1 招標代理的性質及其作用

2000 年 1 月 1 日《中華人民共和國招標投標法》出臺標志著我國招投標法律的確定，之后國家部委等部門相繼出臺了相關行政管理規定，如：國家發改委聯合建設部、鐵道部、交通部、信息產業部、水利部、民航總結等七部委2003 年制定的《工程建設項目施工招標投標辦法》；國家九部委制定的《標準施工招標資格預審文件》和《標準施工招標文件》等；《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦》（建設部令第 89 號）；《公路工程施工招標投標管理辦法》（交通部令第 7 號）等等。

為了規范多年來招投標領域出現的各類問題，國務院于 2012 年 2 月 1 日制定了《中華人民共和國招標投標發實施條例》（國務院第 613 號），以配套行政法規形式進一步完善了招標投標制度，條例實施后，為落實《國務院辦公廳轉發發展改革委法制辦監察部關于做好招標投標法實施條例貫徹實施工作意見的通知》（國辦發[2012]21 號）關于全面清理與招投標有關規定的要求，國家發展改革委會同有關部門，根據《招標投標法實施條例》，在廣泛征求意見的基礎上，對《招標投標法》實施以來國家發展改革委牽頭制定的規章和規范性文件進行了全面清理，并于 2013年 3 月 25 日，出臺了《關于廢止和修改部分招標投標規章和規范性文件的決定》2013 年第 23 號令。

各種條例規章的出臺，進一步完善了招投標配套法律制度，招標投標信用制度，電子招標投標制度、招標從業人員職業資格制度、建立綜合評標專家庫制度和進入招標投標交易場所交易制度等等；這些制度的推廣細化和完善了招標投標法規定的程序和規則，增強了法律的可操作性；加強了對招標投標全過程的監督管理；進一步強化了招標人、代理機構、投標人、評委會成員、監督部門的工作人員、國家工作人員的法律責任。

2 目前招標代理存在的問題

隨著招標市場的日益繁榮和招標投標相關法律法規的日趨完善，招標代理機構從業人員的不斷增加，招標代理行業已經成為經濟建設中一支不容忽視的力量，同時，由于我國管理制度的責、權、利尚未統一，在建筑市場中，建設工程招投標違法違規現象屢屢發生，導致了招標代理市場不正當競爭案頻發。具體來看，當前我國招標代理市場中主要存在著以下幾方面問題：

2.1 人員的問題

招投標條例實施以后，已規定代理企業必須擁有一定數量登記在冊的招標師，招標代理機構目前也確實需要這樣一支真正熟知法律、實踐經驗豐富，能夠真正協助業主完成相關工作的招標師隊伍。反觀我國招標代理市場，專業注冊人員較少，多數招標代理從業人員綜合素質低下，工作效率和質量不高。從人員構成上來看，大部分從業人員多來自施工、工程造價咨詢、工程監理、勘查設計等行業，普遍缺乏組織工程招投標的實務能力，導致其招標設計方案不合理，招標文件內容不完整，招標項目針對性不足等。

2.2 市場的問題

當前，我國招標代理市場尚未形成統一完善的管理體制，仍然沿用傳統的計劃分配管理模式，不同層級的管理主體各行其政，直接影響了其管理效率和質量，不利于整個市場管理的全面統一性和規范性。在管理方法、管理范圍、管理結構上，我國在《招標投標》法中，明確了若干管理機關的合法性，并以法律形式承認了“多頭管理”。如建筑工程的招標、設計、施工、監理等主要由建設主管部門管理和負責；交通、電力、通信、民航等建設項目的招標工作則分屬各自的主管部門管理；招標代理資格的認定則更為復雜，各部門按照一定的標準進行資格審核和認定，且標準不一，互不承認。招標代理市場管理秩序混亂，一方面強化了“權利部門化、部門利益化、利益法制化”的弊端；另一方面還增加了管理部門的管理壓力，不利于當前多方位、多層次、多元化的招標市場體系的形成和發展。因此，如何規范市場管理，建立完善的市場管理制度是當前招標代理行業應該認真思考的課題。

2.3 招標人的違規要求的問題

招標人在項目招投標過程中的違規行為主要有以下幾個方面：①在發布招標公告時要求嚴格苛刻，排斥潛在投標人；②不執行政府指導價，而設置低于合理成本的招標控制價；③委托人參與評標時有明顯的傾向性；④想方設法規避招標活動；⑤指定中標人、指定設備、產品品牌等；⑥刻意壓低招標代理費；⑦索取回扣等。

2.4 招標代理機構自身的問題

代理機構應按相關的法律法規承擔招投標代理任務，并積極履行其代理職責。在此過程中，代理機構是一個獨立的第三方，不受委托方和招標代理監督部門的約束和管理。同時，當前我國招標代理的入行門檻較低，從業人員水平參差不齊，法律意識淡薄。一些工作人員片面追求招標編制進度，照抄照搬其他單位的項目招標文件，導致文件內容雷同率高，招標文件針對性較差。另外，還有一些招標代理機構為實現其盈利目標，一味迎合委托人的招標喜好，無條件無原則地遷就招標人的無理要求。甚至個別招投標代理機構在代理工作過程中完全不顧及法律法規，按委托人的意愿辦事，對個別委托人的違規操作提供各種便利條件，甚至利用自己專業優勢，鉆法律法規漏洞，輔助委托人進行暗箱操作，有個別代理機構還幫助委托人圍標、串標、排斥潛在投標人，使形式上的合法化掩蓋了實質上的非法行為，嚴重擾亂了建筑市場秩序，損害了國家和潛在投標人的合法利益。

2.5 個別評標專家的問題

個別評標專家原則性不強，隨意性大，評標專家在評標活動中是決定評標質量的關鍵因素，但目前由于一些社會風氣的影響，導致個別評標專家在評標過程中不夠嚴肅認真，看招標代理機構的臉色行事，助長了個別代理機構的不正之風，損害了委托人和國家的利益。

2.6 部分企業存在掛靠的現象

目前市場上部分代理機構存在資質證書掛靠現象，有的乙級和暫定級企業由于資質不符合要求，就借用別家甲級企業資質承接業務；有的出借、出賣、轉讓資格證書、圖章或允許他人以掛靠方式承攬業務，放松管理，擾亂市場。

2.7 亂收費現象較為普遍

招標投標法及相關法律明確規定，招標文件的售價應為不高于其成本的合理售價，僅限于補償印刷、郵寄的成本之處，不得以營利為目的，而一本幾十頁的文件動輒就要收取一千甚至二千元，已遠遠高出其應該的真實成本。

3 招標代理違規現象舉例

隨著代理市場的逐漸成熟完善，委托人對招投標法等相關法律法規相當了解，招標文件編制的比較科學合理，但在招投標過程中，仍然會遇到一些比較普遍的違規現象，現歸納總結主要有以下幾個方面：

3.1 投標保證金的提交時間問題（如圖 1、2）

根據招投標法和實施條例有關規定，投標保證金屬于投標文件的一部分，在投標文件截止時間前提交，但是目前大多數的投標文件均要求在投標截止時間之前幾天到賬，不符合要求，如圖 1、2。

3.2 投標單位法定代表人、授權委托人必須到場的問題（如圖 3、4）

根據招投標法第三十五條規定：開標由招標人主持，邀請所有投標人參加，也就說，如果投標人不參加也是可以的，但要默認開標程序，而目前幾乎所有的招標文件均要求投標人必須參加開標會，更有甚者，還要求法定代表人或者項目經理（總監）必須參加開標會，否則以廢標處理，如圖 3、4。

3.3 招標文件、資格預審文件的售價超成本價的問題（如圖 5、6）

招標投標法及相關法律明確規定，招標文件的售價應為不高于其成本的合理售價，而一本幾十頁的文件動輒就要收取一千甚至二千元，已遠遠高出其應該的真實成本。

3.4 以不合理條件限制、排斥潛在投標人的問題（如圖 7 至圖 14）

根據招標投標法相關規定，服務類項目商務報價的權重一般不宜超過 20%，主要以技術能力取勝，而有些招標文件的報價分權重設置過高，傾向于報價占主要因素。

3.7 招標文件限制投標人報價（圖 18 至圖 20）

隨著建設工程監理與相關服務收費標準（發改價格【2007】670 號）文件的出臺，越來越多的工程項目開始執行文件規定，但仍有一部分工程的招標文件作出了限制投標人報價的不合理要求，如下：

本工程造價 3600 萬元，按 670 號文件規定，最低報價也要 72 萬左右，但該工程給出的招標控制價為3600X1.5%=54 萬，有意壓低了工程的監理費用。

3.8 招標文件對投標企業所報人員的要求過高的問題（圖 21、22）

目前有些招標代理機構為了迎合招標人，在招標文件中做出了許多和符合工程實際和常規的無理要求。

3.9 隨著 2012 年招投標法條例的出臺以及 2013 年23 號令的相繼出臺，對招標行業的很多不準確的說辭進行了修改，比如：以往所述的“廢標”的說法修改為“否決投標”或“投標無效”，而今，幾乎所有的招標文件中還沿用了以往“廢標”的說法，不夠嚴謹，應該很好地貫徹執行新的法律條文。

4 招標代理工作的幾點建議

4.1 加強貫徹新法律條文的認真執行

由于招標代理行業準入門檻較低，進入之后一般不經培訓就直接上崗，沒有經過專業的學習，對法律法規等貫徹落實的不到位，直接導致了在招標過程中，逐漸形成了一些不好的習慣和做法，應定期加強相關法律和專業技能的學習，在法律法規的指導下，做好代理工作。

4.2 加強各部門合作，規范招標代理機構管理

在現階段，我國招標投標環節存在著眾多的代理資格審查部門，審查流程復雜，審查周期較長，審查效率低下。針對這一問題，各部門應該從我國招投標管理的特征和要求出發，在招投標法律法規的框架內，根據《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工的意見》的具體內容，逐步加強本行業招投標代理的管理力度，增進各代理市場主體的合作與交流。此外，執法部門還應加大執法力度，堅決嚴懲招違反招標代理相關規范的代理機構，加大違法成本，以有效減少違法、違規招標代理行為的出現。

4.3 落實招標代理機構從業人員責任，完善招標過程和環節管理

從本質上來說，招投標咨詢服務是一種高智力的服務。招標代理機構從業人員的行為和素質直接影響著其招標代理的服務質量。目前，現行的招標代理機構資格管理辦法涉及內容眾多，而對企業注冊人員和招標代理專職人員的責任與義務要求較少。因此，招標代理機構應該逐步落實招標代理機構從業人員的責任，并定期發布人員招聘公告以及招標文件的編制情況，以便委托人及時了解招標項目的進展情況。此外，企業還應加強對從業人員的管理力度，定期組織其參加職業資格考試，以有效提升其職業素質和綜合水平。

4.4 對招標代理機構實施動態管理，提高招標代理行業準入條件

近年來，招標代理機構無論從企業數量還是從業人員數量都得到迅猛發展，一方面是我國基礎建設投資增加迅速、建筑市場得到較快發展，另外一方面也與招標代理機構準入門檻低，行業競爭不規范有關。相關監管部門應當根據市場環境和條件及時調整對招標代理機構的管理，提高招標代理機構的資格準入條件，加強對招標代理機構的動態監管，對監管過程中發現招標代理不滿足資格條件或有違反政策法規行為的要堅決予以清除，凈化市場競爭環境，提高招標代理機構的發展。

4.5 建立和健全招標代理機構信用管理體系

國家應該積極落實《工程建設招標代理機構資格認定辦法》的具體政策措施，同時將各招標代理企業的基本情況、工程質量、業績、違約情況以及代理過程中的違法行為等如實記錄到企業的誠信檔案中，以有效約束和規范企業的行為。同時，招標代理行業還應該建立起系統規范的行業管理規范，強化企業的信用意識和責任意識，并通過信用管理和約束手段促使企業誠信經營，自覺規范和調節自身行為，從而推動整個投標代理行業的可持續發展。

4.6 發揮招標代理機構協會作用，建立行業自律機制

政府和行業管理部門應該積極從政策層面引導企業開展投標代理活動，減少惡意競爭和低價競爭事件的出現。同時，協會還應制定切實可行的管理規范，強化企業的責任意識和科學競爭意識，加強自我管理，提高其綜合競爭力。此外，招標代理機構協會還應制定相應的招標行業自律制度，明確企業的職業資質和條件，使其自覺擔負起代理重任，實現其經濟價值和社會價值的有機統一。

4.7 建立公開、透明的招標代理機構選優機制

為創造良好和諧的投標代理市場，該行業應該加快建立公開透明的招標代理機構，鼓勵和引導內部企業進行良性競爭，改進管理方式方法，以便更好地適應當前市場競爭的實際需求，實現利潤最大化。同時，各招標代理企業應該聯合起來建立行業信息交流平臺，實現資源共享，盡早實現其經營發展目標。

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