一、 《礦山安全法》 與有關法律法規的整合及協調
從改革開放至上世紀90年代初期，是我國礦山事故的高發時期，僅1993年，所有礦山事故死亡總人數為10883人，其中煤礦就有8620名工人死亡，這個數字遠遠高于發達國家甚至發展中國家。
〔1〕制定 《礦山安全法》 在當時已刻不容緩。 《中華人民共和國礦山安全法》 頒布于1992年1月，是新中國成立以來第一部包括煤礦在內的從事礦山勘探開發生產經營活動必須遵守的一部安全基本法律。1996年10月30日國家勞動部發布 《礦山安全法實施條例》，對一些問題作了具有可操作性的明確規定。其后亦有不少關于礦山安全方面的補充規定和相關法規陸續出臺。但是，作為礦山安全生產的基本法，卻長期以來未進行修改。其中的有些規定，已經不適應實際的生產需要，有些已經被后制定的法律所取代，甚至多有相互矛盾之處。
1. 《安全生產法》 需要修改補充的地方主要有：
第一，生產單位的責任主體。 《礦山安全法》 中規定的生產單位安全責任主體是礦長，并且未對“礦長”做擴大解釋，這就使大量并非礦長的人可能逃脫 《礦山安全法》的監管和規制，而他們往往是受利益驅動，最易于做出如安全生產投入不足等危及安全生產的決策?，F實中應當承擔責任的人有：“實際上的老板”,即主要投資或收益者、法人代表、實際經營者等四個方面的人，但前兩者都不在《礦山安全法》 的有效規制范圍內。
第二，礦山安全的行政管理監督機構，包括監察機構和行業主管部門已經變更，法律應當調整。但必須的是，行政主體及其責任應當在 《礦山安全法》 得到明確，使煤礦安全監察局在現行的體制下執法活動有確切的法律依據。
2. 《礦山安全法》 與其它相關部門法的法律法規之間的銜接、協調
首先，作為礦山勞動安全的基本法， 《礦山安全法》，與其它相關部門法的法律法規之間存在不銜接、不協調甚至矛盾的情況。而 《礦產資源法》 以及 《礦產資源開采登記管理辦法》 的規定是，國土資源部門頒發采礦許可證，無須安全監管部門的有關審查即可通過登記。
其次，1992年頒布的 《礦山安全法》，對礦主及其他安全責任人的刑事責任的規定輕描淡寫，范圍較窄，而且沒有規定瞞報礦山事故應當承擔的刑事責任，只在第40條的規定中含糊其辭。因此，長期使礦山安全事故處于高發態勢，并且有大量的瞞報、謊報現象，致使非法礦主得不到應有的處罰，受害人得不到應有的賠償。而1992年 《礦山安全法》 的卻沒有瞞報、謊報事故應當負刑事責任的規定。還有， 《刑法修正案 （六）》 已加大了對礦山事故責任人的刑事處罰，并且增加了強令違章冒險作業罪和不報、謊報安全事故罪，這些規定都應當在 《礦山安全法》 中得到體現。
第三， 《礦山安全法》 缺少許多礦山安全方面的具體制度建設。例如“礦山生產企業的市場準入制度”、“礦山企業決策機構的法律責任制度”等相關重要制度；已經有所規定的制度有些也急需完善。有些行之有效的法規和規章也應該及時修訂和完善，并需在上位法中加以明確和體現，如2004年的 《安全生產許可條例》、2005年的 《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》 等，應及時將其中的較成熟的制度內容在 《礦山安全法》 等上位法中加以固定，使本法更加完備和系統化。
總之， 《礦山安全法》 與 《安全生產法》 比較，有太多的不一致，不協調的地方，需要依據 《安全生產法》 作細致的修改和擴充，以保障部門法立法的系統性。盡快修改 《礦產資源法》、 《煤炭法》 和其他相關法規，以適應礦山安全監管體制的新變化，使有關礦山安全生產的規定協調一致。
與刑法中關于安全生產事故方面刑罰的規定相協調，充分發揮刑法的威懾作用，力爭防患于未然。二、 《礦山安全法》 對已經成熟的法規的吸收由于 《礦山安全法》 制定的時間較早，并且當時處在計劃經濟向市場經濟的過渡時期，當時的許多規定，現在看來很多方面粗糙、空洞甚至是空白。因此，二十年來的實踐中出現了許多法規、規章的規定，并且已經被實踐證明是可行的，應該把這些上升為法律，或者上升到上位法，以利于安全生產的發展和安全生產的法治建設。這些主要有：
1.礦山生產企業的市場準入制度
2011年以來，各有關產煤省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團認真貫徹落實國務院關于“十二五”期間進一步深化煤礦整頓關閉和強化煤礦安全生產工作的指示精神，依法關閉不符合安全生產條件的煤礦，取得了顯著成績。 《礦山安全法》 應增加市場準入基本條件的條款和礦山安全生產許可制度的條款，嚴格煤礦企業安全準入制度，對不符合條件的企業一定要拒之門外，已進入的要堅決取締。
2.礦山企業決策機構的法律責任制
礦山企業決策機構，主要是對非國有礦來說，決策機構對采礦的安全投入情況、礦長的人選以及法律法規的執行等所有企業行為起著決定作用，很多情況下非執行人所能改變。因此，只有讓決策機構、決策人承擔了責任，特別是刑事責任，才能使決策人真正認識到法律的存在，并使更多的礦山實際控制人 （包括收益人） 畏懼法律，進而遵守法律。不少法規規章已經擴大了責任主體的范圍。
3.煤礦企業安全生產風險抵押金制度和舉報制度
（1） 《生產安全事故報告和調查處理條例》 中罰款處罰暫行規定，無論對賠償受害人還是制約礦主方面，都起到了良好的作用，可惜整個規定總共只有十九條，法律位階低。應完善 《煤礦企業安全生產風險抵押金管理暫行辦法》，并提升其立法位階。并在 《安全生產法》 中體現礦山企業安全生產風險抵押金制度，明確礦山企業安全生產風險抵押金制度存儲安全生產風險抵押金的責任主體及其法律責任。
（2） 《礦山安全法》 應當增加礦山安全事故民事責任條款。在安全生產中，民事賠償責任主要是因為礦工生命健康權益受到侵害，煤炭企業因此而承擔的侵權賠償責任。礦工的生命權與健康權依法受到法律保護，這為憲法、民法特別是 《侵權責任法》 所確認。作為行業安全法， 《礦山安全法》 也應該增加相應條款，明確規定礦山企業的民事賠償責任，并且與礦山勞動安全風險抵押金制度相銜接。
（3） 《礦山安全法》 應當吸收對舉報者予以獎勵的制度。如何打破礦主們精心編制的關系網，如何打破錢權勾結的利益鏈，靠群眾舉報是個有效的手段。因為利益不可能收買所有的知情人、受害人。國家安全生產監督管理總局、國家煤礦安全監察局于2012年8月5日通報了四起重大瞞報事故，其中7月4日湖南省耒陽市三都鎮茄莉沖新井一起水害事故和7月26日山西省陽泉市盂縣玉泉煤業有限公司發的瓦斯事故都是靠群眾舉報才得以及時救援，避免了更大的損失。
〔2〕因此，對舉報者給予獎勵應當成為一項法律制度。
三、建立統一、科學的礦山安全培訓制度
煤礦是高危行業，也是一個艱苦而且收入低的行業，難以吸引和留住人才，因此，從業人員素質偏低。煤礦生產專業技術人員也嚴重不足。小型煤礦員工90%為農民合同工，多數鄉鎮煤礦幾乎沒有安全技術人員，一些小煤礦礦長根本不懂安全生產知識，缺乏安全管理能力，更缺乏法律規范意識。因此，良好的培訓是礦山安全生產的根基。
一是關于培訓機構。為了避免從業人員的培訓流于形式，應當改變 《生產經營單位安全培訓規定》 中“生產經營單位除主要負責人、安全生產管理人員、特種作業人員以外的從業人員的安全培訓工作由生產經營單位組織實施”和“具備安全培訓條件的生產經營單位，應當以自主培訓為主”〔3〕的規定，從業人員應當由具有相應資質的培訓機構進行培訓。
二是在培訓對象上，不僅新的職工要參加培訓，也要重視老職工的安全技術進修培訓。事故隱患理論調查的結論是：在煤礦業，年齡為31-40歲，工齡為11-20年的人員發生事故的比例較大，所以，不能放松對所謂老職工的培訓。
三是對違反 《礦山安全培訓條例》 行為的處罰較輕，明顯已不適應現在中小礦山對從業人員培訓的亂象，“未按照本規定對井下作業人員進行安全培訓的，責令限期改正，處10萬元以上50萬元以下的罰款；逾期未改正的，責令停產停業整頓”.〔4〕
四、健全安全監管監察體系，強化安全監察職能
按照我國現行的安全生產監督監察體系，分為監督管理和執法監察兩個系統。監督管理系統則比較復雜，需要進一步理順關系，發揮各自的作用；執法監察系統需要強化其職能，加大執法的規范和執法的力度。
1.加強礦山安全監督職能
首先，根據 《礦山安全法》 第三十三條規定，縣級以上各級人民政府勞動行政主管部門對礦山安全工作行使監督職責。按照我國勞動法規定，工會本來就有權監督所在單位執行勞動法的情況。而礦山安全法，應該屬于勞動法中安全衛生與生產的體現。 《煤礦安全監察條例》 第六條的規定，煤礦安全監察應當依靠煤礦職工和工會組織。所以工會有權利，也有責任監督礦山企業嚴格遵守礦山安全法規，通過參與各種檢查和礦難的調查活動來保護礦工的生命和健康安全。因此，應當賦予工會安全法規執行檢查權和礦山安全事故調查權，允許工會對此兩項的檢查結果獨立發表意見并在媒體上披露。
其次，保持生產單位內部安全生產管理機構及安全生產管理人員行為的獨立性和公正性。問題還在于，隨著經濟、行政體制的改革，國家設立安全生產監管總局和煤礦安全生產監察局以后， 《礦山安全法》 仍應當賦予勞動行政部門和工會對安全生產管理參與、監督、評價權利，以及對事故的調查和處理的參與和發表意見的權利。
2.加強礦山安全監察職能，加大執法力度
第一，明確聯合執法機制，加大處罰力度。對于具有普遍性的安全問題或者嚴重的違法生產單位以及重大的安全生產事故，一個監管監察部門是不能快捷高效徹底地處理問題的。各級安全監管監察部門能夠指導協調、監督檢查有關部門落實安全監管職責，形成安全生產綜合監管與行業 （專項） 監管相結合的執法工作模式，有利于形成嚴密高效的全國安全生產行政執法網絡?！?〕
第二，建立監察員崗位輪換制度和回避制度。長期以來，由于一個監察員固定在一個煤礦進行監督檢查，這不利于對礦區作出獨立客觀的評價，使監督檢查失去應有的效力作用。礦山企業的礦工，如果認為監察員會影響到監察結果的公平公正，也可以提出請求，要求該檢查人員回避?！?〕因此，監察員應輪流換崗，有利害關系的，應進行回避，確保監察公平公正。
五、強化礦山安全生產監督管理的運作機制
“機制”一詞用在社會管理上，是指一個工作系統的組成部分之間相互作用的過程和方式，以及各個部分變化的相互聯系。機體是以一定的運作方式把事物的各個部分或者叫組成要素聯系起來，使它們協調運行而發揮作用。機制就是系統的要素之間相互作用彼此聯系的制度。因而機制從屬于制度。
一個體制能否有效地運轉，并且按照設定的方式運轉，達到制定者的目的，關鍵是體制內部的運轉啟動機制，即體制內部的各個因素啟動體制運轉的權利、機會、方式、后果，這些都需要制度予以設定。具體的礦山安全生產的監督制度的啟動機制，要從整個礦山安全生產的監督體系的參與者分析。
其一，礦山生產一線的勞動者。礦山工人是礦山安全生產管理制度的直接受益者，是礦山生產事故的直接受害者。他們理應是安全生產監察管理制度的積極推動者，但是由于自身認識水平的局限以及就業需求的弱勢地位，往往忽略安全制度的設立和執行。所以對礦山工人的培訓應當包括提高工人安全生產意識的內容以及提高工人主人翁意識的內容；制度設計上應當有礦工對安全生產監察制度參與制定的權利；對其他人員違反安全生產制度的檢舉的權利；對發生礦難予以上報、檢舉、控告的權利；還應當包括對參與、檢舉、控告有功人員的獎勵以及其他激勵制度。
其二，礦山企業及其礦主。從利益最大化的角度分析，依法對礦山生產的安全投入，會增加企業成本，減少礦主的收益，所以礦主會想方設法減少對安全的投入，或者延長設備使用期限和增加工人勞動強度和時間。但如果安全投入不足，事故幾率增加，事故損失、賠償和處罰使礦主受益減少，則礦主在這個認知的前提下會選擇增加安全投入。因此，迫使礦主推動安全生產體制的因素除去對社會和勞工負責的良知外，就是足額賠償、加重處罰、從嚴制裁。但目前我國這幾方面的力度明顯不足。煤礦企業安全生產風險抵押金制度以及加重刑事責任制度就發揮著很好的作用，應當為礦山安全法所吸收。
其三，安全生產管理機構及其人員。對于礦山生產中負責安全生產管理人員及其技術人員，要制定并落實嚴格的生產責任制。安全生產管理機構及其人員規避安全生產制度的消極方面是偷工減料、消極懶惰、麻痹大意；其積極因素是主人翁的責任感，自身安全及獲得更高的經濟效益。因此，法律應當充分體現對這些人員責任追究，獎勤罰懶，以及給予其抵制和舉報礦主在投資及管理方面的安全隱患的行為以獎勵。
其四，對于中介機構，要制定并貫徹“誰評價，誰負責”,“誰評審，誰負責”,“誰檢測，誰負責”的原則，〔7〕健全中介機構責任追究制度。中介機構提供的意見和數據對礦山工程和設備的安全意義重大，但由于是高技術高專業性勞動，表面看上去都是很輕松的勞動付出，卻獲得較高的酬金，如沒有嚴格的責任追究和賠償制度，中介機構及其人員往往認識不到自己的責任，容易做出虛假報告，造成安全隱患。因此，法律應嚴格追究中介機構弄虛作假的法律責任，包括刑事責任。
其五，政府及監管監察機構及其人員。監管監察機構及其監察人員是安全管理制度落實的主要方面，其主導作用。
監察人員履行監察行為的動因首先應當是對其法定職責的高度覺悟以及為國為民、大公無私的高尚情懷。其次是避免責任追究，即不能依法履行監管職責時出現事故時，要受到依法追究責任，包括行政責任和刑事責任。第三是依法履行監管職責者追求報償，包括獎勵和晉升。如果監管缺位時并不受到追究，獎勵和晉升并不依據個人的實績，則不能激勵監管人員依法履行監管監察的職責的積極性。
通過以上分析，啟動監管監察制度運轉的機制要素中，各參與人員的思想認識程度和覺悟水平都是主要的，其次是在獎罰均呈加重基礎上的責任明確，獎罰到位，公平公正。否則，再嚴格完善的書面監察制度難以變為安全生產的現實。
參考文獻：
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