航空安全事件頻發是民航業的一個頑疾，尤其是國際上恐怖案件近些年來已呈現愈演愈烈的趨勢。2014 年 3 月8 日失聯的馬航再次挑動人們緊繃的神經，航空器的飛行安全再次被提到國家安全的高度，航空器艙內的執法問題一度成為社會關注的新興問題?？罩芯鞜o疑是保衛航空安全的最后一道防線①。作為客艙管理者的機長與代表國家權力的空警在執法中職權的爭議尤為突出，明確二者的法律權限和責任是改善航空安全的重要一筆?？站欠駪摢毩⒌男惺孤殭?，應當立足于航空現實，從最客觀的角度分析其可行性，以期填補這一法律領域的空白。

一、權力的沖突

我國的現狀是空警、機長和安全員三者并存的情形，在權力的行使上有重合之處，這導致兩兩之間的權力沖突。

空警的執法權與機長的治安權之間有著什么樣的關系? 空警的國家公權力與安全員的公司職權之間又有怎樣的聯系? 這些問題倘若不能明確認識，勢必影響到空警職權行使，要么導致他們濫用職權，要么出現他們為防止出現差錯而導致不作為，對于旅客的安全是極大的隱患。

\\( 一\\) 空警與機長

機長對飛機的領導地位有百年的歷史，機長在客艙中行使治安權，對航空器的管理權有明確的法律文件做支撐。

②尤其是 1963 年《東京公約》賦予機長管理機上犯罪行為的大權后，就有學者將其認定為一種“國際警察權利”③，然而由于航空業經營的“私性質”，這種說法看起來很牽強。

在航空運輸業起步階段，賦予機長處置機上犯罪事件的權利，主要是因為當時機上沒有專門的執法力量。

④空警的執法權與其設立的目的一致，理應負責客艙內重大安保行為的處理。我國立法中沒有明確規定空警的職責，其執法內容寬泛，分為一般的擾亂行為和嚴重危害飛行安全的行為。

我國的空警肩負了太繁雜的工作，這種一刀切的職責分工恰恰加劇了機長與空警的執法沖突。筆者認為，由于國際、國內上目前關于空警權力和地位的法律文件不是很明確，隨著空警隊伍的壯大，兩者的“公私”身份導致其在行使職權時不可避免的會有沖突和摩擦。既然我們設立了專門的反恐隊伍保證航空器的安全，就應厘清這二者的權限，機長作為飛行技術首腦繼續享有權力，空警作為法律先鋒隊在使命范圍內忠于職守。在尊重對方權力的基礎上才能和諧，減少內部矛盾才能使反恐制度不被犯罪分子鉆空子。

\\( 二\\) 空警與安全員

安全員隸屬航空公司的編制，毫無疑問是機組人員，依據《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛規則》，其工作主要針對擾亂性的行為和嚴重危害飛行安全的行為兩類，這與空警行使的職權相重合，二者甚至工作混淆。然而根據《保安服務管理條例》，安全員不得限制人身自由、搜查或侮辱、毆打他人，扣押他人物件，要在機長的授權下才能采取管束措施?？站鳛檎蛦T，警察隊伍的一支，有權對違法犯罪行為直接進行管理，調查取證，使用警械，不需要經過機長的授權。二者一公一私，在身份上的區別就很明顯。由此看來，空警和安全員之間的沖突本質上還是空警與安全員背后的機長之間的權力沖突。我們呼吁在今后的國際國內立法上明確機長和空警的法律地位和分工，因為只有三者有效分工，通力協作，才能保證航空安全萬無一失。

二、空警執法權的權源與依據

隨著民用航空運輸業的急劇增長，飛往政治敏感地區、重要國際國內城市的航班尤其是各國派遣空警的重要對象?；诿窈綐I顯著的國際性，國際、國內安保法中對空警都作了相應規定。

\\( 一\\) 國際法淵源

“9．11”恐怖襲擊事件后，各國相繼建立空警隊伍。國際民航組織在《保護民用航空免遭非法干擾行為保安手冊》中增加“機上保安員”\\( IFSOs\\) 的內容，這里的機上保安員被界定為政府為保護航空器安全而部署在航空器上的人員，這與我國屬于政府雇員的空警的含義相同，排除了屬于航空公司私人警衛性質的安全員。自此，空警成為國際公約規范的內容之一。

在此之前，國際安保公約中關于機上犯罪的規范可作為空警執法的依據。1963 年《東京公約》明確了條約適用的犯罪范圍、明確了管轄權等。1970 年《海牙公約》首創“或引渡或起訴”原則，對劫機行為發生的時間、地點、手段予以限定，為嚴厲打擊犯罪提供了有力的法律武器。1971 年《蒙特利爾公約》更是增加了多種航空犯罪的法律規范，對危害航空器安全行為的預防恰是空警的職責所在。2010 年《北京公約》和《北京議定書》增加的新的犯罪主體和種類也是空警在實務工作中會遇到的情形，是空警應當了解的新發展。盡管上述公約力求對危害航空安全的行為以最嚴密的打擊，但仍然沒有明確的法律文件闡明空警這一主體的具體執法權?？紤]到航空運輸業幾十年的發展，2012 年《東京公約》的修訂，認為有必要增加專門的空警的相關內容，進行專門的研討，使空警執法真正有法可依。

雖然這些國際法律文件沒那么清晰的規定空警的執法權限和法律地位，國際公約也多數說明的是機長的權利，但是機長行使的這種“公權力”依據本身就是空警執法的權源，這也為各國制定國內法提供了藍本。

\\( 二\\) 國內法淵源

我國關于航空犯罪的規定是空警執法的重要依據。

《刑法》是打擊犯罪的強有力的重要立法，以國際航空犯罪法律文件為支撐，將有關航空犯罪的規定吸收，納入，轉化為具體的國內懲治條款?！睹裼煤娇辗ā穼Πl生在航空器內的犯罪進行了細致規制，這些違法行為都是空警執法過程中可能遇到的情形?！吨伟补芾硖幜P法》中對維護社會治安及規范人民警察職責的規定是空警執勤時需要遵守的。我國國內法規定的只是相關航空犯罪等行為，并沒有明確是空警的權力，但是根據空警的人民警察的性質，我們可以推定空警在實踐中可以援引以上法律依據。

⑤國內法和國際法均對預防和打擊航空犯罪做出力求詳盡的規定，但具體空警應行使哪些權力，享有何種地位，依照怎樣的程序，在立法上仍然是空白。我們需要參照一般警察的規則嚴格要求空警，力求進一步完善國內立法，使空警職權的行使能更加名正言順。

三、空警執法權與機長治安權分離的可能性與必要性

\\( 一\\) 空警獨立執法的必要性

空警誕生前，機長是航空器的領導者，機組成員在機長的統一領導下作為，機長的治安權在空警隊伍誕生以后仍然保持。隨著民航業的發展，機長的拒載權引起人們越來越多的熱議，《東京公約》賦予機長在任何時候對危害或可能危害航空器安全、機上良好秩序的行為，有驅逐其下機的權利。在實務中，賦予機長此項巨大的權利卻有被濫用的嫌疑，例如某航乘客登機后臨時更換座位，與機組人員發生爭執，機長以危及“飛行安全”為由報請警察將其帶離，并拒絕其登機。這另人們不禁感嘆，機長如此行使自己的治安權是否合適? 如此“小題大做”究竟是依法“維護安全”還是在“濫用職權”? 法律對于機長濫用職權的判斷和處理是空白的，機長下達逐客令的行為到底是一種行政執法行為，而之前我們提出，機長作為航空公司雇員，本應行使私權利，這種公權私用的混雜局面是法律亟需規范的。

⑥空警誕生后，這種權利混雜的局面日趨明顯，二者權利的沖突說到底還是私權利與公權力的較量。我們賦予機長過多的權利是否屬于霸道邏輯，即使這是基于保證公共安全的特殊舉措。從越來越多的實例中我們看到，機長的執法素質并不盡如人意，作為飛行技術首腦，機長的技術決策是不可推翻的，而在客艙執法中，或許具備專業執法素質的空警才能更加公正的參與其中。2014 年通過的關于修訂《東京公約》的議定書中提到的空警及其他機組人員協助機長管束機上不循規旅客，不能想當然的認為空警就應該在機長的領導下行使權利。我們認為，是時候，也有必要，在規范機長權力的同時賦予空警獨立的執法權力，因為在權力制衡的同時才能有效防止權力的濫用。

\\( 二\\) 空警獨立執法的可能性

空警的執法權即行政執法權，行政權力的行使必將關系到公民的諸多權益，空警的行政執法必須要遵循行政法的基本原則。行政權力的合法性與合理性是其中兩項重要的原則，一則空警的執法要有法律的明確授權，二則要調整好法與理的關系。

1． 空警執法的合法性分析

規范執法來自于完善的執法制度。近些年，公安部下發了一系列的相關文件來規范執法，制定了《公安機關執法細則》，出臺了《公安機關人民警察盤查規范》等 30 幾項執法制度以及一些具有民航特色的執法規范。在航空器這樣特殊的密閉環境里，僵硬的執法程序顯然不能適應恐怖犯罪手段多樣化發展的趨勢?？植婪肿拥那址感袨橥茄杆偾抑旅?，對此《東京公約》中有規定，任何機組成員或旅客在有理由且確有必要的時候，在未經機長授權的情況下，可以立即采取防護行動以保證航空器或所載人員或財產的安全。這一規定，給空警自由靈活的執法提供了依據，同時空警作為國家公務人員，其行為也受到《中華人民共和國人民警察法》的約束。正是由于公安機關在執法制度設計環節中做到了“有法可依”，才使執法的規范化在源頭上得到了保證。在此，筆者認為，明確空警隊伍的歸屬，分明公私界限，將其嚴格納入到法律規范的規制中去是實現有效執法的首要條件。

2． 空警執法的合理性分析

關于空警隊伍的歸屬問題，法學界爭論不休。有人認為空警拿航空公司的工資，應作為機組成員，以機長“馬首是瞻”; 有人認為空警作為國家公務人員，作為隸屬于警察隊伍的單獨的一支，應獨立行使行政權。實務中，空警管理的混亂局面致使空警公司化傾向突出，一經派駐航空公司，實際上也是以維護航空公司的利益為工作使命的，行使國家的治安管理權實際上卻是在維護航空公司的利益，有“公權私用”的嫌疑，賦予空警如此大的權力是否合理? 筆者認為，將空警明確為國家公權力的行使者，出臺明確的法律文件明確劃分空警與航空公司的界限，明確雙方的關系，使空警能夠在獨立的身份下行使職權，能夠在維護航空安全這一公共利益的前提下權為民所用，那么這一切就顯得理所當然了。我們不能否認，在這樣特殊的密閉環境下，空警單獨的行動顯得勢單力薄，這需要機組人員的配合，才能最大程度的保證飛機的安全。

四、建構獨立的空警執法權制度

\\( 一\\) 明確警察權的內容和行使措施

厘清相關主體之間的混雜關系是空警獨立行使警察權的首要前提，我國空警起步晚，制度不是很完善，實務中空警肩負著太多細微繁雜的工作，這與空警設立的最初目的是極不相符的。我們可以借鑒相對成熟國家的制度體系，明確空警的職權范圍，即限定在對危害飛行安全的重大行為的管制上，這樣可以大幅提高空警的執法質量。關于與機長權力之間的協調，機長作為飛行技術首腦，對可能危害飛行安全的行為有絕對的權力行使相對的治安權，包括要求空警協助治理機上的違法犯罪行為，至于其他，空警則有獨立的決定權。我國的航空安保體系對于機上的非法干擾和其他擾亂性行為的防控預案和處置措施在深度和廣度上都存在嚴重不足。因此，我們的航空安保法律法規的修訂中應該明確規定處置機上犯罪行為的程序和手段，空警的執法既要有實體正義又要有程序正義。

\\( 二\\) 空警執法質量考核程序

加強空警執法質量的考核是工作的重中之重，獎懲分明，才能起到很好的震懾作用。法律的最終目的就是實現社會公正，當前空警隊伍歸屬遭遇的尷尬境地會使得空警在執法方向上有失偏頗。以社會大眾利益為主還是以航空公司私人利益為主，成了擺在空警自身面前的一個問題。

實務中，空警面臨更多的是由于航班延誤、旅客索賠所引起的占機和其他非法干擾事件，尤其是在處理占機事件中，空警由于其所在公司的背景，是否能真正做到公正執法，既保證航空安全，又保障旅客的合法權利，就值得我們進一步探究，否則很容易演變成公司的“獨立警力”，從而導致公權私化。

⑦在國際航空形式如此嚴峻的今天，空警公正執法才會使航空公司用心，使旅客放心?？站趫谭ǖ倪^程中還是應該本著“立警為公，執法為民”的原則，為維護民航業航空安全把好一道關。

總之，為了克服不足，建議盡快出臺相關的立法，明確空警的職權，為其客艙內執法提供有力的法律保障。通過借鑒美國等發達國家的立法，改革現有體制，使空警和機長的權利相互獨立，不受企業私人利益的干擾，嚴格按照法律規定行使權利，既維護機上公共利益，又保護旅客人身權益。

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