2013年中央城鎮化工作會議指出: “城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑?！弊员臼兰o初國家實施 “西部大開發”戰略以來,西部地區經濟社會發展取得了顯著的成績,本屆政府工作報告進一步指出,2014年要深入實施區域發展總體戰略,優先推進西部大開發,全面振興東北地區等老工業基地。以此為背景,西部地區的新型城鎮化建設在穩步有序的推進之中。以蘭州新區為例,作為第五個國家級新區,蘭州新區的建設與發展在西部地區新型城鎮化建設中具有示范性意義。城鎮化建設中涉及土地、房屋的征收和拆除,在堅持當事人自覺履行法定義務的前提下,為了保障合法行政決定的及時執行,行政強制執行是一種萬不得已的行為,為了避免行政強制執行激化社會矛盾,危及社會穩定,認識西部地區新型城鎮化建設中行政強制執行的產生原因,熟悉現行立法的具體規定,理性客觀地梳理現行執行體制的運行狀況,預判和化解行政強制執行可能出現的社會問題,對于保障城鎮化建設的合法、有序、高效進行具有積極的意義。
一、西部地區新型城鎮化建設行政強制執行的動因分析
2012年8月20日,國務院批復設立蘭州新區,這是繼上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區和浙江舟山群島新區之后的第五個國家級新區,也是西北地區首個國家級新區。蘭州新區規劃面積806平方公里,核心區規劃建設面積246平方公里。蘭州新區初步規劃了六大園區,涉及108個項目和44條道路的建設用地,征地拆遷工作是保障建設順利進行的前提和基礎,在敦促義務人自覺自愿履行義務的前提下,為了保障工程進度,應當對行政強制執行主要涉及領域和義務人不履行的原因進行深入的分析和研究。
\\(一\\)主要領域
蘭州新區建設包括的領域較為廣泛,主要是:新區管委會等政府部門辦公場所的建設、基礎設施建設、搬遷企業廠房等配套設施建設、招商引資項目用地建設等。根據新區建設用地的需要,主要涉及到的行政強制執行可以分為三個方面。一是土地征收。隨著城市化進程的加速,蘭州市的規劃遠遠滯后于城市擴張的速度,受 “兩山夾一河”地形的影響,蘭州市區有限的空間矛盾日益突出,房價畸高、交通擁堵、城市建設用地不足等問題集中暴發。蘭州新區建設是城市的范圍向農村擴張的過程,因此,這里所指的土地征收是指集體土地的征收。
2011年初,《國有土地上房屋征收與補償條例》 \\(以下簡稱 《條例》\\)頒布實施,這一行政法規對于國有土地上的房屋征收與補償程序做了較為全面的規范,體現了兼顧公共利益和私權利的立法原則。根據中央紀委、監察部的要求,在 《集體土地上房屋征收與補償條例》尚未出臺之前,該領域的征收與補償參照 《條例》執行。但是,集體土地土地所有權人和土地使用權人的分離,使得我國集體土地征收涉及的權利人較為復雜,土地征收過程中應當明晰各類權利人,保障各類權利人的合法權益不受侵犯。
〔1〕二是房屋征收。房屋征收有兩類,一類是新區所在地的房屋征收,這類房屋的征收應堅持謹慎原則。根據蘭州市政府的要求: “做好園區規劃,因地制宜,讓園區基礎設施和企業項目建設盡量避開村落,特別是大村落能保留就保留下來,必須拆遷的村落要注意方式方法,減少新區建設與群眾之間的矛盾?！?/p>
〔2〕另一類是老城區原有的廠房、民房等建筑物的征收。以蘭石集團為例,隨著該企業 “出城入園”日期的臨近,老廠區的開發建設已經開始,相關房屋的的征收補償也是非常重要的一個問題。三是違法建筑的拆除。為了增加補償的額度,新區建設中也存在亂搭亂建的行為。根據 《行政強制法》第44條的規定,行政機關有權對違法建筑物強制拆除。筆者以為,新區的違法建筑應當具體分析和應對,不能搞一刀切。根據 《條例》第24條第2款的規定,在做出征收決定前,應當對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理,認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的,應當補償,否則不予補償。因此,對于新區的違法建筑也要經過認定后再作處理。
\\(二\\)行政相對人不履行義務的原因分析
行政強制執行的前提是公民、法人或其他組織不履行生效的行政決定,結合蘭州新區建設的具體情況,行政相對人履行生效行政決定的主要原因可以歸納為以下幾個方面:第一,土地和房屋征收的合法性問題。集體土地的征收依據主要是 《土地管理法》,集體土地上房屋的征收參照 《條例》執行。合法性問題產生的爭議具體包括征收目的、征收程序。征收目的是否合法,即征收是否為了公共利益的考慮,《條例》第8條明確列舉了公共利益的范圍。征收程序的合法體現為審批程序合法和公眾參與程序合法,當然,從相對人和利害關系人的角度而言,更關注的是后者,但是,新區建設涉及農用地轉為建設用地,應當嚴格依據 《土地管理法》的規定報請批準,以免產生后顧之憂;第二,土地和房屋征收的補償爭議。補償的標準和補償方式是產生爭議的主要原因,土地的補償依據是 《土地管理法》,相關的標準總體上偏低,難以體現對失地農民的全面保障,這也是產生爭議最多的領域。除此之外,基層征收工作中人為的因素導致產生新的不公平待遇,負責征收的基層工作人員受關系、人情等方面的影響,往往出1的意見,引入市場機制,給予合理到位的補償;第三,違法建筑的認定爭議。為了獲取更多的補償金,列入建設規劃的區域,往往會出現臨時建設行為。雖然 《行政強制法》規定了違法建筑的強制執行程序,但是,我國對于違法建筑的立法較為分散,立法之間的不統一現象較為突出,某些執法人員與違法建筑有利害關系,執法中對違法建筑的認定隨意性較大,容易出現不公現象?！?〕
二、行政強制執行體制運行的現實考量
根據 《行政強制法》第2條的規定,生效行政決定的強制執行主體包括兩種,即有行政強制執行權的行政機關和人民法院。新區建設中行政強制執行的動因主要是土地和房屋的征收補償、違法建筑的拆除,結合這些領域的相關法律規定,行政強制執行體制的運行現狀可以從兩類執行主體來分類解析。
\\(一\\)行政機關自主執行
這里的行政機關自主執行是指行政機關有法律規定的行政強制執行權, 《行政強制法》第13條規定,“行政強制執行由法律設定”。因此,行政強制執行權的授權依據只能是全國人大或全國人大常委會制定的法律。蘭州新區建設中行政機關自主執行的范圍主要是違法建筑的拆除,為了預防新的行政爭議的出現,違法建筑強制拆除應當關注立法依據的相對統一、事前的認定以及程序的規范。
首先,統一執行依據。違法建筑強制拆除的法律依據主要有: 《行政強制法》第44條,《土地管理法》第76、83條,《城鄉規劃法》第65、68條,基于這三部法律的制定時間和社會環境的不同,相關規定并不一致?！冻青l規劃法》規定的執行主體是鄉鎮人民政府和縣級以上人民政府?！锻恋毓芾矸ā芬幎ǖ膱绦兄黧w是人民法院,《行政強制法》規定的強制執行主體是作出拆除決定并依法具有強制執行權的行政機關,其包括兩種可能性:一種是作出拆違決定的行政機關有強制執行權,或者是法律規定了別的行政機關有強制執行的權力;另一種是作出拆違決定的機關沒有強制執行權,也沒有法律規定的其他行政機關。第一種情形下,執行主體是行政機關,后一種情形的執行主體應是人民法院。為了保障執行行為的合法性,立法之間不統一的局面應當通過法律的修訂得以改善。同時,應當對有強制執行權的行政機關加以明確規定。
其次,明晰違法建筑的認定標準。 《行政強制法》第44條僅僅規定了違法建筑物、構筑物、設施的強制拆除,并沒有對違法建筑的概念加以確切界定。長期以來,我國理論和實踐部門多采用違章建筑這一概念,筆者以為,從規范法律概念,尊重立法的角度來說,使用違法建筑更準確一些,但是,二者的實證指向并無區別。關于違法建筑含義的研究多為民商法學者,臺灣民法學者王澤鑒先生認為:“程序違建是指建筑物并未妨礙都市計劃書,建設者得依一定程序申領建筑執照,實質違建是指建筑物無從依程序輔正,使其變為合法建筑物?！?/p>
〔4〕臺灣《違章建筑處理辦法》第2條規定:“本辦法所稱之違章建筑,為建筑法適用地區內,依法應申請當地主管建筑機關之審查許可并發給執照方能建筑,而擅自建筑之建筑物?！备鶕?《土地管理法》第76條的規定,違法建筑物的認定是以非法占用土地為標準,依 《城鄉規劃法》第64條的規定,違法建筑是指未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的建筑物。借鑒臺灣地區的規定,筆者以為,違法建筑一般指的是沒有取得許可或超出許可范圍而建造的建筑物。
〔5〕因此,違法建筑的認定標準應當以土地使用許可、建設工程規劃許可的適用條件為依據,為了增強許可機關執法的可操作性,可以考慮制定許可裁量準則,細化許可的條件,為違法建筑的認定和強制拆除提供依據。
最后,規范強制拆除程序?！缎姓娭品ā返谒恼碌谝还澥菍π姓C關強制執行程序的一般規定,具體包括以下四個環節:催告、當事人陳述申辯、制作強制執行決定、實施強制執行。但是,行政機關強制拆除違法建筑的,還有一個非常重要的程序,即公告程序。從時間來看,催告是在強制執行決定制作之前的催促,而公告是在強制執行決定制作之后,實施強制執行之前的宣示,從受眾來看,催告書指向的僅僅是不履行義務的當事人,但公告的目的不僅在于督促當事人履行義務,也是向社會公眾廣而告之,具有警示意義。
〔6〕行政強制拆除程序應當遵循程序正當原則和比例原則的要求,不得違反 《行政強制法》中實施行政強制執行的禁止性規定。
\\(二\\)人民法院執行
人民法院強制執行的前提是行政機關沒有強制執行權,作出生效行政決定的行政機關依法申請人民法院強制執行。具體的可以分為兩個方面:一是土地征收決定的強制執行。我國實行土地的社會主義公有制,全民所有即國家所有,因此,國家對于城市的土地可以強制收回使用權,對于集體所有的土地,國家可以通過土地征收來改變土地的權屬,一直以來,集體土地不能流轉,不能市場交易,所以不能用市場價給予補償,導致集體所有土地上的勞動者得不到合理的補償,因此,集體土地征收中引發的社會矛盾較為突出。但是,根據 《土地管理法》的規定,農民對于征地補償方案不服的,只規定了籠統的監督權,沒有具體的救濟路徑的規定。筆者以為,集體土地強制征收決定關系到權利人的重大利益,這一決定的執行權應當賦予人民法院。二是房屋征收與補償決定的強制執行。根據 《條例》第28條的規定,國有土地上房屋征收與補償決定的強制執行主體是人民法院,但是,人民法院參與執行會對法院中立地位造成不利影響,因此,最高人民法院于2012年4月發布司法解釋,即 《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》 \\(以下簡稱 《規定》\\),根據 《規定》第9條,人民法院對國有土地上房屋征收與補償決定僅負責審查,裁定準予執行的,強制執行的實施機關是作出決定的市縣級人民政府。這一規定體現了 “裁執分離”的原則,也顯示了人民法院維護司法中立地位的立場。新區建設中除了老城區開發中國有土地上房屋征收與補償之外,更多的是新區所在地因建設需要而進行的集體土地上房屋征收與補償,由于這一領域暫時參照 《條例》執行,因此,決定的執行也可以參照 《規定》實施。
三、行政強制執行后續問題的預防和消解
為了保障新區建設的順利進行,對于土地與房屋的征收補償、違法建筑的拆除依法采取強制執行的方式有一定的積極作用,但是,行政強制執行是對矛盾和沖突的暫時平息,不排除權利人通過信訪等途徑繼續維權,因此,新區建設中行政強制執行工作不能以執行終結而停止,應當從預防和消解兩個方面來面對執行后續問題。
\\(一\\)預防次生爭議
土地房屋的征收與補償以及違法建筑的強制拆除直接關系到權利人的根本利益,對于農民來說,失去土地的損失是難以用金錢來彌補的,地方政府為了建設新區,征收土地的動機是為了公共利益的需要,但是,也應當兼顧被征收人的合法權益,在不得已采用強制執行的情況下,為了避免因執行而引發新的爭議,應當在公平、公正補償的基礎上,規范執行行為,做到事實證據確鑿,法律依據充分,程序正當。
首先,統一標準,嚴格執行。在土地和房屋征收補償以及違法建筑的強制拆除中,當事人最為擔心的往往不是補償數額,而是因人而異,差別對待的不公現象。新區建設中,對于基層負責征收和補償的工作人員應當嚴格監督機制,建立群眾舉報制度,一旦出現不公行為,嚴格追究法律責任。另外,近年來,地方政府為了維護社會穩定,對于某些不當訴求無原則的予以滿足,助長了 “鬧”現象。在新區土地和房屋的補償中,也要警惕這種行為,嚴格執行補償標準,既是對當事人負責的表現,也是維護地方政府公信力的需要。對于無理取鬧的行為人,應當依法追究法律責任,以此來維護新區建設的正常秩序。
其次,注重證據的收集和保管。從我國當前信訪的現狀來看,很多問題都是爭議雙方對事實各執一詞,根本原因是行政機關在執法過程中缺乏證據意識。行政強制執行機關可能是人民法院,也可能是行政機關,但是,關于土地和房屋征收補償決定的執行、違法建筑的拆除,根據 《行政強制法》、《條例》及其解釋的有關規定,執行的實施機關是行政機關。為了避免事后產生新的矛盾,行政機關在執行過程中可以借鑒公安機關接處警全程錄音錄像的做法,利用科技手段記錄整個執行活動,公開執行程序。這樣既是對執行行為的有效監督,也能夠避免執行機關因缺乏證據而陷入不利的境地。執行機關在收集證據的基礎上,也要重視證據的保管和案卷的規范。行政案卷是反映行政執法活動的書面記錄,從材料的裝訂來看,應當體現執法的順序。根據 《行政訴訟法》和 《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》,行政訴訟中被告向法院提供的證據是行政程序中收集到的證據,這就意味著行政程序結束后,證據的收集工作即告完畢,事后收集的證據不能作為定案的依據。近年來出現的纏訴、上訪事件,多數與證據收集保管不到位有關,這種事件一方面增加了各級機關的工作成本,另一方面也影響社會穩定,危及執政黨的公信力。
最后,完善信息公開制度。行政強制執行程序是行政程序的重要組成部分,雖然我國尚未制定統一的 《行政程序法》,但是,自從1996年 《行政處罰法》頒布實施以來,我國行政程序制度體系漸已形成,如信息公開制度、說明理由制度、聽證制度、告知制度、案卷制度等。綜觀上述制度的運行狀況,還有不盡人意之處。結合行政強制執行的現狀,存在的突出問題是信息公開制度?！墩畔⒐_條例》規定了政府主動公開和依申請公開兩種途徑,隨著公民權利意識的提升,政府主動公開的信息范圍難以滿足民眾的知情權,例如環境信息,根據新修訂后的 《環境保護法》第53條的規定,“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利?！碧m州新區建設中的土地開發利用、“引大入秦”工程、企業出城入園等項目的實施,無不關涉新區民眾的環境權。從完善新區建設信息公開制度的角度來看,一方面,政府應當擴大公開的信息范圍,并且要從保障民眾環境權益的角度出發,增強公開意愿,真正體現新區建設以人為本;另一方面,增強信息公開權利救濟意識。在 《政府信息公開條例》實施6周年之際,公益組織廣州眾一行發布了 《政府信息公開條例執行情況民間觀察報告》,報告指出救濟程序使用率糾錯率偏低,有22個省市的行政復議數量均在100件以內,其中寧夏、新疆、黑龍江、海南四個地區的行政復議數量為0。行政訴訟案件在100件以內的至少有24個省市區,其中寧夏、青海、新疆、黑龍江、江蘇、海南六個地區的行政訴訟數量為0。
〔7〕《政府信息公開條例》第33條規定了信息公開案件可以申請行政復議和提起行政訴訟,為了增強信息公開案件的可操作性,2011年8月最高人民法院公布了 《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》,這一司法解釋進一步明確了法院應當受理的信息公開案件范圍。
立法為公民知情權的保障提供了依據,地方法制宣傳部門應當加大信息公開立法的宣傳力度,公民信息公開權利救濟意識的提高必將會對政府信息公開工作形成倒逼之勢,有助于信息公開制度的完善,也有利于地方政府公信力的提升。
\\(二\\)引導涉法涉訴問題通過法治渠道消解
在我國新型城鎮化建設的進程中,因土地和房屋的征收與補償、違法建筑的拆除等原因而引發的社會矛盾較多,有些矛盾歷時較長,當事人因不斷信訪、申訴而對國家機關產生不信任,嚴重影響當事人的正常生活,極易引發群體性事件,危及社會穩定。
2014年3月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了 《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》 \\(以下簡稱 《意見》\\),《意見》的核心要求是把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道。為了保障新區建設中因行政強制執行而引發的行政爭議得以合法、合理地解決,筆者認為,在貫徹和落實 《意見》總體要求的基礎上,我國行政爭議解決機制的完善思路可以考慮如下設計。
第一,充分發揮行政復議優勢。從新區建設中行政強制執行的領域來看,行政強制執行權的行使可以分為兩種情形:一是行政機關有權強制執行,也就是說法律規定了行使行政強制執行權的行政機關;二是行政機關無行政強制執行的權力,作出決定的行政機關申請人民法院強制執行,根據 《規定》的要求,人民法院裁定準予執行的,由作出決定的市縣級人民政府組織實施執行。由此可見,兩種情形下最終組織實施的主體都是行政機關。根據 《行政強制法》第8條的規定,對行政機關實施行政強制的行為不服,公民、法人或者其他組織有權申請行政復議或提起行政訴訟。雖然行政復議和行政訴訟兩條路徑當事人原則上可以自由選擇,法律一般不做限制。但是,新區建設行政強制執行爭議的政策性強,相較而言,行政復議以其專業性強、效率高、法律適用靈活、解決手段多樣而有比較優勢。因此,應當充分發揮行政復議在解決此類行政爭議方面的優勢。當然,我國行政復議當前存在一些突出的問題,如機構不中立、行政復議與行政訴訟銜接不暢等。
2014年全國人大常委會已經將 《行政復議法》的修改列入計劃,希望這部法律的修改能夠緩解行政復議存在的突出問題,為將行政復議打造成解決行政爭議的主渠道而奠定基礎?！?〕
第二,依法維護司法裁判的權威。近年來,信訪領域存在的一個突出問題就是一些信訪事項終而不結、無限申訴、反復啟動法律處理程序,耗費了大量的司法資源和行政資源,也給信訪人的身體和精神方面產生了不良的影響,加重了生活負擔。針對上述問題,國家要求建立涉法涉訴信訪終結制度。 《意見》提出,對涉法涉訴信訪事項,已經窮盡法律程序的,依法作出的判決、裁定為終結決定。根據我國 《行政訴訟法》第6條的規定,行政訴訟實行兩審終審制度,也就是指二審人民法院的裁決是終局裁決。隨著我國社會進入轉型期,社會矛盾急劇增多,部分地區出現了社會影響較大的群體性事件,為了集中高效地解決社會糾紛,國家機關集中開展接訪活動,在一定程度上緩解了社會矛盾和沖突。然而,這種集中接訪也助長了不正當行為,導致少數群眾 “信訪不信法”,甚至 “棄法轉訪”、 “以訪壓法”,嚴重損害了司法權威。
建立涉法涉訴信訪依法終結制度,目的在于維護司法權威,培養社會公眾遵守法律,自覺接受和維護依法作出的處理結論,息訴息訪,回歸正常的生產生活。
第三,完善國家追償制度。行政機關組織實施行政強制執行的過程中,公務員行為的規范與否至關重要,為了監督公務員的執法行為,《國家賠償法》建立了追償制度, 《國家賠償法》第16條規定:“賠償義務機關賠償損失后,應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用。對有故意或者重大過失的責任人員,有關機關應當依法給予處分;構成犯罪的,應當依法追究刑事責任?！币源藶閾?公務員對于故意或重大過失行為應承擔法律責任。根據我國行政賠償的現狀,賠償金由各級財政預算,國家機關在支付了賠償金之后,很少對公務員進行追償,這樣做當然有庇護公務員的考慮,但是,也在一定程度上助長了公務員執法不規范的現象。因此,為了平息行政強制執行中引發的行政爭議,完善國家追償制度,一方面要明晰公務員職務行為和個人行為的界限,對不屬于職務行為的損害,應當由公務員承擔相應的法律后果;另一方面要落實追償責任,對于國家賠償案件中的執法人員是否存在故意或重大過失應當進行調查,不能由國家財政對公務員的不法行為買單。值得一提的是,有些信訪人不斷信訪、纏訴,就是對個別執法人員的違法或犯罪行為得不到應有的懲戒存在不滿,而完善追償制度,便是通過問責公務員來平息信訪人的不滿情緒,也有利于警示公務員依法執法。
四、結語
行政強制執行是西部地區新型城鎮化建設中可能會實施的一種行為,作為一種強制手段,行政強制執行是一種常備而不常用的手段。在不得已采取行政強制執行措施的情況下,該行為的實施在實體合法的前提下,以正當程序為總的原則,應當體現比例原則、尊重和保障人權原則的要求,當然,行政決定的履行應當奉行期待當事人自覺履行的基本原則。為了預防和減少因行政強制執行而產生新的爭議,行政強制執行的統一和規范至關重要,證據的收集和保管是防止行政執行機關陷入不利境地的保障。對于已經發生的行政強制執行爭議,在堅持司法最終裁決原則的基礎上,應當充分利用行政復議的優勢來化解,但也要厘清國家機關責任和公務員責任的界限。
