一、中國語境下社會組織和公眾參與的特殊關系
公眾參與是一種古老的政治生活方式，伴隨著古代雅典城邦中公共空間的產生而出現。近現代以后，隨著民主理論的發展和民主國家的興起，代議制成為主流民主理論，參與式民主的影響力大大減弱。20 世紀 60 年代起，西方民選政治投票率持續降低，代議制民主的弊端頻現，伴隨著公共領域的擴張，參與式民主重回主流理論家的視野，引起了人們的研究興趣。
在新生民主國家，公眾參與的縱深度不斷拓展，從選舉權、知情權、請愿權到結社權，越來越多的社會成員參與到了公共生活和政治決策過程中。在中國，公眾參與也實現了跨越式發展，從 2007 年廈門 PX 項目遷址、2009 年廣州番禺垃圾焚燒廠易地、2013 年江門核原料廠叫停，民意爆發出前所未有的力量、政府在重大公共決策過程中亦開始主動吸納公眾參與。雖然有眾多“大事件”,但國內對公眾參與仍缺乏足夠的認識。隨著市場經濟的發展、資訊科技和互聯網的推廣、公共空間的快速成長，促進公眾參與從特殊事件走向常態化，成為當前的重要任務。
廣東作為改革開放的先行之地，資源流動性大，社會群體利益多元化，公眾參與公共事務的訴求強烈，催生了大批活躍的社會組織。觀察和研究廣東的公眾參與行為，能為國內培育公共空間，形成 “小政府，大社會”的格局提供可行的技術路線。啟動于 2012 年的 “集思公益·幸福廣東”支持婦女計劃是國內首個推動公眾參與的實踐。由政府和民間合作的全新公益模式，是研究公眾參與和社會組織不可多得的案例。
二、公眾參與的國內外研究概況
哈佛大學政治學教授普特曼的經典著作 《Making Democracy Work》和 《Bowling Alone》讓“公眾參與”成為被廣泛研究的行為； 普特曼對意大利二戰后地方政府的研究表明，公民參與和地方政府治理績效及經濟發展存在正相關效應。其后，大量研究拓寬了公眾參與的內涵，從民主選舉到社區治理、從志愿活動到立法聽證、從公益慈善到宗教生活，公眾參與概念被應用到社會、政治生活的廣泛領域。
隨著研究的深入，“公眾參與”已經成為政客、媒體、學者的常用詞匯，更沉淀為政治生活中的傳統智慧。在聯合國提出的善治框架下，賓漢[1]等提出，新的治理模式下，公眾參與需成為政府治理的一部分，通過準立法程序和準司法程序，協商民主、公眾對話、參與式預算、公民陪審團、合作政策制定等不同形式的公眾參與，將利益相關各方納入政府治理過程中。聯合國發表的 《發展決策中的大眾參與》提出，社會發展的前提是公民有充分的機會參與各種社會政策制定，推動不同階層、性別、種族的成員享受社會發展成果。在國內，各級政府同樣加強了在政策制定和執行過程中的公眾參與力度。
從微觀角度看，西方社會倡導的公眾參與有三層基本特性： 一是理性、目標導向的行動； 二是參與者要有實際的行動，態度表達和同情不是參與； 三是以公眾利益為目標?；谏鲜鼋缍?，西方研究認為公眾參與是一種能力，需要知識積累和技巧獲得，否則就會成為多數人的暴政、民粹主義。培育公眾參與的能力同時也是社區領袖關心的問題，艾梅爾[2]的研究指出，從 19 世紀開始，對成年公民參與的培育就已經以演講討論、戶外集會、新移民社區參與項目等形式開展。
到了 21 世紀，美國社會的組織化程度極高，培育公眾參與能力的重心下移到了青少年及以往社會影響力較小的弱勢群體。公眾參與行為的長期缺位，使得大量國內研究仍從自上而下的視角解釋公共空間的成長，如程琥[3],豐海英和豐存斌[4]
,董文媛[5]等學者的研究。他們的研究集中于公眾參與的制度環境建設，或從行政管理的立場出發，研究如何規范公眾參與，而鮮有從微觀角度關注公眾參與的本質屬性和對組織行為之影響的成果。對公眾參與的個案研究集中于社會影響較大的突發事件和政策危機處理，如黃小勇[6],周薇[7],陳發桂[8]等學者的研究。對危機和沖突的集中研究，不僅忽略了公眾參與的豐富內涵，也造成公眾參與和行政管理天然對立的假象。公眾參與作為自下而上的社會發育創造出的新的社會活動空間，在中國是一個新生事物，迫切需要從微觀角度認知公眾參與的水平、動力和影響。本研究即是從微觀角度分析在沒有利益沖突和危機的環境下，常態化的公眾參與對社會組織行為的影響。通過對集思公益 176 個公益項目的社會組織行為的比較研究，補充國內學術界對公眾參與和社會組織關系的微觀認識。
本研究中的 “公眾參與”,是指個人或集體以增進公共利益為目的，有意識地主動參與公共事務的行為。公眾參與的目的并不總是與個人利益直接相關，但通過公眾參與可以有效化解個人利益與公共利益之間、不同社會成員之間的利益沖突，在幫助政府提高治理效率的同時，避免以公共利益之名損害合理的個人利益。
三、集思公益案例分析和啟示
（一） 集思公益計劃設計和理念
“集思公益·幸福廣東”支持婦女計劃由政府和民間基金會共同出資，由廣東省婦兒工委具體執行，資助廣東省婦女發展相關的項目。與以往公益項目的甄選方式不同，集思公益項目完全由公眾投票決定。每個人都可以通過廣東省內 IP 登陸項目官網注冊，或通過廣東省屬地的電話投票。單個號碼能為多個項目投票，但不能為同一項目重復投票。出資人無權決定捐款的去向，由公眾通過投票選擇公益項目，入選后，項目接受執行方和公眾監督，定期提供進度報告、項目支出狀況，通過電子郵件向投票人更新項目情況，出席分享會，與公眾、投票人及同業人員分享成果。去專家化和全民動員的評審機制，是精英治理的代議制退讓于公眾參與的民主實踐。
集思公益是國內首次大型的公益動員，具有前所未有的公眾知曉率和參與度。從 2012 年下半年起，持續有電視、廣播、報紙和互聯網宣傳，尤其是 10 月份項目啟動后，具有較大影響力的地方和全國媒體相繼對集思公益作出報道。分布全省的社會組織、各級婦聯和項目辦的廣泛動員，也激發了公眾參與的熱情。集思公益收到近 400 個組織 1000 份項目申請，項目辦剔除部分重復申請和不符合申請基本要求的項目后，共有 779 個項目進入公眾投票程序，最終有 69 個組織的88 個項目獲得第一期資助。根據執行方公布的數據，在3 月8 日至3 月22 日公開投票期間，共有 22. 5 萬廣東省內的公眾在項目官方網站注冊，電話和網絡合計投票數超過 513. 8 萬票。
（二） 社會組織互聯網行為比較分析范圍
本研究通過分析社會組織互聯網行為，探析公眾參與在何種程度上、通過什么機制影響社會組織行為。研究以入選的 88 個項目為實驗組 （A 組），同時從 691 個未入選項目中隨機抽取 88個作為對比組 （B 組）。在 A、B 組內，分析各類型社會組織在第一階段投票期和第二階段執行期中的行為變化。集思公益計劃的設計特點決定了互聯網是整個計劃中的核心要素： 第一，互聯網是公眾投票的兩個途徑之一，且門檻低、傳播快； 第二，社會組織通過互聯網申請項目及公開項目信息； 第三，投票人和公眾通過網絡和電子郵件監督和跟進項目進展。因此，研究以社會組織互聯網行為作為分析要素。
集思公益項目的地域分布集中于珠三角地區，粵東西北等相對落后地區申請和入選項目較少。項目地域分布、公眾參與和經濟社會發展水平正向關聯，這與國外的理論研究認識相符。項目在經濟發達、互聯網普及、公眾參與意識強的區域，以互聯網內容測算公眾參與和組織行為變化的效度得到了增強。如表 1 所示，珠三角的主要城市占據了申請和入選組織的近 70%.
（三） 公眾參與和社會組織行為加速分化
公眾參與和社會組織始終相互作用，互為前提。社會組織自身的性質、政府行為和經濟發展水平，同時決定公眾參與的程度和質量； 反之，公眾參與的水平，則會改變社會組織的行為，間接影響政府行政和經濟社會發展。因此，本研究從社會組織分類、官方動員、經濟發展水平和社會組織行為四個方面討論公眾參與和社會組織行為之間的關系。
1. 社會組織類型決定公眾參與程度。參與集思公益的組織類型，遠超出西方學術界所討論的非政府組織范疇，其性質的雜糅充分體現了廣東社會組織的發展處在初級階段，其定義和內涵尚未清晰界定。由于民間機構可用的公共資源十分有限，同時社會各界對公私領域、公益領域和非營利之間的界限模糊，導致民辦醫院/學校、職業學校、行業協會、學會、商會、事業單位、企業、公益組織、社工機構紛紛參與集思公益競爭。不同組織的內部結構、社會支援網絡、人力資源、專業特長有巨大差異，部分組織甚至從未開展公益項目，如民辦幼兒園、職業技術學院。
不同社會組織和公眾的互動存在巨大差異，直接影響公眾參與程度，而具有相似背景的社會組織行為趨同。據此，在前述理論研究的基礎上，選擇公益性強弱和行政依賴性高低兩個標準作為劃分社會組織類型的標準，將參與集思公益計劃的組織分為以下四類：四類組織以不同路徑開展社會動員。a 類官式組織高度依賴于行政動員力量，采取自上而下的社會動員方式，互聯網信息公開及公眾互動十分有限； c 類民間組織高度注重互聯網公眾互動和信息公開，依賴志愿者的參與； b 類職業社團的社會動員部分兼有 a、c 兩種方式； d 類其他組織則顯示出對公益項目運作的陌生，無論是信息公開或公眾互動都十分有限。信息公開，是公眾參與的基礎，幾類社會組織的不同動員路徑，決定了公眾參與程度的差別。
在公眾參與選擇的過程中，民間組織的公開透明得到認可。集思公益訂立周詳的信息公開要求和項目管理，讓公眾能夠基于公開信息來甄別公益項目。集思公益投票的結果顯示，公益組織在公益領域中的專業性和民間性得到肯定。按四個類型將 A、B 兩組組織分類，如圖 1 所示，外圈是 A 組組織構成，內圈是 B 組組織構成，b、d 類組織入選比例基本持平，a 類比例明顯下降，c 類則成功獲得更多公眾支持，入選比例最高。
2. 官方動員降低公眾參與水平。項目競爭過程中的行政動員和公眾參與呈現了此消彼長的關系。依賴官方社會動員力量的組織會忽略信息公開和公眾互動，降低公眾參與的程度。如圖 2,研究統計了 A、B 兩組在整個競爭過程中，互聯網發布出現過集思公益相關信息的組織比例。民間組織和其他類組織的公眾動員行為與常識相符，即互聯網動員更積極、信息更公開的組織得到了更多的公眾認可，入選率更高； 官式組織和職業社團的入選情況則有悖于常識，這兩類組織中互聯網動員力大的反而沒有入選，A 組中高達 80%和 82%的 a 類和 b 類組織從未在互聯網發布任何關于集思公益的信息。表明由于官方行政動員力量的存在，使得這兩類組織與公眾互動的意愿下降，減少了公眾參與的空間。
官式組織的社會動員依賴傳統的行政動員力量。以婦聯和團委系統的社會動員為例，各城市婦聯和團委都積極發動對本市項目的投票。各地婦聯組織紛紛下發投票通知，組織公務員和事業單位的婦女委員會投票，開展投票換志愿時、換禮品活動，有的還落實了投票工作責任制。
行政動員與公眾參與最大的區別在于，行政動員關注行政轄區內的項目，強調投票給本區項目，極少關注項目質量和內容； 公眾參與則需要向公眾闡述項目，說服投票者。在各地婦聯下發的通知中，僅列舉項目投票所必須的項目名稱、編碼和投票方式，并沒有對項目公益性和社會影響進行描述。依賴自上而下的社會動員入選的項目，雖然是公眾投票的結果，但這種公眾參與對社會組織的影響是淺層次和表面化的。各地婦聯團委立足于地區利益的社會動員，也惠及了部分民間組織，因而部分民間組織沒有進行互聯網宣傳，卻獲得公眾投票。
3. 經濟社會發展提升公眾參與。集思公益項目在廣東省內的分布反映了經濟社會發展和公眾參與正向關聯。對 176 個項目的進一步分析顯示，在經濟社會發展水平較高的城市，公眾參與意識強、主動性高、范圍大，能在一定程度上淡化自上而下的社會動員，增加入選組織中民間公益組織和社會工作機構的比例。研究統計了政府網頁、婦聯和團委、以及地方媒體做社會動員的次數，由于相關的宣傳頻繁且重復，因此，本統計只包括市區級政府網站 （gov. cn）、婦聯官方網站/微博以及地方媒體爭取公眾投票的信息，不包括地方論壇、職能部門的信息，也不包括對計劃整體的宣傳； 同時將城市參選和入選項目與宣傳頻數對比，如圖 3 所示：圖 3 表明，官方和地方媒體宣傳，與地方社會組織參與集思公益呈現相同趨勢。
但廣州、深圳、佛山和東莞在 2012 年廣東省城市 GDP 排名前四，其中，排名第四的佛山 GDP 規模是排名第五的中山的 2. 11倍。經濟發展也使這四個地區的社會組織發展良好，社會組織參選水平高于其他地區； 同時，政府和地方媒體的宣傳卻不是最高水平。這說明隨著社會組織的發育，民間組織有了一定的自覺性，無需過多的官方動員。廣州入選的項目中，官式組織和職業社團只占 18%和 9%,而民間組織比例則高達 55%.深圳 9 個入選的項目 100% 為民間組織。政府和地方媒體動員最多的江門市和珠海市，官式組織和職業社團的參與比例較高，江門 13 個入選組織中，有 7 個官式組織 （54%），3 個職業社團 （23%），遠高于這兩類組織在 A 組的占比 （分別為 32%和 13%）。
民間組織的比例增加提升了公眾參與的整體水平。民間組織的社會動員脫離了行政力量，依靠組織自身的公信力，發動每個參與者沿著個人的社會支持網絡延伸。它們通過組織的網絡平臺向市民、網民、社工、志愿者、服務對象及同行開展宣傳。在廣州、深圳這些社會組織較為發達的城市，民間組織借助了以往項目所積累的社會支持網絡，發動志愿者和服務對象的參與。公眾基于對組織的認識，自發參與社會動員和投票，公眾參與在這類組織的項目中得到最大體現。
4. 公眾參與加速社會組織行為分化。社會組織性質、動員方式、經濟社會發展共同決定公眾參與的縱深度，公眾參與又反過來影響社會組織發展。集思公益項目辦對社會組織信息公開的持續要求和監督，使公眾參與貫穿于項目投票和運作的全過程，而社會組織的行為也出現明顯分化。在投票期內，不同類型組織間的宣傳差異大于 A、B 兩組，但整體而言絕對數量差距不大（見表 3）。項目執行階段，公眾參與力量開始體現在所有類型的社會組織中。各類社會組織之間的行為差距開始擴大。在項目信息公開上，民間組織通過投入大量時間和人力贏得公眾投票，入選后更加活躍和主動，從競選期間平均 1. 54 條信息激增至 10. 05 條 （見表 4），是各類社會組織中信息公開度最高的一類。同時，民間組織發布的信息質量更高，注重同行交流，重視服務對象的參與和感受。通過項目辦有步驟的項目安排和指導，民間組織加強了公益項目管理的透明性，改善了財務管理，也強化了組織內部治理。
官式組織信息發布也比入選前有大幅提升，但在數量上，與民間組織的公開程度有了更大的差距，在信息質量上，官式組織更關注公布上級的工作考察、下級的工作報告，缺乏項目實質信息，公眾參與始終局限在有限的信息告知層面上。職業社團雖然存在的時間很長，但影響力卻一直很弱。由于只有 9 個組織的 11 個項目入選，數量較少，平均數和合計數統計都具有較大不穩定性。
從組織性質上來看，行業協會、商會、學會屬于自益性組織，致力于推動本行業的發展，提升會員的共同利益，但由于該類組織傳統上以政府職能部門發起為主，甚至兼有一定的行政管理職能，導致社會組織目標和行為的模糊。2012 年，廣東放開行業協會、商會登記后，這類組織開始發生分化。在集思公益計劃中，有的組織偏向官式組織行為模式，發動公眾參與滯后，依賴于傳統行政動員力量； 有的組織則更具開放性和進取性，在發動公眾參與方面更加主動性。9 個組織的行為變化預示著，在公眾參與的環境下，這類組織分化加速，部分組織的專業性和民間性將會增加。
B 組的其他組織囊括了各種不具備公益性的社會機構，通過公眾參與投票，民辦醫療機構、幼兒園、企事業單位基本完全被淘汰。進入 A 組的其他組織為少數非營利培訓機構。入選后信息公開條數的增加源于 7 個組織之中的 2 個，其余組織出現集思公益相關信息的次數仍為 0.由于這類組織對公益項目運作的陌生，基本不具備運作公益項目的能力，通過信息公開，和其他組織有了明顯差距?？深A見，在公眾參與平臺下未來這類組織在公益項目中的比例將進一步萎縮。
集思公益是以促進婦女發展，倡導性別平等為核心的公益項目，社會組織對性別問題的討論是項目質量的重要指標。在公眾參與的環境下，職業社團和民間組織在參與集思公益后，表現出更多對公益項目本身的投入； 而官式組織和其他組織則更加關注項目帶來的公益資源。但是在社會組織官方網站和微博中出現關于婦女和女性問題的探討的，在投票期，官式組織和其他類組織分別只有 26%和 29%討論過性別話題，而民間組織和職業社團的比例分別為 62% 和 46%.公眾參與提升了社會組織和項目的曝光率，也增加了社會組織對婦女權益和福利的關注，尤其對入選組織，相當一部分社會組織增加了對婦女問題的關注和討論。如表 5 所示，A組整體有 34%的社會組織對女性話題的討論有所增加，遠高于 B 組的 8%.
四、公眾參與影響未來社會組織行為分化
通過對集思公益 176 個項目在競爭和項目運作過程中的行為分析發現，由于集思公益的設計和管理模式要求，公眾參與對于何種類型的社會組織入選及社會組織行為均產生了影響。此外，公眾參與還受官方社會動員和經濟社會發展水平的影響，行政動員越淡化，經濟社會越進步，公眾參與的空間就越大，水平就越高。
在集思公益競爭和運作過程中，民間組織更主動地公開、透明運作項目，并在全過程中與公眾、組織方和同行有更多的互動，公益項目吸納了更多公眾的觀點和態度。公眾參與增強了民間組織的社會性和公益性； 而更開放的民間組織則為公眾參與提供了更廣闊的平臺。官式組織仍在很大程度上沿用行政動員力。此種動員能在短期內發動公眾投票，卻沒有實現真正的公眾參與。
投票選擇出的項目仍延續向上負責的管理模式，公益性和民間性都受到限制。這類項目從社會動員到項目管理都沒有充分的公眾互動和信息公開。職業社團在公眾參與過程中開始了對自身角色和社會定位的探索。在研究中，這類組織數量較少，平均數包含了極大的不穩定性，對每個組織數據深入分析，發現這類組織數據的不穩定源于部分組織開始學習在民間尋找資源，學習公開、透明運作，而部分組織則完全沒有。隨著行業協會登記的放開，公眾參與程度的不斷提升，這類社會組織的社會定位和構成都會發生重大變化。其他組織整體參與數量少，數據同樣存在不穩定性。從這類組織本身的性質出發，它們本來公益性十分有限，在整個競爭過程中，無論是項目宣傳、管理和公眾動員，都顯示出不適應，入選比例也很小?？梢灶A見，公眾參與增強了全社會對社會組織的社會定位和角色的認識。未來這類組織在類似公益活動中的比例將會越來越低。
集思公益提倡的去專家化和公眾參與，也培育了大眾的公民精神和公眾參與能力。在第一次大規模的公眾參與公益項目中，出現了不同性質的組織共同競爭公益資源的情況，通過投票，公眾篩選剔除了一大批沒有公益性的企業、自益性行業協會商會，使得部分有公信力、投入較大的民間公益組織和社工機構通過公開競爭贏得超過體制內動員力的票數。這部分組織的增加，也反過來為公眾參與提供了更廣闊的平臺參與公共生活。隨著這類公益項目的拓展，參與的普通市民增加，民間公益組織的社會公信力增強，獲取公眾支持的成本下降，將會改變社會組織整體的運作模式，增強社會性和公益性。
