位職工養老保險與企業職工養老保險在繳費、待遇發放等發面都有所不同，養老保險“雙軌制”下，兩類職工的養老金水平越拉越大，社保不公逐步顯現。近年來，縮小企業與機關事業單位養老金差距的呼聲一直未斷，從專家學者到普通百姓，都對此問題高度關注，成為全社會熱議的焦點。
一、相關問題研究述評
社會保障制度是國家的穩定器，對維護整個社會的和諧穩定發揮重大作用。社保制度完善與否直接關系到社會能否和諧穩定運行發展。養老保險是我國社會保障制度中最重要的組成部分，是我國的基本公共服務，更應該體現社會公平。目前的“雙軌制”，無法做到使全體退休職工風險共擔、權利共享，容易引發社會矛盾。同時，差距較大的兩種養老制度對青年人擇業產生了較大的影響，如“國考熱”等現象不利于勞動力的合理分配。
（一）企業與機關事業單位退休職工養老金差距的產生
造成企業與機關事業單位退休職工養老金待遇差距過大的主要原因在于“雙軌制”導致的各方面不同。機關事業單位與企業職工養老制度并未統一，最早是由于工作單位性質的不同產生的，因此從待遇享受主體來講，社會人群上的分割導致了享受養老金待遇群體的差異化（丁元竹，2008）。1997 年企業職工基本養老保險改革之后，機關事業單位與企業養老保險的制度設計有了較大的變化，籌資、基金財務管理、待遇發放等三個方面的差異在實際運行中進一步影響著二者之間的差距，而這種差距不僅僅體現在職工退休后養老金的領取數額上，更體現在職工在職時的繳費金額、風險分擔等方面（鄭功成，2012）。從福利的角度來看，制度設計中對基本養老金概念的認識模糊不清，造成了企業與機關事業單位在福利方面產生較大差距（楊燕綏等，2010）。在養老保險制度之外，不同的工資制度以及二次分配中人力資本投資的補償也都會對企業與機關事業單位養老金的差異產生影響（王曉軍，2007）。
（二）縮小企業與機關事業單位退休職工養老金差距的制度設計
單方面的養老制度改革勢必會在福利剛性的影響下舉步維艱，因此，只有多層次制度設計下的養老保險制度改革才能實現對老年人口的有效保障（羅伯特·霍爾茨曼等，2006）。多層次的養老體系改革是一項帕累托改進，可以有效減少政治成本、降低財政負擔，并最終完善養老金個人賬戶和公共服務體系（楊燕綏等，2010）。
1. 改革模式。養老保險改革不僅是一個制度設計的問題，更多的是利益平衡的問題 （宋曉梧，2011），養老保險制度改革的成功，必須要注意平衡各方利益，鄭秉文（2009）提出“三個聯動”方案，將機關與事業單位、不同類別的事業單位、養老金改革與建立職業年金三方共同聯動，進而確保改革的最終成功。
2. 制度設計。一方面，要建立制度統一的第一支柱養老體系，建立機關、事業單位、企業三者統一的養老保險制度，減少改革過程中的阻力；另一方面，要大力發展第二支柱養老體系建設，建立職業年金制度，促進企業年金的快速健康發展。在整合養老保險制度的過程中，要把握好“促進公平正義、適應發展趨勢、實現多方共贏”的三個理念和原則（陳頤，2009），保證改革能夠真正落實到位。
二、全國及河北省企業與機關事業單位退休職工養老金的差距比較
①（一）我國企業與機關事業單位退休職工養老金的差距比較【圖1】
由圖 1 可知，在 1999 年，機關事業單位的養老金略低于企業養老金，二者差距不大。然而從 2000年開始，特別是在 2000 年、2002 年連續兩年超過30%的養老金高速漲幅（見圖 2）使得機關事業單位養老金迅速超過企業養老金并拉大二者之間的距離。雖然 2006 年、2008 年企業養老金的同比增幅有了較大的提升，但同機關事業單位養老金相比，由于企業養老金的基數偏低，在相同的增長幅度下，企業養老金的實際增長數額要低于機關事業單位，而2007 年機關事業單位養老金再一次將近 30%的增幅，進一步拉開了與企業養老金的差距?！緢D2】
下面，通過機關事業單位與企業職工養老金的進一步比較，可以更直觀地看清二者之間的差距?！緢D3-4】
由圖 3 可以看出，除 1999 年之外，從 2000 年開始，企業養老金占機關事業單位養老金的比例相對穩定，一直保持在 60%左右。雖然從 2008 年開始，國家大幅度提高企業職工的養老金待遇水平，但企業養老金占機關事業單位養老金的比重仍然低于70%。需要注意的是，隨著養老金水平的不斷提升，在比例穩定的情況下，企業養老金與機關事業單位養老金的差距是越拉越大，圖 4 就可以很好地證明這一結論。從圖 4 可以看出，除了 2006 年、2007 年稍有波動之外，機關事業單位養老金與企業養老金的差距基本上逐年成上升態勢，二者之間的絕對值越來越大。
（二）河北省與部分?。ㄊ校B老金比較
以 2011 年為例，本文選取了與河北省經濟發展水平（年人均 GDP）相近的湖北、重慶、陜西三個省份的平均養老金數據，通過對比，可以發現，河北省的平均養老金高于國家平均養老金，并且在國內同等經濟發展水平的省份中，河北省的平均養老金水平相對較高，能夠基本保證退休職工的基本生活水平?！緢D5】
（三）河北省企業與機關事業單位退休職工養老金的差距比較
河北省領取養老金的人群主要分為企業職工和機關事業單位職工兩部分。由圖 6 可以看出，河北省養老金的增長幅度基本平穩，特別是企業退休職工養老金的增幅比較穩定，體現了政府對增加企業退休職工養老金的重視。機關事業單位退休職工的養老金明顯高于全省平均養老金水平，但河北省企業退休職工的基本養老金與全體退休職工的平均養老金相比差距不大，這主要是由于河北省機關事業單位的退休職工人數相對較少，個體的差距并未對平均養老金的浮動產生較大的拉動作用。河北省機關事業單位與企業退休職工的養老金差距目前仍處在可以控制的范圍內，隨著改革的進一步深入，逐步縮小二者之間的差距并最終實現養老金的合理分配是有可能的?！緢D6】
三、縮小企業與機關事業單位退休職工養老金差距的思考與建議
（一）機關事業單位養老體制改革的難點
一方面，機關事業單位工作人員的學歷普遍較高，整體的職業生涯要短于企業職工，繳費時間短必然導致養老金待遇低于企業職工。同時，相對于企業，機關事業單位的工資制度更為嚴格，職稱的晉升更為困難，實施統一的養老保險制度，在個人賬戶的積累方面，實際上對機關事業單位的工作人員不利。
另一方面，養老金的剛性決定了機關事業單位工作人員不可能接受養老金的瞬間大幅下降，極有可能利用制度發布與正式實施的時間差采取提前退休等行為（在之前進行的五省事業單位改革試點中，就引發了大量事業單位職工提前退休事件），而機關事業單位工作人員中的很大一部分具有高技術水平，提前退休勢必造成人力資源的極大浪費。如何確保改革過程中機關事業單位與企業退休職工享受養老保險的相對公平值得思考。
（二）加強機關事業單位分類改革
受歷史原因影響，目前我國機關事業單位的性質比較復雜。特別是改革開放后，許多機關事業崗位的公共服務職能正在逐漸消失，一些機關事業單位的運行已經完全市場化，在有經濟收入的前提下，此類單位的職工在退休后就不應該繼續享受機關事業單位養老金發放標準。而一些機關事業單位在市場化的條件下轉為企業，則可以得到更好的發展機會，因此，要加快符合條件的機關事業單位轉企的改革力度，進一步降低享受機關事業單位養老待遇的職工數量，為機關事業單位養老保險制度改革減小阻力。
（三）提高養老待遇需多措并舉
養老保險有著廣義和狹義之分，而本文所指的養老保險，則是狹義上的養老保險，即國家以相關法律法規為基礎，為保障退出勞動崗位的勞動者的基本生活水平而建立的一項社會保險制度。換言之，養老保險保障的是基本生活需求。既然是?！盎尽?，那么養老金的給付標準就不會過高。因此，對于退休人員（尤其是退休前工資待遇水平較高的勞動者）來說，想要完全依靠養老金來維持退休之前的收入水平是不現實的，養老金與在職工資產生一定的差距屬于正?，F象。廣大勞動者需要轉變對養老金的主觀認識，即較高的退休收入不單單依靠國家提供的最基本的養老金，還需要包括企業年金（職業年金）、商業養老保險等養老保障體系的共同作用。
（四）取消養老金“雙軌”制的方式及其選擇
目前，對于造成養老金巨大差異的原因，普遍認為是“雙軌制”造成的，因此，取消“雙軌制”，減少養老保險的碎片化，完全統一養老保險制度成為大多數人的希望。完全統一的養老保險制度是未來發展的一個方向，但是就我國實際情況而言，想要完全達到養老保險制度的統一，縮小企業與機關事業單位養老金差距，還是一個很漫長的過程。
養老金制度存在“雙軌”現象并非完全不合理，事實上，許多國家的養老制度都存在類似于我國的“雙軌”模式?！半p軌制”一般并不會引發較大的問題，“雙軌制”下的養老金巨大差異才是問題的關鍵。換言之，如果“雙軌制”下的養老金差距非常之?。ㄈ缧轮袊▏跗陔A段），那么“雙軌制”便不再是個主要問題?？s小企業養老金與機關事業單位養老金的差距，可以有以下三種方式：一是直接取消“雙軌制”，將所有的勞動者均納入到唯一的養老保險體系中；二是繼續保留“雙軌制”，但二者之間的養老金差距幾乎不存在，基本達到相同水平；三是將以上兩種方式結合，先縮小養老金差距，再最終實施并軌。
就第一種方式來講，由于導致企業養老金與機關事業單位養老金存在較大差異的養老金雙軌制運行由來已久，作為既得利益者的機關事業單位工作人員，從心理上并不容易接受養老金待遇水平可能會下降的改革，而這些機關事業單位工作人員又在社會發展中具有極高的發言權，因此想要在短時間內將企業與機關事業單位并軌的難度極大。第二種方式的難點在于同樣很難在短時間內有效地設計出較為合理的能夠平行運行兩種養老制度，來確保企業與機關事業單位養老金待遇水平基本一致，如果通過提升企業養老金待遇的方式來拉平與機關事業單位養老金的差距，那么就意味著將占有絕對多數的企業職工的養老金待遇上漲到與少數的機關事業單位職工養老金相同的程度，國家財政將會承擔巨額轉制成本，很顯然是不現實的。況且，養老保險的最終趨勢仍將是統一的多層次養老保障體系，“雙軌制”不可能長期存在。在我國當前的社會環境下，只有第三種方式是可行的，企業與機關事業單位的養老金差距只能慢慢縮小，進而實現兩種制度的最終并軌。
（五）分階段實施養老金“雙軌”改革
養老金“雙軌”變“單軌”是未來養老金發展的一個趨勢，機關事業單位與企業退休職工的養老金待遇也必將逐步趨于一致。但不可否認的是，在當前社會發展條件下，雙軌制在短時間內達到統一的條件并不成熟。改革是一個持續的過程，針對不同類型的人群，需要制定不同的改革措施。因此，縮小機關事業單位與企業退休職工養老金的制度改革，可以借鑒 1997 年企業職工基本養老保險制度改革的做法，將當前符合機關事業單位退休金制度的人員分為“老人”“、中人”“、新人”三部分?！袄先恕奔礊闄C關事業單位養老保險制度改革實施之時已經符合法定退休規定的機關事業單位工作人員。由于這類人員在改革之前就已經退休，因此，這部分人員的養老金待遇仍應按照原有制度發放?？梢哉f，機關事業單位養老制度改革越早，“老人”的數量就越少，財政承擔的負擔越輕，越利于減少機關事業單位與企業養老金的差距。
“中人”則是在制度改革之前已經納入機關事業單位養老保險體系，但在改革開始時未達到法定退休標準的相關工作人員。這類工作人員是改革的重點。由于多數“中人”并未繳納過養老保險費，不存在積累的個人賬戶，因此，政府有必要承擔相應的轉制成本，如做實個人賬戶、建立職業年金制度以確?！爸腥恕钡酿B老水平保持在一個較為合理的范圍內。而王曉軍（2013）等曾對“并軌”改革做過相應的精算分析，從長遠角度來看，“并軌”將大大降低財政負擔，實現養老公平。
“新人”是指在實行相關制度改革之后進入機關事業單位工作的職工。對于這類職工，將完全按照企業養老保險的相關規定執行，從根本上杜絕機關事業單位與企業退休金差距拉大的現象。同時，對“新人”實施與企業職工相同的養老保險制度，有利于人才的合理流動，可以有效避免因養老福利待遇等優勢而導致的“國考熱”等現象，實現人力資源的有效配置，實現勞動者的最大效益。
（六）建立完善企業（職業）年金制度
由于基礎養老金只能保障退休人員的最基本的生活水平，因此，想要達到安享晚年、頤養天年等更高層次的退休生活標準，退休人員在很大程度上要依靠企業（職業）年金的保障。建立并完善一套健康、穩定運行的企業（職業）年金制度迫在眉睫。
一是要在進行機關事業單位養老制度改革的同時建立職業年金制度。職業年金制度可以有效地解決機關事業單位養老金制度改革后養老金大幅下降的實際問題，這種互濟性、強制性的制度（黃瑞芹，2003）可以很好地作為基礎養老金的輔助補充，并可以促進提高機關事業單位工作人員（尤其是“新人”）的工作熱情與效率，提升機關事業單位的公眾形象。
二是要進一步完善企業年金制度建設。企業年金可以較好地提高企業職工的綜合養老金替代率，有效提高企業職工養老金收入水平。但由于我國企業年金制度建立的時間不長，且并非國家法律法規強制實施，導致多數企業并沒有建立相應的企業年金制度。對于部分建立企業年金制度的企業，其年金的制度運行中也存在諸多問題。而市場的稀缺、壟斷、扭曲、無知、監管不足等制度外部性約束更加導致了企業年金市場的惡性競爭（楊燕綏，2011），致使企業年金制度發展混亂。為保證企業職工的養老水平，在我國的政治經濟體制下，政府應該在企業年金制度的發展中起到一定的作用。政府可以借鑒部分智力養老金運行的理論，并結合全國社?；鸱€定運行的實際經驗，嚴格審查企業年金公司營業資質，加大企業年金強制力度，保障企業年金最低收益，促進企業年金以良好的態勢發展。
三是要做好職業年金制度和企業年金制度之間的轉換銜接。兩種制度的良好銜接和轉換，可以有效地降低機關事業單位與企業之間人員流動的壁壘，促進人力資源的合理分配，保障社會的良性健康發展。
注釋：
①本文所用數據均由《中國勞動統計年鑒》（2000-2012）及相關計算所得。
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