經過 100 多年典型的“先污染后治理”的環境治理歷程，德國目前已成為世界上生態環境最好、環境法最完備的國家之一，其成熟高效的環境治理模式能夠為正深受環境問題所困又積極謀求科學發展和生態文明建設的中國提供有益借鑒。
一、德國生態環境治理的特色
德國生態治理模式是在平衡經濟發展與環境保護、市場效率與社會公平的博弈過程中確立的，其 20 世紀 90 年代以來形成的“社會市場經濟生態化”道路良好地實現了經濟、社會與環境的和諧持續發展。具體說來，德國環境治理模式的主要特色在于三個“結合”。
\\(一\\) 完備嚴格的環境立法與充分有效的環境教育相結合
德國的環境法制建設起步較早，是歐洲最早開始關注環境問題的國家之一，其環境立法之完備具體和環境標準之嚴格細致皆位居世界前茅。
1972 年，德國通過了第一部環保法《垃圾處理法》。20 世紀 90 年代初，環境保護被寫入《基本法》，“國家應該本著對后代負責的精神來保護自然的生存基礎條件”。此條款對德國整個政治領域產生重大影響。目前，德國已擁有世界上最完備、最詳細的環境保護法，德國聯邦和各州的環境法律、法規有 8000 部，還實施歐盟的約 400 項相關法規。完備嚴格的環境立法為德國環境保護提供了制度化保障，但德國良好的環境質量還需歸功于德國無處不在、全面有效的環境教育，可謂“法治”與“德治”相得益彰。德國環境教育的特色是，在政府高度重視和政策支持下，以學校教育為主導，聯合各種社會資源和民間力量，推進環境意識和環境道德內化為公民的環境道德素養。一方面，德國優先響應 1972 年聯合國《人類環境宣言》中“教育是環境發展過程的核心”理念，把環境教育置于學校教育的優先戰略地位，并將環境教育滲透式地貫徹到學校教育、家庭教育、社會教育的整個過程; 另一方面，強調環境教育的創新與實踐，積極推進戶外教學運動，利用各種環境教育資源和環境教育項目以確保環境教育的務實性。
比如，充分利用環保協會、研究機構等非政府組織創建的沼澤自然保護區、生物與環境教育中心、北?；艨藣u沙灘保護地等環境教育資源，積極參與全球性和區域性環境教育活動，以加快本國環境教育的發展。再比如，德國先后加入了全球江河環境教育網\\(GＲEEN\\) 、環境與學校行動網\\(ENSI\\) ，并積極參與這兩個網站提倡的各項活動。同時，也大力推進地方獨創和富有成效地引進國外的各種環境教育項目，如德國地方獨創的“半半項目”和從日本引進的“零排放”。
\\(二\\) 自下而上的非制度化草根環境運動與自上而下的制度化綠色發展相結合
德國的生態治理從 20 世紀 70 年代以來經歷了從自下而上的草根環境運動到環境保護廣泛制度化、合法化的過程。環境關切和環境議題最初圍繞“增長的極限”和交通噪音污染、“核能”等威脅性生態災難主題展開，以道德抗議、大眾動員和暴力沖突為特征，具有區域性和具體議題性等特點。隨著公民行動組織數量劇增，環境運動范圍逐步超越地方性和行業性，成立許多聯盟并開展聯合行動。1980 年 1 月，綠黨作為一個聯邦政黨成立，并在 2002 年大選中成為德國第三大執政黨聯合執政，在國家治理中貫徹生態現代化的理念，自上而下的綠色制度建設獲得飛躍性發展。
生態現代化的核心是在生態學原則指導下實現環境管理和經濟增長的協同發展。德國在發展戰略上，把“社會市場經濟”學說發展為“生態社會市場經濟”，明確把生態現代化確定為經濟發展的政策目標，確立循環經濟為經濟生產的發展模式，制定和完善了一系列環境立法與環境政策。伴隨著德國政治不斷綠色化，環境運動經歷了從環境沖突到漸進制度化、從對抗到對話與合作的戰略變化，環境議題和環境關切的合法性已不具爭議性。當前德國環境治理的目標在于如何促進環境制度規范的制定和執行，以及如何促進經濟、社會與環境更適當、更高效地結合，同時制度之外的“草根性地方抗議活動并沒有減少，公民自發參與的草根環境運動始終是推動政府作出綠色決策的最重要力量”。
\\(三\\) 市場經濟手段與倫理原則相結合
環境問題在經濟發展過程中產生，也須在經濟發展過程中解決，經濟手段是世界公認的解決環境問題的最好方法。德國政府選擇了社會生態市場經濟的發展模式以解決傳統的經濟與環境此消彼長的發展困境，冀望通過經濟手段和技術創新促進環境保護、經濟增長與社會公正的良性持續發展。德國政府運用了生態稅、排污許可證、押金回收制度、經濟資助和政策訂單等經濟調控手段，扶植和鼓勵環境友好型企業的發展，監督企業廢料回收和執行循環經濟的行為力度。制度建設有力是德國社會生態市場經濟的顯著特點，其背后隱藏著的經濟倫理和政策倫理更是值得關注。
德國政府自 1982 年以來便把環境保護視為其政治生活中優先考慮的事務，在環境治理問題上堅持貫徹環境生態優先原則，即預防性原則、污染者賠償原則、合作原則，并通過調整二次收入分配、完善社會保障體系、規范現代企業制度和公司治理結構以及將經濟政策制度化法律化等具體舉措，使經濟政策貫徹生態向度和倫理原則，即把資本主義的經濟自由和人道主義的社會公平良好結合，力圖兼顧經濟目標和社會目標、效率和公平的統一，建構經濟、市場、環境與社會的和諧秩序。
二、德國生態環境治理的經驗
德國成熟高效的環境治理模式備受稱道，但在百年來“先污染后治理”的過程中，實際上其環境治理也經歷了環境問題被忽視、環境問題意識顯現、環境政策轉型、環境政策綠色化的若干階段，因此積累了豐富的環境治理經驗。
\\(一\\) 政府用積極的態度面對生態環境難題的挑戰，把公眾的生態環境訴求納入經濟與社會治理的組成部分，將生態價值觀貫徹于政府公共決策
因遭受戰爭與工業的雙重污染和破壞，德國的生態破壞程度和環境污染程度曾可謂舉世罕見，從 20 世紀 70 年代起德國自下而上的環境運動風起云涌，規模宏大，影響深遠。但是，公眾自發和自組織的環境運動及其訴求的合理性并不必然意味著其占據政府公共決策議程的優先性。在20 世紀 70 年代全球經濟衰退期和 20 世紀 90 年代兩德統一時期，政府決策的優先性一度從環境議題轉向經濟與社會議題。不過，“盡管環境議題在 20 世紀 70 年代末仍然是嚴重極化的，但它們只在 10 年之后就在公共政策議程上獲得了較高地位; 同時，環境運動本身在國家和國際環境政策的領域成為一個得到充分認同的角色”。隨著綠黨進入全國議會，生態進入主流政治，環境運動步入制度化軌道，生態主義理念成為德國政府決策和施政的核心價值觀。德國政府最終選擇了“社會市場經濟生態化”的發展道路，將環境保護視為自己義不容辭的責任，推行“積極的保障未來的政策”，將生態價值觀貫徹到環境與能源政策、經濟與社會決策、企業發展戰略與公民教育計劃等系統工程，實現了從經濟發展與環境保護相互博弈轉向環境、經濟與社會協調發展的良好格局，而德國政府也成為世界各國政府中環境保護的先鋒，成為歐盟內部推動環境保護政策的發動機。
\\(二\\) 推行環境立法先行、環境治理跟進、環境資金保障的一條龍措施，重點運用科技—經濟手段進行環境治理
德國環境保護政策強調環境保護必須與所有的經濟決策相結合，因此逐步完善嚴格的行政法律網絡是必然之舉，故其完備具體的環境立法和嚴格細致的環境標準都可稱為世界先鋒。環境立法先行解決了無法可依的問題，后繼持續的環境治理緊跟和環境資金保障則有效防止了有法不依的普遍性環境治理難題。德國環境政策堅持三個基本原則: 預防性原則、污染者付費原則和廣泛合作原則，前兩個原則充分體現了德國環境治理對科技—經濟手段的強調。預防性原則改變了先污染后治理的環境治理觀念，要求從末端治理轉向源頭治理和過程治理及其綜合治理。為此，政府采取了多種補償與資助措施，激勵生產技術、環保技術和經濟創新，以合理利用資源和減少環境污染。污染者付費原則要求誰污染誰賠償，政府規定工業部門和企業必須為自己造成的環境污染承擔后果，把排污者治理污染的責任轉化為一種經濟支付形式，這種市場經濟手段產生了良好效果。
1999 年開始實行能源稅、電力稅、汽車稅、垃圾污水處理費等生態稅費改革，又建立碳交易體系和采取排污交易權手段，加大對企業排放物的管理，促使民眾和企業節約使用能源，保護環境。據德國聯邦統計局的數據顯示，2010 年德國生產行業企業\\(不包括建筑業\\) 用于環保方面的投入總計約 240 億歐元，其中 60 億歐元用于購買設備投資，178 億歐元為年度環保開支。
德國還運用其領先步入信息化社會的發展優勢，積極推動科技創新，以解決工業化進程中科技發展所肇引的生態環境問題，其科學技術標準被納入聯邦德國和歐盟的環境立法體系，賦予德國的環境治理過程更高的科學性、實踐性和可操作性。
\\(三\\) 加強國家、企業與公民社會的合作，構建合理高效的環境治理結構
德國環境治理卓有成效的重要原因在于，合理多元的環境治理結構的構建充分體現了生態現代化的優點，即將政府規制、公民參與和企業合作結合起來，無論是生態價值觀的形而上建構與完善還是科技—經濟手段的形而下創新與推行，都只有依賴于穩定持續的制度建設才能產生切實有力的實效性與持續系統的影響力。廣泛合作原則是德國環境政策的三大原則之一，體現在環境保護的各個方面。首先，聯邦政府與州政府在環境立法方面展開合作，各方對環境問題的立法權限和具體實施進行了詳細的區分限定。如聯邦憲法明確規定，聯邦政府在廢棄物處理、大氣污染控制和噪聲防治方面有統一的立法權，而在自然、景觀保護和水環境保護等方面，聯邦政府只頒布基本的框架條款，這些條款必須得到州一級立法的支持和補充，而各州也可以通過聯邦議會參與聯邦的立法過程。
其次，德國政府通過政府主導、企業參與的合作方式，在雙方自愿的基礎上，充分發揮各種科技手段、經濟力量和民間智慧解決具體的生態環保問題。再次，政府充分發揮大眾媒體和環保非政府組織的獨立性，發揮其普及環保知識、監督媒體、代表當地居民參與政府和企業在當地有關環保的經濟規劃等有效作用，繼續吸納由公民參與的草根環境運動的積極影響，推動政府作出綠色決策。如德國《西德意志報》\\(WAZ\\) 在魯爾河 PFT 污染事件中能夠獨立地跟蹤報道事實真相，直到污染行為停止、相關責任人受到制裁為止。德國環境與自然保護聯合會\\(Bund\\) 作為德國最大的環保非政府組織，不接受任何政府、黨派以及與環境有關企業的捐款，從而保持自己民間組織的獨立性。
然而，德國環境治理結構之所以能夠發揮效用，具有其潛在的社會基礎和政治文化前提。一方面，德國在 20 世紀初已實現工業化、在六七十年代開始向后工業社會轉型，擁有以中產階級為核心的群眾基礎，持有后物質主義價值觀，對生態環境和生活質量具有更高的精神訴求; 另一方面，德國在二戰后認識并強化政治啟蒙教育在現代化民主國家建設過程中的重要作用，其政治教育的目標是“促進民眾對政治實情的理解，增強民眾的民主意識，加強政治參與的準備和能力，促進以民主、寬容和多元化為基礎的政治覺悟的發展”，逐步實現從“精英文化”到“參與型文化”的政治文化轉型，公眾形成了較強的政治參與意識和能力。正是公民環境權利意識的覺醒和環境公共決策的參與能力提高兩者并行不悖，才能共促德國環境治理漸趨完善。
三、對中國的幾點啟示
作為一個“后發外源型”現代化國家，中國改革開放 30 多年的經濟建設沿襲了西方片面現代化的發展路徑，在取得巨大的經濟社會成就的同時產生了嚴峻的環境生態難題，環境質量快速退化，自然資源消耗極其嚴重，人民群眾環境訴求不斷提高，經濟增長的環境約束日趨強化，參與全球環境治理的國際壓力日益增大。黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步強調要推動治理能力現代化和加快生態文明制度建設，凸顯了環境治理的重要性和緊迫性?！八街?，可以攻玉”，德國環境治理的成功經驗對中國應對現代化進程中的環境問題不無借鑒意義。
\\(一\\) 鞏固生態價值觀在國家治理中的核心價值觀地位與加強公民的環境教育、政治參與能力建設相結合
中國的環境治理具有自上而下的特點，自2003 年政府提出科學發展觀并隨后將其確立為中國特色社會主義的指導思想之一，到黨的十八大把生態文明建設確立為中國特色社會主義建設“五位一體”的總布局之中，生態價值觀已被上升為國家治理的核心價值觀，對環境治理的方法論、治理途徑、治理目標、治理原則都進行了明確的規范，從而把環境治理納入國家意志的規范化和制度化軌道。然而，環境治理的國家意識必須依托完善有效的制度建設才能真正實現環境善政、環境善治的理想結果?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出: “建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境?！憋L險社會的來臨對政府提出了環境善治的迫切要求，環境治理要求實現從“消除與降低發展風險”轉變為“發現并管理發展風險”的范式轉型，甚至“把發展風險轉化為發展機遇”。
然而，實現環境善治固然要求政府善政，卻也呼吁協商民主，而這對公民環境教育和政治參與能力建設提出了更高要求，因為只有通過政府、企業和公民社會的良性互動，才能共促經濟績效、環境績效、社會績效最大化的治理目標。但是，一方面，我國現行環境治理存在過分依賴行政監管的傾向，各種非政府組織在環境保護中的作用沒有得到有效承認和發揮; 另一方面，“民主制度本身并不能自然地造成具備參與民主政治素質的人民，合格的公民要通過民主政治的文化教育和社會實踐才能產生”。近年來，中國公民環境意識覺醒，但總體上政治參與能力不足，需要大力加強政治教育和環境教育，明確公眾在環境保護中的主體地位和利益相關者意識，培養公民獨立的政治分析和判斷能力、參與環境事務和社會政治生活的能力，建立和完善環境保護公眾參與制度以促進環境決策民主化、科學化。由此，才能形成多元參與、良性互動、訴諸公共利益的和諧治理形式，對自上而下的中國環境治理模式形成互補之功。
\\(二\\) 明確“發展是第一要務”的基本認識與主動實施環境治理范式和經濟發展方式的轉型升級相結合
雖然中國已躍升為世界第二大經濟體，但中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，中國仍屬于發展中國家的國際地位沒有變，所以發展經濟、改善民生依然是中國的首要任務，也是環境治理的基本前提。但是，德國經驗告訴我們，一方面“先污染后治理”的環境代價、時間成本、經濟成本、社會成本非常之高，中國目前的生態環境現狀已經無法承受環境生態進一步惡化的后果，也無法支撐中國未來繼續發展所需要的環境資源，因而必須走新型工業化、現代化、城鎮化之路，“邊建設邊治理”; 另一方面，環境保護和經濟增長的關系并非只能是傳統的零和博弈結果，德國生態現代化展示了一條以環境保護激勵經濟增長、以經濟增長促進環境保護的良性發展道路，預示著中國有可能從先污染后治理的傳統工業化道路中改轍換道，走一條綠色發展、循環發展的可持續之路，改革開放以來奠定的經濟社會基礎已經為環境治理的范式轉型提供了良好的基礎。聯合國計劃開發署發表的《2002 中國人類發展報告: 綠色發展，必選之路》首次提出了中國應當選擇綠色發展之路，2013 年初再次在全球理事會上批準了我國關于推動綠色經濟和生態文明的提案，充分說明我國生態文明理念得到了國際認可，綠色發展是全人類可持續發展的必由之路?！?010 中國可持續發展戰略報告》和《“十二五”規劃綱要》都提出，要以“綠色發展與創新”來應對可持續發展過程中面臨的各種挑戰。所以，應當以科學發展觀為環境治理的指導思想，統籌環境決策與經濟決策、社會決策，充分利用科學技術的后發優勢，創新綠色科技、發展太陽能等新能源技術、促進經濟結構的轉型升級，從而大力發展經濟以推進中國現代化建設，同時主動實施環境治理從“末端治理”到“源頭治理”、“過程治理”及其綜合治理的范式轉型，發展循環經濟，構建資源節約型和環境友好型社會，實現經濟發展、社會進步和生態建設的和諧統一與共生共長。
\\(三\\) 加強環境治理的法治化與完善環境治理的科技—經濟手段相結合
立法先行、治理跟進是德國環境治理的一大經驗。制定完備的環境保護法律法規體系有利于為環境保護部門實施環境執法奠定基礎和保駕護航，同時，運用科技—政治手段大力推進環境治理、提高環境績效是更為積極的舉措。雖然 1978年環境保護就已被首次納入我國憲法，緊接著1983 年國務院第二次全國環境保護會議宣布環境保護是中國現代化建設中的一項戰略任務和基本國策，而 2005 年國務院發布《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》和2013 年黨的十八大更是把環境保護和生態文明建設置于更加重要的戰略性、基礎性地位，但是，我國環境治理始終存在著立法基本完備但法規執行不力、有法可依卻有法不依、違法不究等根深蒂固的問題，反映出環保法律原則性過強但可操作性低、環保部門缺乏必要的強制執行權而有強制執行權的部門缺乏明確而具體的環境執法規定、環保執法責任制和領導干部環保實績考核制度脫鉤等具體癥結。因此，一方面，應當吸納當前西方發達國家新的環境治理政策思路，進一步健全環境保護法律法規的修訂、完善和創新工作，增強法律的靈活性、針對性和可操作性，建構和完善中國特色的環境治理法治體系; 另一方面，應當積極推進科技—經濟手段來開展環境治理，完善以企業為主體的環?？萍奸_發創新體系建設，鼓勵企業進行綠色技術、新能源技術等環?？萍紕撔?，促進產業結構轉型升級，提升環保產業競爭力，嚴格執行資源有償使用制度和生態補償制度，深化改革污染物排放的環境保護管理制度，推行地方領導干部環保實績考核制度和綠色國內生產總值考核制度，這樣方能使環境治理的科技—經濟等現實手段與法治化的原則規定相得益彰。
