質量是提升我國綜合國力,增加國際經濟、技術核心競爭力的核心要素.黨的十八大明確提出了"將推動經濟發展的立足點轉到提高質量和效益上來".《中國制造2025》戰略更是明確提出了要"夯實質量發展基礎,優化質量發展環境,努力實現制造業質量大幅提升".這些目標的實現,勢必需要我們深入考慮促進質量各領域全面發展,在立法、政策、制度以及具體措施方面的頂層設計.出于這一考量,筆者在本文中先選擇質量立法獨具特色的美國、日本等典型的發達國家,以及巴西、俄羅斯兩個新興經濟體的立法與政策規劃,對他們的實踐進行全面梳理,進而分析這些國家在促進質量發展的方面的經驗,并結合我國實際提出開展我國質量發展立法的若干建議.
1 國外質量領域立法現狀
1.1 美國
1.1.1 建立不同專業領域的質量監管法律一是針對不同產品領域,制定高度專業化的法律;二是根據單項法律給予專門的政府機構以執法權,不同的部門專業監管某一特定產品領域,如:《消費品安全法》\\(CPSA\\)授權消費者安全委員會\\(CPSC\\)在消費品方面從準入規則、事故報告、召回等各方面的監管權利;食品領域的FDA也是根據《聯邦食品、藥品及化妝品法》獲得對食品的全過程、全方位監管.
1.1.2 法律給予政府的授權以系統安全為核心縱觀美國質量領域的立法,政府介入的領域緊密圍繞安全.政府可以采取的措施主要限于三類:一是立足于安全制定市場準入規則;二是實施召回監督等安全預防措施;三是收集和發布事故信息,以用于完善政府措施和給予消費者安全預警.
1.1.3 確立嚴格責任為主的歸責原則美國《侵權法》第二、三次重述及《統一產品責任示范法》的規定確認了美國現行產品責任歸責制度,即:以嚴格責任歸責原則為主,疏忽責任歸責原則等為輔的規則制度.這種立法設計一方面確保消費者在信息不對稱的情況下,如果利益受損,也能在負擔較少的舉證責任的前提下盡可能多地獲得損害賠償;另一方面,由于在設計缺陷和警示缺陷上,恢復了疏忽責任的做法,如:在認定構成缺陷的設計時,要求原告在起訴制造商有設計缺陷的產品時需出示一種本可以防止傷害的"替代設計",也減少了制造商和銷售商遭遇"濫訴"的情況.
1.1.4 政府具有質量信息的收集和應用職責.CPSA明確規定了政府具有采集和應用產品相關的質量信息的職責,包括:開展產品安全信息和研究,設立傷害信息交流中心,收集、調查、分析和傳播傷害數據以及與消費品有關的死亡,傷害和疾病的原因和預防信息;建立消費品安全信息數據庫,收集來自消費者、地方、州或聯邦政府機構、醫療衛生專業人員、兒童保育人員、公共安全機構等產品相關信息等.
1.1.5 以法律形式確立了國家質量獎勵制度美國質量獎勵制度的一大特色,是以立法形式明確了波多里奇國家質量獎.美國國家質量獎的主管部門是美國商務部,美國標準技術院\\(NIST\\)受商務部技術署的授權管理該獎\\(同時吸收了一些民間私人機構的參與\\).美國質量協會\\(ASQ\\)在NIST的指導下,負責波多里奇國家質量獎的日常管理工作.
1.2 日本
1.2.1 以法律加速產業和技術升級日本在上世紀60年代采取了趕超型的發展戰略,配套出臺了一系列發展性或調整性的經濟對策和法規,通常稱為"振興法",如:《振興機械工業臨時措施法》、《振興電子工業臨時措施法》等.這些促進產業發展的法律,也或多或少地引入了質量領域的要求,從而實現產業發展與質量提升的同步.以1956年6月15日公布的《振興機械工業臨時措施法》為例,它簡明扼要地規定了日本通產省有權要求機械工業企業制訂和實行"合理化計劃",執行政府制訂的"企業技術標準",同時也規定政府有義務在資金方面幫助該法所確定的特定企業等內容.
1.2.2 以立法明確政府主導、民間參與的共治格局政府主導主要體現在兩個方面,一是在涉及安全的領域,政府實施嚴格的監管措施,包括建立實施市場準入制度,根據法律對違法或侵權行為進行懲戒,建立缺陷產品召回、重大事故報告等制度預防或避免安全事故的擴散;二是在技術或者說質量發展領域,在法律中明確政府應發揮統籌協調作用,包括針對消費者的一系列教育活動、信息的采集和發布、制定產業發展政策等.民間參與則是體現在日本民間機構在質量領域的高參與度,諸如獲得政府認可的消費者團體、開展消費者教育等.
1.2.3 企業是質量事故的責任主體日本質量相關領域立法中的最大特色是重大事故報告制度.根據《消費品安全法》,重大產品事故,制造或進口企業必須在事故得知之日起10天以內向政府報告,后者可根據情節采取媒體發布、企業整改以及相應的刑事和經濟制裁.對于非重大產品事故,企業、消費者等任何知情人均可向"產品評價技術基礎機構"\\(NITE\\)報告,后者與經濟產業省共享產品事故報告信息.
1.2.4 強化消費者救濟機制一是根據相關法律規定,建立了保護消費者的機構.日本消費者政策委員會\\(Consumer PolicyCouncil\\)是消費者政策的制訂和審議機構,負責消費者政策相關的重要政策.日本國民生活中心\\(NCAC\\)是基于特定法律創立、具有獨特地位的獨立行政法人,向全國消費者提供信息、進行投訴處理和產品測試等.二是建立了嚴格的產品責任制度.日本的產品責任歸責原則起源于歐美,目前實施的也是與美歐相似的產品責任制度.三是加強消費者的救濟能力.近年修訂后的《消費者合同法》增加了40多個條款,大多涉及到"有資格的消費者團體"代表處于弱勢的單個消費者行使賠償請求權,同時也以法律對此類團體的資格做出了明確規定.
1.2.5 立法強調人的能力培養一是專業技術人員的培養,提升產業的質量技術人才保障,根據《制造基礎技術振興基本法》,日本將技術研發、研發成果的普及、技術指導、技術人員培訓作為提高制造基礎技術水平的重要內容,規定了國家應采取必要措施推動生產經營者和大學、高等專業學校及大學公共機構合作.二是加強消費者能力培養,日本制定了一系列法律和政策保障消費者的合法權益,并在社會教育和學校教育中推進消費者教育.《消費者基本法》將國家的責任定位為"尊重消費者的權利,支援消費者的自立,推進消費者政策".《消費者安全法》要求政府必須開展與消費者事務有關的意識宣傳、公共關系活動和教育活動等,還要求地方政府設置消費者事務中心,職責包括咨詢、調解和教育等.近年發布的《消費者教育促進法》進一步系統地、全面地提出了推進消費者教育的要求和措施.
1.3 俄羅斯等新興經濟體
俄羅斯、巴西等新興經濟體的質量領域相關立法,與發達國家在產品責任、消費者保護等方面高度相似,但也具有以下一些特點.
1.3.1 以消費者為核心的立法體制俄羅斯與巴西的《消費者權益保護法》都是涵蓋了產品責任、消費者保護等眾多要素在內的綜合性法律,該法包含了缺陷的含義、產品質量侵權的責任承擔、產品和服務的質量要求等,在一定程度上類似于日本的《消費者安全法》、《消費者合同法》、《產品責任法》的集合,其實質是與產品和服務質量相關的法律權利和義務均圍繞消費者的保護進行展開.
1.3.2 立法給予國家機器較大的介入程度與發達國家和地區不同,新興經濟體國家往往在質量領域有專業的主管部門,或者通過法律對質量領域的問題進行統籌.例如:巴西建立了巴西國家計量、標準化和質量系統,系統內設立國家計量、標準化和質量委員會,成員包括工商、環保、勞動1對于整體質量的管理實質上與我國當前的質量監管和促進體系非常類似.
1.3.3 以系統性的規劃推動質量的整體發展無論是俄羅斯《國家產品與服務質量政策構想》還是巴西《質量和生產力系列計劃》\\(PBQP\\),均以促進質量的整體發展為目標,將質量發展與社會經濟的整體發展相結合.此外,這些國家的質量規劃普遍堅持以市場調節為主、政府干預為輔的原則.一是體現在內容上,各國質量領域規劃的核心是促進企業的進步;二是體現在機制安排上,政府的作用著重于制度建設,企業則是各類措施的具體實施主體;三是更關注發揮企業的自身作用,督促企業主動對質量工作進行資金、資源和技術等方面的投入.正如時任巴西總統科洛爾在PBQP時的講話中說"該計劃的運作應當優先由民營部門來推動,這將極大地調動他們的創業經驗和必要的財政撥款.這符合國家創新的角色和一貫的態度,因為是經濟主體自身在承擔著驅動國家工業競爭結構調整的責任".
2 國外立法現狀簡析
一是政府職責重在系統性安全預防與制度安排.政府的作用是以預防性措施避免系統性安全問題的發生,以及發揮政府協調、企業主體、消費者參與的作用來促進全社會的質量提升.個體性安全問題與個體性質量問題通過民事法律關系進行調整.
二是強化企業責任主體角色.建立了嚴格責任制度,明確責任主體為企業,并對企業施加巨額賠償義務,從而確立了巨大的威懾力,同時對企業施加產品事故相關的信息報送義務.
三是堅持市場機制起主導作用.尤其在質量促進領域,政府的作用著重于制度建設,企業則是各類措施的具體實施主體,應當主動對質量工作進行資金、資源和技術等方面的投入.
四是高度重視政府在信息采集與發布中的作用,將采集和發布的義務明確賦予政府或政府授權的機構.同時,法律均要求這些國家建立涵蓋面極廣的數據采集范圍和渠道以及相應的信息化系統.
五是政府具有實施教育、獎勵等質量促進措施的義務,包括建立政府質量獎、實施各個層級的消費者和質量教育等.
六是質量立法方式與經濟發展程度具有高度關聯性.隨著經濟技術水平的提高,質量立法專業性也逐步增強.同時,以法律促進質量發展也是快速發展時期的有效手段,能夠實現產業發展與質量提升的同步.
3 我國質量發展立法的初步考慮
3.1 質量發展立法的范圍界定
借鑒國外經驗,結合我國實際,筆者認為,建立我國的質量發展所需的支撐法律,應當著眼于通過政府引導和協調的手段,從社會整體利益出發,為避免系統性質量問題,提升綜合性質量水平而采取的法律措施.在覆蓋范圍上,建議可緊密圍繞以下領域.
一是立足于國家對整體質量發展活動的掌控,從社會整體利益出發對經濟活動實行干預、管理或調控,因此不宜涉及市場主體個體之間的法律關系.
二是基于質量促進的目的而言在于推動質量發展,而非對于基本安全性問題的監管,因此應區別于為確保系統安全性問題而實施行政監管的法律.
三是基于質量促進的效果在于提升全社會全行業的質量水平,而非專用于進行責任的仲裁和法律救濟,因此應有別于產品責任劃分和歸責的法律.
3.2 質量發展立法措施的初步建議
3.2.1 建立質量數據收集、分析和應用制度這是實施質量促進措施的基礎.一是明確規定質量基礎數據收集的強制要求,同時,在法條中明確負責質量數據采集的政府主管部門及其職責范圍,明確對于質量數據庫,應有必要的財政支持,并定期更新維護.二是規定質量數據的采集方式,如通過政府、企業、技術機構、學校、社區等,采用網絡、書面、訪問等形式.三是明確規定質量數據發布和應用,包括質量數據的發布形式,應用范圍及保密條款,以法律的形式確保大質量數據的順利開展.
3.2.2 開展質量知識教育,提升消費者參與質量工作的能力這是實現全社會質量發展的保障.建議一是明確規定由相關政府主管部門負責引導各類社會組織建設質量教育基地、搭建質量教育公共平臺.二是明確規定面向企業管理人員、質量從業人員、公眾、學生開展具有針對性的質量教育.三是建議明確規定在中小學和高校內開展質量教育,提出整體的教育目標,并要求制定相應的教學大綱,將質量教育納入各級各類學校的日常教學活動,通過開展全民質量教育,全面提高各類人群質量意識和質量素質.
3.2.3 建立質量獎勵制度,激勵市場主體提升這是為全社會全行業樹立質量標桿,引領整體進步的有效舉措.一是建議以法律的形式,明確規定設立國家級、省市級質量獎勵,并鼓勵地級市設質量獎項.二是鼓勵各類組織引入卓越績效等先進質量管理方法,激勵企業改進產品、服務和管理水平,提高企業經營績效,樹立質量標桿,供全社會分享成功經驗,促進質量總體水平和競爭力的整體提升.
3.2.4 發揮社會機構作用,形成全社會共同參與的格局一是建議充分發揮第三方技術機構的作用,通過立法明確規定鼓勵社會專業機構開展質量領域的研究、應用、評價與服務,積極參與企業的質量技術、管理創新、質量攻關工作,開展群眾性質量活動等,從而更有效地利用好質量數據,更好地發揮社會監督作用.二是建議品牌戰略的社會化,以消費者滿意度、企業經營業績、企業社會責任履行情況等為導向,確立政府推動、第三方合格評定相結合的品牌發展制度,并在法律中規定了此類品牌的保護.
參考文獻
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