近年來，嘉興近岸海域成為排放污水的“公地”，水污染日趨嚴重，阻礙社會經濟可持續發展。2011 年 9 月，浙江省人民政府辦公廳印發《浙江省藍色屏障行動方案》，方案強調以制度創新、管理創新和科技創新為動力，深入推進陸海污染綜合防治，建立健全海洋環境聯合監管機制，加強海洋生態系統保護和修復等重要措施。對此，研究嘉興近岸水域污染現狀、成因和相應的污染防治制度設計顯得非常重要。
一、嘉興近岸海域水污染的特征分析
隨著海洋經濟的發展，嘉興近岸海域水環境日趨嚴峻。嘉興水質惡劣，水體富營養化嚴重。海洋生態系統遭受破壞，生物多樣性銳減。排海廢水總量逐年增加，陸源污染向海域不斷延伸。
（一）嘉興近岸海域水環境現狀分析
21 世紀以來，嘉興近岸海域水污染有加重趨勢。按照國家海水水質標準 GB3097-1997，嘉興近岸海域海水水質為劣四類海水，屬嚴重污染。嘉興近岸海域水質為極差，劣四類水質比例為 100%，主要污染物是無機氮和磷酸鹽，局部海域受到化學需氧量、鋅、鉛、銅等不同程度的污染。據《2010 年嘉興市海洋環境公報》指出，海域 80%的測站COD 超一類海水水質標準，其中符合二類和三類標準的測站各占 40%，與前年相比，污染程度有所加重。海域中受鉛污染的程度有所加重，僅 20%的測站符合一類標準，其余測站均符合二類標準。營養鹽含量超國家四類海水水質標準，超標 100%。
海域水污染破壞了海洋生態系統，生物群落結構趨向簡單，生物多樣性較差。2011 年，嘉興近岸海域浮游植物多樣性指數為 1.86，生境質量等級為極差；浮游動物多樣性指數為 1.69，生境質量等級為一般；底棲生物多樣性指數為 2.26，生境質量等級為極差。浮游動物密度逐漸升高，但生物量卻逐漸降低；浮游植物、底棲生物減少，存在著無大型底棲動物區，出現局部“沙漠化”現象。
（二）嘉興近岸海域污染物排放總量分析
2012 年，嘉興市排海水量 5.48 億立方米，污染物化學需氧量 2.37 萬噸、氨氮 0.15 萬噸、總磷 171.51 噸。
2010~2012 年嘉興市部分污染物指標狀況（主要來自排海矸閘污染物及點源污染物），見表 1。近年來，嘉興城市化進程不斷加快，海洋經濟高速發展，2010 年全市生產總值達 2 300.20 億元，相比 2000 年524.03 億元增長 4.4 倍。經濟發展的同時，環境面臨前所未有的破壞。嘉興近岸海域污染源主要是陸源型，大量的陸源污染延伸至海域，通過三個污染路徑，錢塘江上游的污染物，簡稱徑流污染；嘉興 4 條入海河流的污染物，簡稱河道污染；建在近海岸的污水處理廠的污染物，簡稱點源污染。以 2010 年為例，主要污染物通過三個渠道流入嘉興近岸海域的比例結構，見表 2。由表知，嘉興近岸海域主要污染物氮和磷的負荷，徑流污染占 97.5%，其次是點源污染占 2.0%，河道污染占0.5%，徑流污染位居第一。COD 的負荷，徑流污染占比最高，河道污染占比最低。為減輕行政區內江河湖泊水環境壓力，入海排污口污水處理廠數量增加且排污量增大，加劇近岸海域水污染。
二、嘉興近岸海域水污染的制度原因分析
在國家對江河湖泊水污染“硬約束”背景下，在海域水污染防治上，呈現嚴重的“軟約束”狀態，導致這種狀態出現的直接原因就是制度體系缺失。
（一）海洋環境管理體制缺陷
部門協調管理問題凸顯。涉及嘉興近岸海域水環境管理的行政部門有環保局、海事局、治水辦等多個機構，各部門管理職能交叉，職責不明確。一方面，若各部門都積極進行海洋環境管理，則會帶來工作上的重復，導致財力、物力、人力浪費。另一方面，若各部門職能認識不清晰、互相推諉，缺乏成熟的行政領導責任制，會出現管理“真空”現象。
區域綜合管理制度缺失。杭州灣沿岸城市在海域污染防治上競爭多于合作，水污染合作機制尚未形成。杭州灣沿岸城市經濟發展不平衡，且大多依賴粗放的經濟增長方式，上游城市如杭州、紹興產生的污水一定程度上引起嘉興近岸海域水質惡化。合作機制缺乏保障和成文的補償規定未完善，產生“你污染我也污染”的惡性循環。
（二）海洋污染防治機制缺位
水環境治理缺乏有效機制。目前，嘉興市海洋污染防治機制的構建滯后于江河湖泊。嘉興在江河湖泊水污染防治中建立起基于環境容量的總量控制制度、排污權交易機制等，但這些機制尚未運用到海洋污染防治中。從學術研究上看，各大專院校、科研院所專注于江河湖泊的污水治理，而海洋水環境研究尚在起步階段，缺乏技術性人才。
海陸環保標準尚未銜接。建在內陸的污水處理廠尾水的排放執行國家一級 B 標準，而入海排污口一般執行二級標準，污染物排海標準明顯低于江河湖泊，這將導致陸源污染向海域大量延伸。第一，大量石油化工、核電關聯等重污染產業紛紛聚集于此，而環保清潔型產業嚴重偏少，排海水量逐年增加。第二，傳統農業技術含量低，并過量使用農藥和肥料，增加開展生態農業的難度。
（三）海洋環境監管制度薄弱
海洋環境監管力度不夠。嘉興市海洋監視監測網絡和預警預報監測體系不健全，監測站點和監測項目偏少，分布不合理，無法及時反映海洋生態環境的變化趨勢。尚未完善企業排污在線監測系統，企業偷排、漏排、超排等違法違規行為仍存在。徑流污染和河道污染監測制度不完善，污泥淤積嚴重、處理不規范，水污染防治的監管效率下降。
海洋風險應急能力不足。因缺乏專業的應急隊伍和應急設備，以及應急響應機制不成熟，當重大環境污染突發事件發生時，現存的應急機制無法滿足需要，導致含油污水得不到及時處理，有效的應急措施得不到落實。此外，事故發生前的應急監測、事故發生中的污染處理和事故發生后的環境影響評估等工作不到位。
（四）分級污水治理制度不健全
浙江省環境保護廳不具有營利性質，能客觀地對海域整體水環境進行統籌規劃。我國的水環境管理制度是按政府層級構成垂直領導和按行政區域劃分管理權限的，這使其無法深入行政區域內部，不能全面了解當地水環境的具體概況，缺乏強有力的執行權和制裁權。
地方政府既要承擔保護環境的責任，又要負擔發展地方經濟的責任，在無法協調經濟增長和環境保護之間的關系時，地方政府可能從自身利益出發，具有機會主義行為傾向。雖然地方政府對水環境的管理有充分的權利，但在水環境防治過程中可能存在“經濟發展優先，環境保護其次”的現象。
污水治理重點是企業，片面追求對企業監管而忽視對地方政府的問責。問責方面的空白，易滋生受賄、貪污等現象，對污水治理不利。且企業的經濟人屬性決定企業自發性污水治理具有不可行性，光靠市場化手段解決企業層面的水污染問題具有先天缺陷。
三、多層次治理的制度設計和選擇
嘉興市近岸海域已成為五縣兩區排放污水的“公地”，對水環境的保護和修復刻不容緩。對嘉興近岸海域水污染的防治，可從橫向和縱向兩個層面進行制度設計與選擇。在橫向上，從五個方面構建基于制度創新的防治政策體系。第一，建立基于環境容量總量控制政策。根據嘉興近岸海域的環境容量，構建嚴格的總量控制機制。第二，建立源頭減排管理政策。優化沿岸地區產業空間布局；陸源污染防治為重點，兼顧海域污染減排政策。第三，建立管理體制創新政策。理順嘉興水資源保護部門合作管理體制，強化近岸海域水環境保護行政領導責任制。第四，建立末端監管治理政策。提高污水處理廠排海和排內河標準，控制兩岸污水處理廠布局模式，健全區域排海污水在線監測系統。第五，建立近岸海域合作政策。建立跨行政區的水環境聯合治理機制、排污權交易機制等。
在縱向上，結合地市級、縣級市、企業三個層面各自特點，建立分級污水治理制度。地市級層面上，為突出近岸海域的水污染治理，可將排污權交易制度逐步擴展到海域，或專門成立海域排污權交易研究機構?？h級市層面上，地市級層面通過市場化手段完成排污權重新配置后，在縣級市之間實行市場與科層并重的排污控制制度。企業層面上，水污染問題存在市場失靈，可建立企業的科層排污限額管理制度，在排污權市場之外對大量中小污染企業進行嚴格的排污控制。
參考文獻：
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