自2000 年10 月，國務院在組織開展打假聯合行動時首次提出行政執法與刑事司法銜接（ 以下簡稱兩法銜接） 后，中央及相關部門不斷組織力量研究并出臺了一系列行政法規及規范性文件，積極促進構建和完善兩法銜接機制，雖然取得了一些成績，但由于缺乏檢察監督權更多的介入，使得實踐中兩法銜接反映出的問題還難以有效解決。如何進一步適應新的形勢要求，強化法律監督，充分發揮檢察機關在兩法銜接工作中的作用，已成為檢察機關面臨的一個重大課題。
一、檢察機關參與行政執法監督的歷史演進
（ 一） 檢察機關參與行政執法規制與監督的內涵
檢察機關參與行政執法規制與監督是檢察機關依法履行檢察權監督行政權的行為，主要內容是檢察機關會同公安機關和行政執法機關探索實行旨在防止以罰代刑，有罪不糾，及時將行政執法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機關處理的機制。從根本依據上講，檢察權監督行政權、檢察機關監督行政機關源于我國憲法的規定。在法律、行政法規方面，《人民檢察院組織法》第一條明確規定： “中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！?001 年 9 月國務院發布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十四條規定： “行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當接受人民檢察院和監察機關依法實施的監督?！蓖瑫r，該規定確立了行政執法與刑事司法相銜接工作機制的基本框架，并規定行政執法機關的移送活動，公安機關的受理和處理活動，應當接受人民檢察院依法實施的監督。上述國務院規定成為行政執法活動應當接受人民檢察院立案監督的法律基礎，是國家行政執法機關主動要求檢察機關對其執法活動進行法律監督的標志。
2011 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又進一步頒布了《轉發國務院法制辦等部門〈關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見〉的通知》對相關問題進行了細化，對檢察機關在兩法銜接中的監督職責作了更為明確的規定。
（ 二） 檢察機關參與行政執法規制與監督的工作現狀
1. 上海浦東模式。上海浦東新區檢察院于 2005 年開發了全國首個“行政執法與刑事司法信息共享平臺”.該“平臺”共有 14 家用戶，分為兩類： 行政執法機關與刑事司法機關。在平臺頁面上，共有案件移送、案件查詢、監督管理、執法動態、預警提示等12 個功能模塊。2006 年至 2009 年，浦東新區檢察院共建議行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件線索31 件90 人，糾正以罰代刑案件4 件7 人。
2. 杭州蕭山模式。2006 年 6 月，杭州市蕭山區檢察院聯合該區工商、城管、稅務、林業等 19 家行政機關，建立了行政執法與刑事司法信息資料庫。通過這一信息共享平臺，各單位的行政處罰決定書、涉嫌犯罪案件相關資料和法律法規等相關信息都可以實時查詢到，便于信息交流與監督。
3. 北京順義、昌平模式。順義、昌平“兩法銜接”機制在運行過程中也表現出明顯的特點： 一是出臺“兩法銜接”機制規范性指導文件； 二是建立完善“兩法銜接”聯席會議制度、行政執法案件移送抄備制度和案件移送監督機制； 三是制定網絡平臺專職管理員制度規范網絡平臺管理，并向轄區各成員單位統一配發 CA 認證數字證書，監管錄入信息，實行物理文檔與電子文檔雙軌移送。
二、檢察機關監督行政執法面臨的問題
1. 行政執法領域“有案不移、以罰代刑”的問題仍未根本解決，有關工作制度和要求也未落到實處。近年來，盡管行政機關查處違法案件數量不斷地增加，但移送進入刑事司法程序的案件數量依舊不多，多數行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的積極性依然不高，移送案件數量與實踐中一些領域犯罪案件高發的現狀不相符。最高人民檢察院的資料顯示，2006---2007 年全國行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件僅 5229 件，且其中有 4664 件是檢察機關建議移送的案件，同期，檢察機關還立案查處徇私舞弊不移交刑事案件犯罪嫌疑人246 人，2008 年1 至 11 月又立案查處 136 人。2009年全國質檢系統共查處各類質量違法案件 20 余萬起，移送公安機關處理僅 140 起。據統計，在 2011 年“打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品專項行動”期間，行政機關共立案155948 件，但移送司法機關處理的案件為 1702 件，僅占 1. 1% .
2. 行政執法機關案件通報、移送程序方面存在不規范問題。目前，雖然相關法規和文件對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的職責、程序和要求作了較詳細的規定，但實際執行中不但存在不移送、不及時移送案件線索的情況，也存在移送時不按規定制作法律文書、提供相關材料等情況。多數行政機關對案件接收與移送的法律規定不明確，包括關于移送的證據標準、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送應承擔什么法律責任等。與此對應，司法機關對案件的接受程序規定也不統一，在信息通報機制保障問題上，由于法律法規對行政執法機關信息通報沒有剛性的要求，導致信息通報不及時、范圍不全面，實踐中行政執法機關利用上述機制通報案件的情況非常少，如多數地方在聯席會制度的實行中，在召開形式上、在時間設置上、在內容上，缺乏一個固定模式和內容標準，較多采用“定期或不定期”“某某方面問題”等模糊性措詞，這些都極大地限制了信息平臺的工作效能，偏離了制度設立的本意，影響了各種制度功能和作用的發揮。
3. 行政權力運行的封閉性，容易導致在行政執法過程中形成部分“利益共同體”,影響相關案件信息的移送。在執法實踐中，部分行政執法單位出于“以罰代刑”的思想及地方保護、部門利益的驅動，容易導致在行政執法過程中形成部分“利益共同體”,即出于對利益的考慮，行政執法機關在執法過程中將查處的涉嫌犯罪的案件進行罰款等行政處罰方式處理，而不移送司法機關啟動刑事訴訟程序，依法追究刑事責任。行政權和司法權的關系本是一種分工負責、相互配合和監督制約的關系，而行政權力運行的封閉性嚴重影響了這種關系，從而不利于形成打擊合力，依法懲治違法犯罪。
三、檢察機關監督行政執法之問題解析
1. 相關規范立法位階低，原則性規定多，操作性規定少?，F階段，我國兩法銜接機制主要由國家、部級、地方三級法規性文件搭建而成，相對比較完善。但不可否認，絕大多數法規文件位階較低，缺乏剛性約束力，除了國務院關于《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》屬法規層級，其它絕大多數都屬于工作規范性質的法律文件，沒有法律上的普世效力和約束力，對行政執法機關更沒有強制效力。另一方面，檢察機關與行政機關聯合發布的各種辦法缺乏對行政機關責任的規定，行政機關是否嚴格執行這些規定全憑自覺和對案件移送的認識，這就使得這些規定的效力大打折扣。
2. 責任追究機制的不完善，導致監督缺少強制力。對行政執法規制與監督的內容多以倡導性和調解性的規定為主，缺乏可操作性。在實踐中，行政執法與刑事司法人員不重視，甚至忽略兩法銜接的有關規定，導致雖然相關法規對兩法銜接工作中的部分情況有追究責任人的行政責任和刑事責任的規定，但在實踐中這種約束力缺乏剛性和具體的可操作性。
3. 行政執法單位對于案件移交認識不到位，兩法銜接保障體制、機制尚未形成。由于兩法銜接工作是一項跨系統、跨行業、跨部門，涉及面廣、聯網單位多、技術性強且要求較高的工作，但目前又沒有一個權威的領導機構和明確牽頭單位組織協調，加之有些行政執法機關出于利益保護等原因，對此項工作缺乏足夠的認識，銜接工作往往處于被動狀態，移送案件線索隨意性大，移送數量少； 有的行政執法機關接受監督的觀念不強，強調行政執法權力的獨立性和特殊性，對公開行政執法信息、數據有抵觸情緒，對信息共享平臺持觀望、消極態度。監察機關和檢察機關由于監督渠道不暢，對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件線索的底數不清、情況不明，所以不能開展有效的監督。
4. 檢察機關主動監督不足，監督職能未能有效發揮。首先，檢察機關的監督行為往往具有被動性。行政執法機關對發現的可能涉嫌犯罪的行政違法案件行政處罰信息不公開、情況不通報、文書不備案，檢察機關對行政執法機關的執法信息不能準確掌握，從而使對行政執法的監督流于形式，難以發揮有效作用； 其次，監督手段少。作為監督機關，檢察機關實現追責程序啟動權的工具或載體，主要是檢察建議，其監督手段比較軟弱，缺乏剛性和可執行力； 再次，在立案監督的方式和途徑上缺乏具體和完善的措施和規范。雖然檢察機關有立案監督權，但這種權力的行使卻沒有調查權和調卷權的保障，偵查監督部門所能看到的材料只能是行政執法機關愿意提供的材料。
四、檢察機關強化行政執法規制與監督的對策
（ 一） 樹立行政執法檢察監督理念
檢察機關應當明確開展“兩法銜接”工作的目的和思路，樹立行政執法檢察監督理念。檢察監督應當遵循三個原則： 一是依法監督原則； 二是及時監督原則； 三是有限監督原則。監督重點是行政執法活動中可能違法的具體行政行為及有關措施，并非所有的行政執法行為，更不包括抽象行政行為。同時，檢察機關應當明確行政執法檢察監督的有限性，不能任意擴大監督范圍，不能以司法權干擾行政權的正常行使。
（ 二） 靈活把握“刑事先理”原則
刑事先理原則是一種程序優先原則，強調堅持刑事先理原則，有利于防止行政機關以罰代刑，有利于打擊犯罪，實現刑法的社會防衛功能。堅持這一原則又要把握一定的靈活性，對于行政執法機關查辦中的涉嫌犯罪案件，檢察機關可以根據情況派員介入，使檢察監督關口前移，適度擴大檢察監督的范圍和力度，督促行政執法機關依法、主動、及時移送涉嫌犯罪案件，使涉嫌犯罪的案件都能順利地進入刑事訴訟程序。
（ 三） 進一步完善行政執法與刑事司法銜接機制的法律法規和政策框架
1. 進一步在有關行政法律、法規中明確規定行政執法接受檢察機關監督的內容。目前，我國關于行政執法與刑事司法銜接機制的框架主要是由“六大文件”等層級較低的法規性、政策性文件搭建而成，從國家法治建設的應然層面看，其本身的局限性顯而易見。首先，這些規定沒有觸動行政執法與刑事司法銜接機制中所存在的法治建設上的深層次問題，這些政策文件、行政規章、法規缺乏應有的法治規范性、制度剛性和可操作性； 其次，大部分規定是對健全的銜接機制所表現出的各負其責、相互配合、相互制約狀況的原則描述，有些具體規定是部門相互之間妥協的產物?？傊?，現有這些規定政策層面較高、法治層級較低，制度剛性不足，權威性還不夠，所以，應從根本上對行政執法接受檢察機關監督進行具體而明確的規定。
2. 在有關法律法規中，應對檢察機關監督行政執法的內容予以完善?，F有的法律規范對檢察機關開展監督行政執法的內容并沒有詳細規定，如國務院制定的《關于行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，就如何對待在行政執法過程中形成的證據進入到司法程序后的地位及證據證明規則問題、行政調查權和偵查權銜接等一些具體問題沒有詳細的規定。最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，其調整的范圍也僅限于檢察機關的范疇，無法有效制約行政執法機關； 最高人民檢察院等 3 部門制定的《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》規定的多是較為原則性的內容；最高人民檢察院 4 部門聯合下發的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，沒有涉及如何對行政執法機關移送案件進行監督等，這些問題都需要相關部門在今后給予進一步的解決。
（ 四） 進一步強化行政執法規制與監督措施
1. 進一步明確監督主體。在監督體系的建設上，政府法制辦作為政府綜合管理部門，承擔對行政執法綜合監督職責和協調職能，既符合政府法制部門履行自身職責的基本要求，也能促進行政執法部門與刑事司法部門銜接工作的規范化和制度化。檢察機關對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件及公安機關立案活動的監督，是“兩法銜接”工作的重要內容和有力保障，可以促進行政執法與刑事司法的有效銜接。
2. 充分發揮現有工作機制銜接平臺。通過進一步完善信息共享機制，打造信息共享平臺，打破行政執法機關與刑事司法機關的職業壁壘、消除相互間的信息孤島，使行政執法過程在一定范圍內置于公開狀態。強化檢察機關對行政執法行為的全程、同步監督機制與力度，消除執法中存在的地方和部門保護主義，避免徇私執法行為的發生。
3. 進一步發揮檢察院反瀆職侵權部門檢察監督職能，加大對行政執法部門瀆職侵權犯罪打擊力度。目前，檢察部門對兩法銜接問題客觀上還是重視合作大于打擊，導致了對行政執法部門及人員瀆職類犯罪打擊力度不夠，處理上輕刑化等問題，所以，今后應加大反瀆職侵權部門對行政執法單位及人員徇私舞弊不移交刑事案件、濫用職權等瀆職犯罪的打擊力度，通過法律打擊起到法律教育和預防作用，促進行政執法部門規范執行相關法律規定。
