本篇論文目錄導航：

【題目】我國基金會法律制度改革探究
【第一章】中國基金會立法問題探析引言
【第二章】基金會的界定與發展歷程
【第三章】我國基金會法律體制的發展現狀
【第四章】域外基金會法律制度的借鑒意義
【第五章】我國基金會法律法規的完善
【結語/參考文獻】基金會法律治理體系構建結語與參考文獻

5 我國基金會法律制度的完善

5.1 基金會法律體系的構建

要保證基金會健康發展離不開完善成熟的法律制度作為后盾?；饡姆芍贫壬婕盎饡姆ㄈ说怯?、稅收減免、資金運作、公益活動、運作成本、治理結構和監管體制等一整套完整的制度設計，是集專業性、科學性為一體的復雜的立法工作。

5.1.1 立法模式的選擇

從世界范圍內來看，各國對于基金會的立法模式有不同的選擇，主要可以概括為以下幾種方式：

第一種為由民法典進行規范。以德國為代表的大陸法系國家通常將基金會定義為"財團法人",并以民法典對其進行規范，將基金會的治理納入私法管理的范疇，與公司等其他組織的管理相類似。德國基金會以《德國民法典》為主要法律文件，來統率基金會的治理。

第二種為英美法系的分散行為法。英美法系國家對于基金會組織的管理是十分寬松的，基金會可以不進行登記，也并不必然具有法人資格，基金會的存在形式多種多樣，可以建立在信托之上，也可以僅僅為非法人組織。因而同樣是基金會，可能會具有不同的法律地位和性質，受到不同的法律規范，有關基金會的法律條文分散于各個法律文件當中，形成分散的行為法。

第三種為制定單行法律。制定關于基金會的專門性法律，對基金會進行規范，突破了上述兩種立法模式的傳統，突出基金會作為一種非政府組織的法律地位，重點在于發揮基金會籌集社會閑散資金貢獻于公益領域、集結社會力量促進公益事業發展、促進社會協調等方面的巨大作用.

我國基金會立法目前主要依靠一部《基金會管理條例》進行治理，輔以其他多部部門規章。從形式上看，我國目前選擇的模式偏向于單行法立法模式。但也有學者認為基金會應該由民法典加以規范，沒有必要單獨制定一部法律的做法，而且也沒有必要。筆者比較同意利用后一種觀點，理由如下：

首先，我國基金會發展起步較晚，在嚴格的監管之下，基金會的發展較發達國家而言是相對艱難的。為了鼓勵基金會的發展，法律應該提供一個寬松的環境。在此問題上可以借鑒英美國家的思路，允許不同法律性質的基金會組織的存在，在未來我國民法典的制定過程中，首先針對不同法律性質的組織予以不同的規定，使得不同法律性質的基金會組織都能有法可依，能夠對號入座，既確認了基金會的法律地位，又能夠靈活地進行管理。

其次，以民法典對基金會進行規范，可以在很大程度上節約立法成本。以單行法規范基金會的立法模式從突破了大陸法系和英美法系的立法模式，還沒有相對成熟的經驗可供借鑒，《基金會管理辦法》和《基金會管理條例》實際上都是照搬了公司法的發展模式。無論國內國外，實際上基金會的法律形態是難以言盡的，且與公司一樣，法律實踐極為復雜，因而單獨制定一部法律無疑要耗費大量的立法成本，利用民法典進行調整，節約立法成本的同時還能夠利用上位法律概念，對基金會進行更為靈活的管理，比較符合我國當前的基本國情和實踐需求。

5.1.2 明確立法原則

第一，獨立運作原則?；饡哂歇毩⒌呢敭a，能夠獨立進行運作和活動，獨立進行內部管理，通常情況下不受政府、個人和其他組織的干涉。無論是 1988 年《基金會管理辦法》還是 2004 年出臺的《基金會管理條例》都延續了我國嚴格的行政管控的立法思路，對基金會從設立到運行層層把控，大大壓制了基金會的獨立自治空間。若基金會的獨立性得不到法律的保障，就很根據自己的需要和宗旨進行治理，難以避免公權利不合理介入帶來的負面影響，甚至有可能令基金會淪為政府、個人或其他組織的工具，使得基金會調節社會矛盾、填補政策空缺等職能難以充分發揮。

第二，公開透明原則?；饡墙⒃诠尕敭a基礎上的組織，基金會的財產通常來自于社會的捐助，天然地擔負了為社會公益服務的社會責任，為了取得社會的捐助，基金會就必須樹立高度的公信力，因此，保證基金會的公開透明至關重要?；饡摱ㄆ谶M行專業的組織績效測評，并聘請獨立于基金會專業的第三方將基金會的基本信息、組織管理、項目運行、財務狀況、資金流向等重要信息制作成報告，對社會大眾予以公開，保證公眾的知情權同時還要接受公眾的質詢和監督?；饡⒎ㄟ^程中應該充分保障基金會的公開透明，要求基金會的章程對這一原則予以確立。

第三，激勵與懲罰相結合原則。域外基金會法律治理的發展經驗可知，激勵機制對于基金會的發展的良性效果是立竿見影的。同時，如果沒有問責機制的制約，有關基金會及其組織成員的義務便可能成為一紙空文。

第四，社會監督原則?；饡墓嫘詻Q定了它必然要受到來自社會的普遍監督。

社會監督一般包括民間評估、行業評估和公眾檢舉權等內容。由民間具有專業性的組織或行業協會對基金會進行績效評估，并保證評估結果的公正、公開。公眾檢舉權則是公眾行使監督權利的保證，基金會的資產來自社會公眾，就應該受到公眾的監督，所有公民都是基金會的社會監督主體，一旦基金會有不法行為出現，公眾有權行使檢舉權利，向相關機構進行檢舉。

5.2 基金會內部治理機制的完善

5.2.1 理事會治理機制的重塑

理事會治理是基金會內部治理的核心，理事會掌握著基金會的決策權和控制權。由于基金會內部存在"股權缺失",沒有股東的，基金會沒有所有者，因而基金會的管理者--理事會的首要職責便不再是追求股東利益的最大化，而是追求公共利益，實現基金會的宗旨。理事會是基金會的管理決策機構，良好的理事會治理是基金會有序運行的保障，在很大程度上影響基金會能否最終實現公益宗旨、能否有效保護受益人的權利。

基金會的管理工作具有相當程度上的專業性、綜合性，實踐中理事會所要處理的事務是十分復雜、繁重的，因此理事會必須根據基金會的具體要求對事務的主次輕重進行科學梳理，并始終圍繞管理和決策兩大職能展開。

理事會的職責包括：制定基金會的核心政策，并明確實現基金會的宗旨是理事會的主要職責；制定基金會的長遠發展戰略，作為基金會的管理和決策機構，理事會需要根據基金會的宗旨及運行情況，為基金會制定長期的發展規劃；管理基金會的日常事務，理事會有職責協調基金會的內外關系，統籌基金會的資源，對基金會的日常運行工作進行積極、科學、專業的管理；對基金會的內部事務進行監督。另外對理事人數也應該進行控制，過多可能導致理事之間協調上的困難，使得理事會管理和決策職能難以實現，影響理事會治理績效。通常各國基金會理事都傾向于人數較少的理事會，當然如此一來對理事的專業素養便有了較高的要求，小規模專業素養高的理事會更易于理事會成員之間的協調，民主程度通常會更高，并且組織的精簡也節約了基金會的管理成本，更有利于基金會的運行與發展。

理事會治理更重要的是科學有效的運行機制?！痘饡芾項l例》確認了理事會在基金會中的決策機構地位，但登記機關和業務主管機關對基金會日常事務的監督權，又可能會造成雙方權力的重疊與沖突，實際上在登記機關和業務主管機關面前，缺乏法律救濟途徑和問責機制作為后盾的理事會治理是乏力的?！稐l例》還對理事會的理事人數、連任規則、理事會議的召開時間和表決方式等重要事項都做了規定，幾乎已經將基金會的內部組織機構定在死板的框架之內，很容易造成理事會權力的架空?；饡谋Ｖ翟鲋狄矊儆诶硎聲穆氊熤?，但目前我國基金會內部的財務管理工作缺乏專業性，應予以重視。

總的來說，我國法律應該從以下幾個方面重構我國基金會的理事會治理機制：首先，明確理事會權利與登記機關和業務主管機關權力之間的分界，保障理事會的獨立的決策和管理權。其次，放松法律對基金會內部組織的干預，使得基金會能夠根據具體需求決定理事會的構成和運行機制，維護基金會自治。再次，利用專業人才，在基金會內部引入職業經理人，在理事會主導下對基金會的專門事務進行分工管理。同時，允許基金會建立公益信托，以實現基金會資產的保值增值，放寬對基金會商業投資行為的限制。

5.2.2 強化監事的監督權

《條例》第二十二條規定的基金會監事的職責包括"依照章程規定的程序檢查基金會財務和會計資料"、監督理事會和章程，并出席理事會會議，監事有權利"向理事會提出質詢和建議，并向相關機關反映。從各國法律實踐上來看，監事便是基金會的內部監督機構?！稐l例》賦予了監事的監督權，監事有權監督基金會的管理者和日?；顒?。

為了實現監事的日常運作，監事應該獨立于理事會和基金會內部的其他組織機構而存在，監事之間地位平等，權利均衡，監事會在充分履行監督職責的同時不干擾理事會的日常工作?！稐l例》對監事的職責、資格、產生程序和任期，沒有明確規定，要求由基金會章程予以確定。理事會和監事的權利進行合理化、科學化的明確劃分是基金會自治的重要內容。

實踐中，基金會的監事制度存在種種運行的困難。首先，監事往往由理事會或相關機關予以指定，這就意味著從監事的產生之初，監事就與理事會或其他指定機關有著緊密的聯系，監事的獨立性難以得到保障；其次，監事的監督權與理事會和管理機關的監督權之間的界限十分模糊，這樣的雙重擠壓之下，監事的監督權被極大程度地弱化，多數情況下形同虛設。

總的來說法律可以從以下幾方面強化監事的監督權：首先，在立法中進一步明確監事的資格。這就首先必須保證監事的專業性，要求監事具備相關的專業知識和工作經驗，其次還要明確監事的選任程序，使得監事的選任工作公正、獨立；其次，淡化理事會和管理機關的干涉和控制；再次，建立法律救濟和問責機制，一旦基金會內部有不法行為出現，監事擁有檢舉權和相應地尋求法律救濟的途徑，當監事的監督權受到不合理的阻礙時，應該對阻礙方實施懲罰，而當監事未能盡到注意義務，導致基金會內部管理出現不法行為，或者當監事直接參與不法行為而損害基金會的利益時，要嚴格依法追究監事的法律責任。

5.3 基金會外部監管制度的完善

5.3.1 監管理念的矯正

我國基金會自產生以來一直處于政府主導的監管之下，基金會的人力、財力、運作各方面都和政府之間存在緊密聯系，對政府有著高度的依賴性，這種依賴性表現在多個方面：第一，基金會在管理體制上對政府有著不同程度的依賴，以全國性的公募基金會最為突出；第二，基金會在用人方面常常要受到管理機關的干涉，甚至有的基金會的管理人員是由管理機關直接指定或者派遣；第三，由于基金會的籌資能力大小不一，有些籌資能力差，或者經營管理不到位導致保值增值能力較弱的基金會，就必須要依賴于政府的補貼生存。因而政府不僅干預基金會的設立、登記、組織等各個環節，還通過稅收手段對基金會進行嚴格的監管，基金會的獨立性遭到嚴重的削弱。隨著社會的進步，以行政管控為核心的監管方式已漸漸與時代相脫節，政府將權力不斷釋出，社會要求更加具有專業性和獨立性的基金會來主導慈善產業，并且，基金會自治機制也與嚴格的行政管控體制相沖突，政府管控的弊端越來越明顯。

世界上慈善事業最發達的國家當屬美國。美國的基金會法律監管不依賴嚴格的行政管控，而是在充分保證基金會自治的前提下，以稅收等激勵機制對基金會進行嵌入式的監管。隨著我國內生力量的逐漸壯大，社會管理模式將不斷發生變革，追求更加科學化的治理機制將成為基金會治理的核心。嵌入式監管的核心在于秉承整體主義、權衡的法治觀，高度契合監管對象的實踐機理。嵌入式監管要求嚴格的問責機制，以保證科學化、系統化的組織治理?；饡闹卫砑月膳c他律為一體，嵌入式監管不僅能保證基金會的獨立性，平衡基金會自治和行政管控間的矛盾，實行高效、科學、專業的行政管控模式。

5.3.2 一元監管機制的建構

隨著經濟的發展，社會的進步，公眾對基金會的需求在不斷增強，基金會的捐助主體和資金來源越來越多元化，活動越來越活躍，相應地，基金會的管理工作也更加復雜。

我國當前基金會管理體制為雙重管理模式，由基金會登記機關和基金會業務主管機關一同對基金會實施監管，但由于法律對權力的分配不明，令基金會管理機關在實踐中很容易出現管理上的重疊和沖突，在基金會管理實務日益繁重的情況下，管理機關職權的混亂必然會造成基金會發展的阻礙。同時也由于實踐的復雜性和新興領域的不斷出現，經常出現管理缺位的現象，一旦出現問題，相關的基金會卻不知道應該向哪個業務主管機關尋求幫助，也沒有明確的法律救濟途徑可循.

按照《基金會管理條例》的規定，登記機關和業務主管機關共同實現對基金會的監管。但隨著基金會的發展，個人基金會、家族基金會和社區基金會等多種形態的基金會在不斷涌現，這些基金會有的發展得很好，擁有較高的公信力，籌資能力和專業性方面也很強，我國的法律對這些基金會還沒有很完善的規制，但是沒有相對應的業務主管機柜，這些基金會仍然得到了不輸于其他基金會的發展，并且《條例》也并沒有規定基金會的業務活動要和業務主管機關相對應，基金會所涉及的領域很有可能完全找不到所謂的"業務主管機關",因而雙重管理機制的實際存在價值備受質疑。

近年來要求建立一元管理機制的呼聲越來越高。所謂的一元管理機制便是由登記機關，即民政部門作為基金會的管理機關而對基金會實行統一的監管。具體來說，便是取消"業務主管機關"的設置，將登記和管理的權責一并交由民政部門，民政部門可以與稅務機關等共同協調，實現對基金會監管體制的根本性變革，支持并服務于基金會的發展。在一元監管體制下，管理機關不需要再對基金會進行"家長式"的行政管控，而只需通過對基金會的登記審查、信息審查等方式，并與稅務機關相協調，充分保證公眾對基金會的知情權和社會監督權利的實現，以激勵與懲罰相結合的方式，保障基金會的公益性。一元管理的體制的構建意義包括：第一，一元管理體制可以消除原本登記機關和業務主管機關在權力上的重疊與交叉，減小雙方的沖突，避免由于權力分配不明確而造成的越位和缺位現象；第二，避免造成基金會監管上的混亂，使得不同的基金會得到統一的監管，減少管理層次，節省行政成本；第三，簡化監管程序，放寬行政監管，對基金會的監管更加靈活，鼓勵慈善事業發展。2007 年之前廣東省的成功經驗便是一元管理體制監管績效的最佳證明。廣東省實際上將非公募基金會的登記職能和業務主管職能集中到省民政廳，并適度增加了管理人員編制，這一監管上的變革使得非公募基金會的規模在短短兩年間便有了很大的跨越。

具體地說，構建一元監管體制可從以下幾個方面展開：第一，合并主管機關，將登記和監管權利集中在民政部門身上，消除"業務主管機關"的設置；第二，對基金會實行登記審查，主要審查基金會章程和目的的合法性；第三，完善基金會年檢制度和績效評估制度，對基金會進行專業化、體系化的全面檢查；第四，重塑問責制度，強調"事后問責",放棄"事前防弊",加大對基金會相關不法行為的處罰力度；第五，建立官方專門網站對基金會的信息進行披露，細化信息披露規則，保證基金會的信息透明與公開，強調社會監督的重要性；第五，鼓勵并支持行業協會的存在，鼓勵基金會的行業自治，放寬公權力的干預。

5.3.3 信息披露機制的完善

建立更具有可操作性和科學性的基金會重大信息披露制度，能使捐贈人以及社會公眾及時了解到基金會募集資金情況及詳細的資金使用方案，增強基金會的信息透明度；與此同時，還應當在立法中明確賦予公眾監督權。只有公眾擁有了主動的查閱權，才會對基金會的公益活動給予更多信任、關心和支持，對基金會的工作及時提出批評和建議，發揮監督作用。當前我國慈善事業所面臨的嚴重的信任危機，正是由于基金會信息透明度過低，信息披露制度的不完善，而引發公信力的持續下跌。隨著現代科技發展，網絡已經成為傳遞社會信息的重要媒介，主導了新媒體時代的來臨，網絡無門檻、低成本、獲取便捷性等優點，使得它成為基金會信息披露的重要渠道.近幾年學者們的研究重點也開始放在基金會線信息披露的制度構建上，《基金會信息公布辦法》對于我國信息披露機制的建立提供了基本的框架，但仍只停留在框架層面上，效力和功能顯然已經落后于基金會運行發展的現實需求，造成我國基金會信息披露程度低、公眾對于慈善事業信賴度不足等問題，因此，從立法上、制度上建立一套系統化、科學化的信息披露機制勢在必行。

具體來說，法律可以從以下幾個方面完善我國的基金會信息披露制度；首先，建立層次分明的審計監督制度?；饡男畔⑼该骰潭入x不開專業性、科學性的審計監督工作。以美國為例，美國的審計監督分為內部審計、外部審計和社會審計三個層次，每項審計工作之間是環環相扣、緊密聯系的。內部審計是實現基金會的自我監督，而外部審計則包含國家和政府對基金會的外部評價，社會審計代表了社會公眾對基金會的外部評價，每個環節除了有法律對審計內容、審計人員資格等方面細致的規定，還嚴格要求其公開程序、公開時間、公開方式和公開內容，以保證每一項審計工作和審計結果的公開和透明。完善的審計制度使得基金會的信息公開更加專業、科學并全面，更有利于保證公眾的知情權和監督權。

其次，完善績效評估機制。對基金會的績效評估是非常專業性的工作，基金會績效評價涉及內容的合理性以及評估系統的科學性，直接影響到公眾對基金會的評價，并最終影響基金會的公信力。因此科學合理、系統專業的績效評估機制尤為關鍵。我國基金會績效評估由專家、律師、會計師等專業人士組成基金會評估專家小組和評估委員會，從基金會的基礎條件、內部治理、工作績效和社會條件四個層面分別進行評估，再整合成最終評價結果，結果從優至劣，分為 5A 到 1A 五個等級.

目前我國基金會評估體制過于表面化、框架化，評估體系在專業性和科學性上都有所欠缺，主要問題如下：第一，評估指標缺乏綜合性，過于表面化；第二，評估缺乏足夠依據，評估結果難免片面：第三，評估方式過于單一，缺乏對比和借鑒；第四，評估過程不夠透明，評估主體選任標準模糊。綜上所述，應該從以下幾方面完善基金會績效評估機制：首先，將績效評估指標從原來的四個方面改變為基礎條件、內部治理、工作績效、信息透明度和可持續發展力五個方面，使評價指標體系更加系統和科學，不再僅停留在制度框架上；第二，數據收集途徑多樣化，擴大收集范圍和信息層面；第三，建立綜合性的評估體系和評估平臺，采用同行互評、公眾投票等多樣化評估方式。第三，實行行業推選和官方指定相結合的人員選任制度，并可以結合公眾選擇，實施利益相關人回避，保證評估人員的專業性和客觀性。

5.3.4 稅收優惠制度的完善

通過稅收調整來實現對基金會的監管是基金會法律制度改革的潮流所向，基金會法律制度最為發達的美國，便是通過稅收調整的手段，既能對基金會的進行支持和扶助，又能實現對基金會的"嵌入式"監管。有學者認為：稅收制度是政府在法律上對非營利組織進行調控的主要手段，甚至是惟一的有效手段.為了支持公益基金會的發展，世界各國普遍對基金會投資收益實行稅收優惠政策，例如美國為了鼓勵富人捐款，大幅度提高遺產稅；英國稅法對慈善團體的大多數形式的收入免征收入和資本利得稅，而非慈善團體則有義務對其所有的收入等。

針對我國現行基金會稅收調整制度的現狀，并借鑒域外的發展經驗，應從以下幾個方面對我國的基金會稅收調整制度進行完善：

首先，擴大享受稅收優惠政策的范圍?，F行基金會稅收優惠政策的范圍比較狹窄，對于稅收優惠的主體資格限制過于嚴格，稅收優惠的幅度過小并且不夠靈活。法律應該首先放寬對于享受稅收優惠的主體資格的限制，調整優惠幅度，并制定靈活的優惠政策，使得更多捐贈能夠享受稅收優惠。

其次，開征遺產稅。美國設置了高額的遺產稅，繼承遺產可能有一半要以稅收形式被征收，以此激勵富人捐款，英國、法國、日本等國家也紛紛制定高額累進稅的遺產稅制度，來支持慈善的發展。域外的成功經驗現實，開征遺產稅對基金會的發展有著巨大的推動作用。我國的經濟不斷發展，個人財富也在不斷地累計，強調富人社會責任的觀念也日漸深入人心，征收遺產稅在鼓勵公益事業的發展之余，還能夠實現財富的再分配，緩解社會矛盾，應該以法律形式加以確立。

再次，加大稅務監督力度，簡化稅務管理程序。一方面，要加強對基金會稅務的監管，以此實現對于基金會的治理；另一方面要通過簡化稅務管理程序，以便利捐款人捐款和基金會接受捐款，節省時間和成本，使更多捐贈能夠更迅捷地投入基金會，以實現基金會的公益宗旨。具體來說，有以下幾個方面的措施：首先，可以將基金會的免稅資格審核放到基金會稅務監督的核心位置，一旦審核通過，便能獲得免稅資格，反之則會剝奪；其次，加強對基金會的納稅審查，通過稅收審查基金會的運行狀況、資產動向等，要求基金會公開相關信息；再次，簡化稅收優惠審核程序，鼓勵捐款；同時，制定針對基金會商業投資行為的靈活的稅收制度，根據基金會具體的增值行為和財務運行狀況調整征稅額，可以借鑒美國的做法，將基金會的增值行為分為相關經營行為，和非相關的經營行為，對于相關的經營行為，予以免稅，而非相關的經營行為則增收稅收.

我國基金會起步較晚，屬于新興的社會力量，基金會稅收制度實踐也還在摸索階段，未來，逐漸放寬稅收優惠資格的范圍，注重資格審查，是基金會稅收制度變革的核心，應該分步實施稅收調整制度的變革，循序漸進，根據我國基金會的運行狀況和未來發展的展望來逐漸實現變革。

5.3.5 法律責任的重塑

基金會作為非營利組織中的新興力量，其產生與發展，對傳統法律框架、主體制度研究和社會調整機制無疑是一種巨大的挑戰和沖擊。在我國，基金會的發展時間還很短，法律需要對其主體資格、法律地位進行確認。若想使得基金會組織能夠正常運行，最大限度地發揮基金會對社會運轉的良性作用，法律就必須關注基金會組織的設立、治理、財務運行等問題。就法律責任而言，重點以"捐助人、受益人"為中心，構建基金會對社會公眾，特別是利益相關者的法律責任?，F有《基金會法律治理條例》雖然保證了在一些基本方面基金會不至于無法可依，但在責任的設立上卻十分簡單，失去了法律責任作為后盾，權利和義務便失去了保障，基金會法律責任的重構刻不容緩。

法律應該主要從以下幾個方面來重構基金會問責機制。

首先，確定問責原則。問責內容應當法定，問責程序應該公開透明，權責應當一致，做到教育與懲罰相結合。其次，明確問責依據?；饡枪嫘缘姆钦M織，其責任界定應該從以三個層次的依據：法律規定，章程規定，社會公眾對基金會的期待.再次，具體法律規范如下：第一，規定基金會對捐助人的定期報告義務，要求基金會向捐助人提供組織的基本運行狀況、信息披露情況、資金流向、年度財務狀況、項目實施進度等重要信息，保證捐助人的目的通過基金會的活動得以實行。第二，規定法院或主管機關可以依據相關利益人的申請，對基金會違反章程等行為，進行必要的處分或者行政處罰。規定法院可以依據基金會相關利益人、理事會或者職業經理人的申請，為基金會的組織變更行為，保存財產，或進行其他保護行為，對不法侵害者，追究其法律責任。

第三，基金會的捐助人或受益人，有權向法院或主管機關舉報基金會違反章程或法律的行為，并要求基金會停止行為，排除妨害，賠償損失。第四，規定當基金會的捐助人或其他相關利益人的合法知情權得不到滿足，基金會無正當理由拒絕提供資料進行查閱時，捐助人或其他相關利益人可以直接向法院提出訴訟請求，要求排除妨害，行使自己的合法權利。

可以看到，由于基金會內部"股權缺失",沒有股東，所以與之相對的基金會的義務也就變得模糊起來，因而在構建基金會問責機制時，應該從基金會的信息公開義務、保障知情權的義務為出發點，與一般法律主體區別開來?；饡袚牧x務重在社會義務，其問責機制也應以強制基金會承擔社會義務為出發點。

5.3.6 同行評議制度的構建

美國國家科學基金會是世界上最早確立以同行評議為運行機制的政府科學研究資助機構之一。同行評議制度的概念被指最早來自科學界--利用同行的經驗與智慧，分享相同的評議規則和標準，對科學問題或科學成果的潛在價值或現有價值進行評價，并對解決科學問題的方法與過程的科學性進行判斷和評價.同行評議制度被各個行業引入。美國基金會的同行評議制度，已經成為基金會他律手段之一，同行評議的結果往往使基金會能夠有效地確定資助方向和資助對象，令資金能夠物盡其用，最大限度發揮效用，因而受到了法律的認可和保障。

要保證同行評議的有效性，就必須最大限度地保證其公正性。同行評議的公正性要求評議主體必須客觀，具備高度專業性，評議程序和評議規則必須公開、公平。而有效性則是指通過評議通過同行評議遴選的資助對象必須是最具創造性和最優秀的人。目前美國國家科學基金會已經建立了相對成熟的規范和制度，且美國政府的其他相關機構和法律也在不同程度上認可和保障基金會同行評議的評估和監督效果，形成了其基金會外部監督機制的重要部分。在美國科學家基金會內部設計劃官員，為同行評議的直接負責人，參與基金會的項目的受理和批準，這一過程的通常順序為：發布申請指南和項目指南，受理項目申請，計劃官員指定評議人，向評議人發放評議指南和申請材料進行評議，審查和綜合評議結論并提交計劃主管，科學處的計劃主管審核評議結論，預算、財務及項目管理局的項目處審核資助決定并向申請人通知資助決定。這樣的程序設置保證了同行評議活動的獨立性，同時，法律也對基金會內部的評議活動進行了一定的規范，使得評議過程受到必要的制約，保證評議活動的公平性。同行評議制度在基金會中的良好運用，不僅有利于優化基金會的資源配置，還能使基金會的管理活動變得更加科學、有效，對于基金會的發展具有多方面的積極作用。

在我國，基金會法律體系由一部《基金會管理條例》獨挑大梁，建立基金會法律體系的實踐還在摸索之中，立法者難免對于基金會做出多樣的考量。若能將同行評議制度引入基金會的治理，從內優化基金會的資源配置和管理，從外有利于社會和公權力更有效的監管，不失為一種可行之道。

建立我國基金會同行評議制度主要有以下幾方面措施：首先，支持同行評議制度的引入，以法律承認同行評議制度結果的有效性，優化基金會資源配置；其次，要求同行評議活動做到公正公開，維護同行評議活動的進行，保證過程的獨立性；再次，建立同行評議活動的配套標準和信用制度，要求評議活動公正客觀，參與評議活動的人員不受外部力量的不法干涉。同時，還需要針對同行評議過程中的不法行為建立問責機制，保證評議的順利進行。