一、背景與意義
（一）何為環境污染第三方治理
從全國工商聯 2014 年“兩會”的議案到國務院的實施意見，“第三方治理”得到國家認可只用了 9 個月時間?！秶鴦赵恨k公廳關于推行環境污染第三方治理的意見》中提到，環境污染第三方治理“是指排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環境服務公司進行污染治理的新模式”.
這種通過排污者與治理者進行約定委托治理而形成的新模式，徹底顛覆了傳統的“誰污染，誰治理”觀點，而形成了“誰污染，誰付費，第三方來治理”的新理念。根據全國工商聯環境商會秘書長駱建華的觀點，第三方治理主要有兩種模式：委托治理服務型和托管運營服務型.前者是排污者對污染治理向第三方治理公司（環境服務公司）進行全權委托，后者對污染治理的任務、效果負有全部責任；后者則相當于污染治理設備的“物業”,對已建成的治污設備進行運行管理和服務，并據此向排污企業等收取一定費用，但對設備不具有所有權。通過交由第三方治理，可以解決排污者在治理污染上的不專業問題，不僅為排污者節約成本，而且也有助于環境服務公司的規?；?、專業化發展。
（二）山西省污染問題極其嚴重，加大環境治理力度刻不容緩
眾所周知，山西省是產煤大省，在保障祖國建設的能源供應的同時，也由于對能源的粗獷開采利用方式而對生態環境造成了破壞和污染。山西省環境污染問題，尤其是工業污染，是極其嚴重的。據環境保護部《2014 年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報》，2013 年山西省工業固體廢物產生總量高居全國第二，一般工業固體廢物產生量排名前十的城市，山西省占了三個，分別是忻州、大同、朔州。
根據山西省環保廳 2013 年環境公報，2013 年山西省 11 個地級市達標天數僅為 183 天，占 50.3%;重污染 32 天，占 8.8%.此外，全省地表水重度污染的占比高達 32%,飲用水安全受到嚴峻挑戰；在主要污染物指標上，主要約束性指標雖然完成了減排任務，但仍遠超國家平均線水平。極其嚴重的大氣、水污染，加上生態、地質的破壞，已經嚴重威脅到了山西省經濟的正常發展的人民群眾的日常生活，必須在環境治理上加大力度加以整治，推行獨立的、專業的第三方治理正當其時。
（三）新環保法已經開始實施，“鐵腕治污”時代即將到來
2015 年 1 月 1 日，經過修改后的號稱史上最嚴的《環境保護法》開始施行具體實施細則也將馬上出臺。2015 年國務院政府工作報告中指出，“環境污染是民生之患、民心之痛，要鐵腕治理”.隨著環境保護從一句口號變成一場轟轟烈烈的行動，隨著治理污染變成一場非打不可的硬仗，隨著在環境問題上全民參與、全民監督，高排放、高污染的企業將不再有任何生存的空間，這樣的制度和這樣的形勢將逼迫企業唯有重視節能減排、重視污染治理才能生存下去?！拌F腕治污”時代的到來，也為第三方治理產業創造了良好的空間和氣氛。
（四）第三方治理具有廣闊市場前景
新任環保部長陳吉寧在 2015 年 3月 7 日召開的記者會上指出，我國在過去三年中每年增加 1000 億元環保投入，未來幾年大概會有 8 到 10 萬億元投資需求。據國泰君安 2012 年《環保是怎樣煉成的》報告指出，在歐洲，一國的 GDP水平越高，環保費用在環保支出中的占比越高，第三方環保服務業的規模越大，并預測我國第三方治理投資規模約為800 億元。對于山西省來說，脫硝機組裝機容量占比為 72%,還有 28%的上升空間；而隨著環境公用設施投資運營體制的改革，大量民資將被允許進入公共服務領域，在城鎮垃圾、污水處理中政府向社會組織購買服務，通過“第三方力量”參與社會管理，在工業污染治理中通過政府的強制力使環境服務公司的生存得以保障。如此來看，第三方治理的市場前景頗為廣闊。
二、現狀與問題
（一）現狀
山西省目前環境污染的治理基本由國企內部設立的自身部門來解決治理問題，或由政府出資，環保廳、環保局的事業單位來治理。據 2013 年山西省環境公報，2013 年省級環保專項資金僅為 1.46億元，安排治理項目 38 個，其中：涉及重點行業污染源治理項目 15 個、區域流域環境污染綜合治理項目 13 個、集中式飲用水源地保護項目 3 個、農村環境保護項目 7 個。
這樣的數據，對于“鐵腕治污”的形勢來說是遠遠不夠的，隨著新環保法的實施，政府理應投入更大規模的資金，對城鎮、農村和工業污染實施全方位治理，全力扶持第三方產業快速健康發展。
第三方治理目前在山西省發展剛剛起步。2014 年 10 月 22 日，隨著山西省首家大型環保產業園區項目在定襄縣啟動，標志著國內首家環保超市正式亮相，標志著山西省的第三方治理工作開啟園區化試點。山西省內外 20 家在水、氣、固廢、生態、土壤等專項治理領域表現突出的環保企業入駐園區，為山西省推行第三方治理打下良好基礎。
另據山西日報 2014 年 9 月 1 日報道，永濟市與石樓縣在山西省率先分別與專業環境治理企業---山西省聚力環保集團有限公司簽訂《環境綜合治理項目戰略合作協議》。協議內容覆蓋兩地的污水處理、管網鋪設、農村連片整治、河道治理、水源地保護、地下水污染防治、城鎮燃煤鍋爐改造、固廢治理、大氣污染防治、城鎮集中供熱、畜禽養殖廢水處理、礦山生態恢復治理等綜合治理項目。
（二）問題
山西省第三方治理的推行正逐步拉開序幕，環保產業的發展也必然會成為山西省經濟轉型的一個重要方面。在看到希望的同時，不可否認的是山西省在探索推廣環境污染第三方治理方面還存在不少問題和障礙，需要著力加以解決。
1.山西省污染治理觀念和模式有待轉變。我國一直采用“誰污染，誰治理”的思路，由排污企業自己解決污染問題。這樣的理念導致環保部門在環境治理上缺乏主動性，認為一切問題都應該由企業自行承擔。企業運作必受利益驅使，這樣導致其很難在環境保護方面對自身進行有效的約束和限制。需要的是轉變思想觀念，由企業出資，政府引入獨立專業的第三方進行環境治理與生態修復工程，同時充分發揮環保部門在環境監察上的權力，三方合力共同推進環保治理工作。
目前山西省的環境污染治理模式主要是以下兩方面：（1）山西省的主要國企中大多設立有環保部門，并且企業的項目一般都會自行建造污染物監測與處理系統。而在山西省的民營企業中，企業由于利益的驅使以及環保設備造價太高，一般很少會建造污染治理設施。即使當山西省國企具有污染物監測、預警系統時，并不代表他們就會在無人監管之下主動履行環境保護自我約束的義務，2013 年 1 月的長治苯胺泄漏事故就是最好的例證。而民企低效、粗獷的生產方式也一直是山西省污染的重要來源。（2）污染治理的專業機構是政府所屬的事業單位。這些事業單位多是研究所、研究院之類，把污染治理作為課題承擔，其治理過程多伴有研究性質，并且由于體制原因，其治理經費有限，其治理污染的經驗不具有產業化能力。所以，引入第三方治理，需要對國企、治污事業單位進行改革。
2.環保產業融資困難，發展“綠色金融”尚有難度。環保產業融資困難是世界性難題。這是由于對于一個環保項目來說，其初期投資特別大，一項投資往往需要很多年才能收回成本，并且其預期回報率不佳，缺乏動力性很強的利益驅動機制。其次，在過去由于環保部門比較弱勢，財政對其支持力度也很低，造成環保部門無法作為卻需承擔重責的“權責不對等”現象。山西省早在 1995 年就設立了山西省環境保護基金公司，是目前全國唯一一個省級環保投融資平臺，但是其作為地方政府投融資平臺，與各種城投公司、城建開發公司等相比在投融資能力方面非常有限。要發展“綠色金融”,就必須形成有效的利益驅動機制，通過嚴格的環境執法力度，使環境問題變成一個“大問題”,使環境治理項目變成一個“大項目”,使企業不得不花更多資金在環境治理上，也使投資者看到回報的希望。
3.相關政策法規不完整，有待制定和修改。發展“第三方治理”,必然要面對誰來負責的問題。由于環境問題較強的專業性，無論是在治污企業與環境服務公司簽訂合同時其合法性鑒別，以及合同的公證，還是合同訂立雙方產生糾紛時，其矛盾的解決，都需要專業性很強的機構來執行。截至 2014 年 9 月，全國共有 9個省區高院設立環境資源審判庭、合議庭、巡回法庭，但山西作為污染大省未在其內。其次，隨著山西省環境污染第三方治理產業的不斷擴大，在環保部門、污染企業和治污企業三者之間的糾紛、矛盾也定會層出不窮，而并不是所有糾紛都需要法院裁決的地步。因此，需要根據《仲裁法》，設立一些專業的仲裁機構，對責任進行快速的認定，以保障環境治理的正常進行。最后，山西省關于支持第三方治理項目的財稅優惠政策也尚未出臺，需早日完成。
4.治污能力不專業，難以形成規模效應。山西省治污能力相比其他省份還比較落后，普遍未形成專業、全面的環境治理服務功能。在查閱了山西省環保協會的所有會員企業的資料后發現，在這些企業中賣環保設備的較多，而賣環保服務的少；在賣環保服務的企業中，大多的服務范圍都是局限于煙氣脫硫脫硝除塵處理、車間污染治理這樣的小范圍的、短時間的治理和整治項目，而缺少在建設過程中的污染治理以及環保設施運行維護監控這樣的可以預防污染的項目。所對應的是，山西省環境污染的各大研究所，在整治污染時往往作為學術研究來對待，不大會考慮其是否經濟。非專業、不經濟的治污能力必然不能大規模推廣下去，為此，需要的不僅在科技上創新，而且需要引入先進的管理模式。
5.環境公共基礎設施運營體制需要改革。環境公共基礎設施是第三方治理的重點，具有收益穩定的特點。國務院的意見中指出，到 2020 年環境公用設施投資運營體制要基本完成。目前我國的環境公共基礎設施主要是由政府主導，下屬單位代管的方式。隨著我國市場的逐步放開，必然會開放民營資產進入公共基礎服務領域，形成多元化、多管齊下的公共服務供給機制。通過BOT、PPP 等模式引入民資，以解決環境公共基礎設施運營中亟待解決的資金短板問題，讓基本公共服務擁有更大規模、變得更加均等化，是深化改革形勢下的必然趨勢。
三、推行思路探索與政策建議
（一）多方試點，逐步推廣
對重點領域如電廠除塵脫硫脫硝、工業廢水、餐廚油煙、建筑揚塵等環境污染中比較突出的問題和大中城市、工業園區等重點區域推行第三方治理多方試點工作，通過政府引導、布局和在政策上的大力扶持，逐步引入民資。
在實施前期需發揮政府、國企的帶頭力度，從國企和事業單位入手，在事業單位改革背景下，加快環境服務型事業單位轉企，引入市場化運營機制，把專業化變成產業化；在國企改革背景下，建議把國企（在山西省主要是煤企）的非主體職能剝離，比如把環境部門專門分出來成立新公司，進行財務獨立核算和獨立運營，或是引導民資以參股的形式并購國企的環境部門，對已建成的工業園區中環境設施進行統一管理，對其造成的污染進行統一、專業的治理。通過國有單位的專業化、示范化作用，逐步引入民資、外資，有序培育一批可信度高的、服務水平好的環境公司，逐步形成繁榮的第三方治理市場。在后期，政府由主導轉向監管，同時支持有條件的企業上市融資。
（二）創新金融市場，解決環保產業融資難問題
在山西省環境保護基金公司基礎上，成立若干個環保方面的地方政府投融資平臺，幫助參與第三方治理的企業進行融資；同時鼓勵地方政府投融資平臺與社會資本共建混合所有制企業；設立第三方治理專項基金，針對環保公司的特定建設項目采取扶持政策，并保證?？顚Ｓ?；在項目投資前期爭取國開行等政策性銀行發放長期低息政策性貸款，以緩解項目初期投資大的問題。全力推進環境公共基礎設施運營體制改革，通過 BOT、PPP 等新興基本公共服務融資模式對環保設施進行大規模融資。對已建好的垃圾焚燒廠、污水處理廠等方式，采用特許經營、委托運營等方式引進社會資本，通過融資租賃、轉讓產權、資產證券化等盤活存量資產。積極推進金融機構信貸模式和運作體制創新，增加中小型環保企業的土地使用權、房屋、設備或設施等資產向銀行申請抵押貸款的試點規模和比重，構建綠色審批通道，對環保企業的申請貸款給予優先審批、快速審批。
（三）制定扶持政策，完善合同監管履行與糾紛解決機制
對參與第三方治理的企業實施減免稅政策，適當給予財政補貼。擴大“營改增”范圍，使污染治理第三方企業由交營業稅改成交增值稅，避免投資環節的重復征稅。建立若干國家級、省級環保產業園區，對進入園區的企業進行統一管理。通過土地的增減掛鉤政策，保證環保企業在新建大型環保項目時擁有土地審批優先權；針對山西省工業園區、礦區較多的特點，通過政府規范在園區內引入環境企業，保證每個園區至少擁有 1~2 家環保服務公司。
盡快制定第三方治理的管理辦法，制定委托管理、治理的標準合同范本。通過履約保證金、擔保等方式，保障合約正常履行。建立并加強人民法院與環保部門的議事協調機制，成立環境司法鑒定機構，對治理前后的環境進行專業鑒定；盡快成立環保法庭，在公安部門設立環境安全隊伍，處理環境糾紛，保障污染企業與治理企業的合法權益；建議依據《環保法》和《仲裁法》成立環境糾紛訴訟前置的環境仲裁委員會，加快環境污染糾紛的快速、高效解決。
（四）加大環境執法監管考核力度，加強群眾參與獎懲力度，使污染企業無處生存
要徹底改變以往環保部門被動、弱勢的局面，加大執法懲處力度，對達不到排放標準或者排污流量超出總量限制的企業，責令其馬上停產整頓；對整改無效的必須關停取締。把環評機構全部從環保部門中分離，實施獨立環評，徹底杜絕“紅頂中介”現象發生；加強環境自動連續監控設施的信息化、聯網化建設，時刻監控企業的排放行為，對污染治理設施或監控設施建而不用、時開時停的行為進行處罰。對環境第三方治理的企業的違反環境法行為進行嚴肅懲處，防止產生“環保企業不環?！钡痊F象。對排放超標的企業，要實行“臨時接管預案”,強制委托第三方進行環境治理。
提高“12369”熱線的普及率，加強群眾參與曝光污染企業的力度。在加大對排污企業處罰的同時，要暢通群眾信訪舉報渠道，對群眾的舉報、曝光行為進行獎勵，以鼓勵更多的群眾能參與到對污染行為的糾正中來。通過對污染企業最嚴格的措施、最全方位的監控，使污染企業無處生存，給第三方治理企業創造廣闊的發展空間。
（五）加強信用體系建設，發揮協會的橋梁紐帶作用
在一定時機鼓勵環境服務企業成立行業協會，制定行業標準，幫助政府完善行業政策，并定期組織評估、交流活動，對不合格的企業堅決取消會員資格。加強行業自律，形成有序競爭的市場環境。建立服務公司評級制度，并定期把評定結果向社會公開。加強行業信用體系建設，建立行業黑名單，對于違規經營、違法排污、治理不到位的環保企業，經整改無效的，列入黑名單，并與融資、擔保等政策掛鉤。完善行業的準入退出機制，實現市場環境下企業的優勝劣汰，逐步提升環境服務的行業整體質量。
