中美同為 1992 年《里約宣言》和《21 世紀議程》的締約國，但"公眾參與"在各自的環境立法和司法進程中的表現則各有不同。美國早在 1969 年制定的《國家環境政策法》中就第一次以法律的形式確立了"公眾參與"環境保護的制度設計，即"環境影響評價制度".
隨后，1970 年制定的《清潔空氣法》（CAA） 、1972 年制定的《清潔水法》（CWA） ,直至后來的《資源保護與恢復法》（RCRA） 和《綜合環境應對、賠償與責任法》（CECLA） 均無一例外地將"公眾參與"具體細化到每一個環境決策、標準制定以及許可證管理制度之中，并且授權任何公民可以就"公眾參與"提起"司法審查"或者"公民訴訟".中國對于"公眾參與"的探討則源于"公眾參與"是否應當成為行政法或環境法的基本原則，真正將"公眾參與"環境法律制度化則明顯要晚得多。
以2007 年國務院通過《政府信息公開條例》為標志，到2014 年新修訂的《環境保護法》正式確立公眾參與法律制度，中國的"公眾參與"在極短的時間內走過了從單純的"信息公開"到"環境公益訴訟"的跳躍式發展道路。沒有太多的經驗積累，也沒有豐富的司法實踐，因此，中國當前和未來的環境公益訴訟需要借鑒國際化的"公眾參與理論"和美國的公民訴訟實踐而不斷發展和完善。
一、美國公眾參與理論的法律內涵
美國學者認為，公眾參與擁有從投票到對抗，從向編輯寫信到訴訟等無數種形式.較為細致的分類，具體可以包括投票、游行、請愿、游說、給報刊編輯寫信、辯論、運動、參加聽證會、要求獲取政府信息、組成公民顧問團，甚至提起訴訟[2]
.為了保證公共參與目標的實現，保障公眾憲法性權利的實現，除聯邦法律外，美國已經有 26 個州出臺了專門保護公眾參與的法案，一般稱之為"Anti -SLAPP"法案。所謂 SLAPP 指的是在美國司法實踐中建立起來的防止公眾濫用其公眾參與權的機制，全稱為"針對公眾參與的策略性訴訟"（strategiclawsuits against public participation） .如德克薩斯州議會在2011 年就專門針對《德克薩斯州公民參與法案》進行了修訂，對"針對公眾參與的策略性訴訟"進行了限制。
首先，公眾參與在美國是一項憲法性權利。華盛頓州在其2010 年 6 月 10 日生效的《反對針對公眾參與的策略性訴訟法案》（Anti - SLAPP Act） 第 2條第 2 款 e 項中規定，公眾參與首先是一項憲法性權利。有關公眾參與的訴訟就是一種旨在保護公共利益的憲法性言論自由權的法律行為。
因此，公眾參與屬于憲法言論自由權的一種外在表現。
美國《聯邦憲法第一修正案》規定： "國會不應當就設立宗教及其事務制定法律，也不應當通過制定法律限制公民的言論自由、新聞自由、和平集會的權利，以及向政府申請獲得救濟的權利。"任何阻止或不當限制公眾為維護公共利益而實施的各種合法行為均不受到法律保護，并且給予適當的司法救濟。公眾參與作為憲法性權利的唯一限定條件就是： 必須具有公共之目的。任何以公眾參與為掩護而旨在保護私人利益的行為都會受到 SLAPP 的必要限制。
其次，公眾參與屬于一項程序性權利。在憲法層面上，公眾參與主要體現為一種言論自由權。在聯邦單行法中，公眾參與則主要體現為公眾的信息知情權和決策參與權，充分體現為一種程序性權利，任何違反公眾參與要求所作出的行政決策或政策都有可能招致司法審查，而最終可能會被法院撤銷。
從信息知情的角度來看，美國《聯邦行政程序法》（APA） 第 2 章"行政程序"中（《聯邦法典》第552 條（a） 款） 明確規定各聯邦部門必須充分保障公眾的信息知情權。由此，該條規定各聯邦部門必須履行兩大類別的法定義務： （1） 信息公開義務。
各聯邦部門必須如實通過"聯邦公報"（FederalRegister） 公布該部門的基本信息、職責范圍、議事程序和規則、各種規章制度或文件等。（2） 接受監督和提供信息拷貝的義務。該法第 552 條第（a） （2）款同時規定公眾有權對聯邦各部門制定的具有終局效力的意見、未通過"聯邦公報"發布的政策、對公眾產生影響的行政指令、各種形式的復印件及其索引等行使監督權，并有權進行拷貝、復印。鑒于此，美國《國家環境政策法》第 102（C） 條明確要求所有聯邦部門或機構必須針對所有的立法建議或其他對環境產生重大影響的聯邦行政行為進行環境影響評價。在出具環境影響評價報告前，必須根據《聯邦行政程序法》第 552 條的規定向總統、聯邦環境質量委員會以及公眾公開。
從參與決策的角度來看，聯邦第九巡回上訴法院在審理 Western Watersheds Project v. Kraayen-brink 案時指出： "在作出決策和制定管理政策時，公眾參與得越多，政策的可接受性越強，其所遭受的抗議和申訴的可能性就越低。"基于此等立法和司法理念，美國所有聯邦環境單行法都規定了公眾參與決策的權利。如《清潔水法》第 4 章"許可證照"（Permits and Licences） 中第401 條明確規定，任何人在申請建設或運行許可證之前，必須向 EPA 或者頒發證照的機構提供其從污染排放所在州取得的批準文書，而州在向申請人頒發批準文書之前必須完成公眾告知的程序，必要時還必須對具體的批準文書進行聽證。
同時，EPA 或者頒發證照的機構在接受申請后，認為擬申請的排污行為可能對其他州產生影響的，其他州可以提出反對頒發許可證的意見，并就該意見申請公眾聽證。除此以外，《清潔水法》、《清潔空氣法》、《資源保護與恢復法案》（RCRA） 以及《超級基金法案》（CERCLA） 在授權EPA 制定排污標準或者治理方案時都無一例外地要求其征求公眾意見，并且要求相關信息在"聯邦公報"上予以公布，任何對于公眾參與程序之違反，都將可能通過公民訴訟的方式被追究法律責任。
例如，《清潔水法》第101（e） 條和《資源保護和恢復法案》第7004（b） （1） 條幾乎以完全相同的條文規定，EPA 和各州政府應當提供、鼓勵并且幫助公眾參與該法規定的任何行政法規、指南、信息或者計劃的制定、修改、實施和執行； 同時 EPA 經與各州政府協商，應當制定并頒布公眾參與的基本指南,由此可見公眾參與對于美國環境法實施的重要性及其意義。
第三，公眾參與這種憲法性權利也充分反映在各州制定的法律之中。德克薩斯州《公民參與法案》第2 條規定： "制定本法的目的在于在法律允許的最大限度范圍內鼓勵和保護公民所享有的請愿、言論自由、集會自由以及其他方式參與政府決策的憲法性權利，同時，還旨在保護受到傷害的公民依法提起有價值的訴訟的權利。"明尼蘇達州法律在解釋"公眾參與"時指出： "公眾參與意指全部或部分純粹在于獲取有利的政府行為的言論或者合法行為。"其中最值得學習的當屬華盛頓州在其《州法典》第4 篇第4.24.552 條"公眾參與訴訟"條款對于"公眾參與行為"的定義。該條第（2） 款通過列舉的方式確定了公眾參與的 5 種途徑，總結來看主要體現為"在法律授權的立法、行政、司法或者其他政府程序中提交的任何口頭的或者書面的或其他形式的意見",或"為行使憲法上言論自由權或憲法上請愿的權利而采取任何其他合法行為".
因此，在2014 年1 月21 日審結的 Dillon v. Seattle Depo-sition Reporters,LLC 案中，華盛頓州上訴法院法官Dwyer 認為，立法的主要目的就在于在公眾提起訴訟的權利與公眾參與公眾事務的權利之間實現均衡； 法律授權公眾參與公共事務，并且向公共機構和其他公眾提供信息是符合公共利益的。
二、美國"公眾參與"理論對公民訴訟的影響
"公眾參與"在美國環境法中無處不在，它將公眾所享有的環境信息知情權、參與權和司法救濟權具體細化到各項法律制度之中，公眾有權參與環境決策、申請修改或調整環境行政法規或環境標準、參加聽證、申請司法審查以及依法提起公民訴訟等。
除此以外，美國的"公眾參與"還突出地體現為"公民訴訟".在司法實踐中，很多法官在解釋"公民訴訟"的法律適用時，將其作為"公眾參與"的一種必要形式加以論述。在Sierra Club v. SCM Corp.
案中，法官引用了美國參議院在制定《清潔水法》"公民訴訟"條款時的立法報告，認為在環境管理過程中實現高度的公眾參與對于修復和保護自然環境目標的實現是非常必要的……EPA 和州政府應當積極鼓勵和幫助公眾參與水質標準的確定及其后續實施和執行。
在 Student Public Interest Re-search Group of New Jersey, Inc. v. Fritzsche,Dodge & Olcott,Inc. 案中，主審法官認為國會在立法時非常清楚地將"公民訴訟"認定為"公眾參與"的必要形式，但不局限于"公民訴訟"本身。
因此，美國有學者較為形象地將"公民訴訟"比喻成"公眾參與"的利齒，指出國會確立"公民訴訟"的目的在于減輕環境危害，加強政府執行措施，鼓勵政府部門更加有效地實施和執行法律，并且擴大公眾參與的機會，"公民訴訟"是實現真正有效的"公眾參與"的關鍵.
由此可見，"公民訴訟"不僅是公眾參與的法律保護手段，而且還實質性地拓展了"公眾參與"的表現形式。在很多案件中，"公眾參與"都被解釋為"公民訴訟"的理論基礎，其直接決定了"公民訴訟"的制度構成。
（一） 訴訟主體的廣泛性
"公眾參與"決定了"公民訴訟"中原告主體的廣泛性。就訴訟主體而言，美國環境法中的公民訴訟就是一個"任何人針對任何人"（any person a-gainst any person） 所提起的訴訟。一個典型的公民訴訟條款授權任何人可以針對任何違法行為人提起訴訟，強制要求其遵守法律規定，同時要求政府履行法定的強制性義務[4].除了 CWA 第 505 條使用了"any citizen"之外，全部使用"any person"作為原告的主體范圍。除了《噪音防治法》（Noise Con-trol Act） 之外，所有的環境單行法都將"any person"解釋為包括任何個人、公司、合伙、協會、州、市、各州的政治分支機構以及美國聯邦政府的任何機構、部門或單位及其任何官員、代理人或者雇員等，而《噪音防治法》將"美國聯邦政府"排除在公民訴訟原告之外。CWA 所使用的"any citizen"實際上與"any person"所指向的范圍完全相同，因為該法第505（g） 條將"citizen"解釋為"利益受到或可能受到負面影響的 person 或 persons",而"person"的范圍與其他法律規定無異。盡管我們在翻譯時分別使用了"公眾"和"公民"這兩個不同的名詞，但是在美國環境法中，二者所指向的主體范圍沒有任何差異。
（二） 有限參與和有限監督決定了"訴因"的有限性
盡管法律授予公眾多種形式參與環境管理、實施環境監督的權利，但是"公眾參與"的范圍和方式仍然是有限的，它不能替代環境管理，也不能濫用環境監督權，"公眾參與"的范圍尚不能覆蓋環境監督管理的任何領域。以美國各環境單行法規定的"公民訴訟"為例，"公眾參與"的有限性直接決定了"公民訴訟"訴因的有限性。綜合來看，"公民訴訟"可以適用的違法行為一般僅限于兩大類別： 一是違反排放標準、排放限制以及行政命令的行為，二是EPA 或者州政府的行政不作為，包括沒有實現法定目標的行政作為。除此以外，僅有 CAA 和 RCRA分別授權對違反許可證或者緊急重大危險行為提起公民訴訟。
