黨的十八屆四中全會作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，在第四章“保證公正司法，提高司法公信力”第二節“優化司法職權配置”中，明確提出，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。不動搖社會主義法治理念、不懈怠社會主義法治建設、不折騰社會主義法治道路，從公益訴訟的基本內涵入手，立足我國基本國情，初步探尋檢察機關在公益訴訟中扮演的角色。新設職能不必新設機構，在現有組織架構下，構建以民事行政檢察部門為主體、多部門聯動的檢察機關公益訴訟模式，是一條具有現實可行性的公益訴訟之路。
一、揭開面紗：公益訴訟之基本內涵
（一）何為公益
有關公共利益的爭論，古今中外由來已久，甚至有國外學者認為并不存在“公共利益”一說。有代表性的公共需求論認為，公共利益是滿足社會或群體中全體成員或大多數成員的需求、實現其共同目的、代表其共同意志、使其共同受益的一類事物，源于人們的公共需求。我國法律多次提到“公共利益”一詞，但對公共利益的范圍界定，并不明晰。2011 年頒行的《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條在公益目的基礎上，列舉了公共利益的六種類型，為理論界如火如荼的公益之辯提供了可資參考的官方意見。
筆者以為，應從不同角度界定公共利益。（1）從目的上看，公共利論檢察機關部門益是為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展；（2）從對象上看，公共利益是不特定多數人的利益，符合社會多數人的利益需求或道德標準，既可以是實際利益，也可以是潛在利益，具體當事人的利益一般不能認為是公共利益；（3）從內容上看，公共利益主要包括國家安全與社會發展兩大部分，內化為國防外交、基礎設施建設、公共事業等具體內容，且隨著時代發展不斷豐富。
（二）何為公益訴訟
1.公益訴訟之概念
從廣義上講，如果以表面維護個人權益、實際維護公共利益為目的提起訴訟，也是公益訴訟，如廣為人知的一毛錢如廁費、火車票手續費等所謂“好事之徒”提起的案件。從類型上看，公益訴訟按照訴訟法分類，可分為刑事、民事、行政公益訴訟，檢察機關提起的公訴即為刑事公益訴訟，民事公益訴訟即在民商事領域為了維護公共利益而提起的訴訟，行政公益訴訟即為了維護公共利益就與自己權利及法律上無直接利害關系的事項對行政機關及其工作人員的違法或不作為提起的訴訟。
2.公益訴訟之必要性
有觀點指出，司法救濟在時間上難免有一定的滯后性。以環保案件為例，環境一旦污染，不僅破壞巨大，而且恢復原狀成本更大、周期漫長，應急控制、事前預防比司法救濟更重要，要發動各方力量監督環保部門依法行政。然而，實踐證明，固然要發揮職能部門的作用，但一方面，行政機關有法不依、執法不嚴、違法不究的情況依然時有發生，甚至被形象稱作“掛一漏萬”，行政公益訴訟就此應運而生；另一方面，立法有所滯后，行政機關執法依據有時存在不足，行為人侵犯公共利益的違法成本遠小于其因此得到的利益，民事公益訴訟就此應運而生。以環保執法為例，環保部門雖然有審批權和處罰權，但行政處罰力度不大，限期治理、停產整頓等行政處罰對違法者震懾力不強，在現有法律框架內的頂格罰款往往無法達到治理污染所需的成本，直接導致環境污染的恢復損失由公共財政買單，違背了“誰污染誰治理”的基本原則。
3.公益訴訟之可行性
2012 年修正的 《民事訴訟法》新增民事公益訴訟后，徹底改變了我國公益訴訟有人訴訟、無法可依的尷尬境地，但 2014 年修正的《行政訴訟法》并未涉及行政公益訴訟?，F行法律中，只有 2014 年修正的《環境保護法》明確環保組織有權提起環境公益訴訟、《海洋環境保護法》明確海洋環保部門有權提起海洋環境公益訴訟。司法實踐中，根據原告不同，主要有三種類型：（1）行政機關提起的公益訴訟，如 2012 年山東省東營市環保局對污染企業提起的公益訴訟，法院判決污染企業賠償損失費用 742 萬余元，用于被污染場地的修復治理工作；（2） 社會組織提起的公益訴訟，如六年來無錫法院審結七件環境公益民事訴訟案件和一件環境公益行政訴訟案件，啟動主體大部分為社會環保組織；（3） 檢察機關提起的公益訴訟，如 2012 年浙江省嘉興市所轄基層檢察院均向當地法院提起環境公益訴訟，引起社會各界的廣泛關注。
4.公益訴訟之舉證責任
實踐中，公益訴訟“立案難、取證難、鑒定難、勝訴難”幾乎成了眾口定調[10]。相比一般主體，檢察機關在調查取證中具有一定優勢，但也無法改變公益訴訟中原告取證難的現狀。有學者指出，在環保公益訴訟中，由于行為形成、實施過程的不規范、不透明，專有技術和生產工藝的保密，導致產生危害的原因和條件具有復雜性，說明危害產生機制具有困難性，這就給檢察機關的調查取證帶來了巨大的困難。
在《公益訴訟法》并未出臺、現行訴訟法律也未對公益訴訟規定特別程序的現狀下，民事、行政公益訴訟分別遵循民事、行政訴訟的一般程序，但在舉證責任方面，應當實施舉證責任倒置的原則，即由侵權方就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任。然而，舉證責任倒置并不意味著原告沒有任何舉證責任，原告必須提供表面證據，證實被告已經侵犯了公共利益。實踐中，侵犯公共利益的行為涉及面廣、影響力大，如何明確侵權方、量化公共利益遭受的損失、評估恢復原狀成本，對原告來說是一個不小的難題。行政機關、公益組織往往缺乏取證經驗，應訴能力有限，檢察機關應當該出手時就出手，在公益訴訟的初步舉證中發揮力所能及的作用。
二、理論探討：檢察機關之應有角色
（一）參與方式
有學者指出，“在法律未有明確規定的情形下，檢察機關可以通過支持起訴、督促起訴等形式參與訴訟”。筆者以為，現今公益訴訟領域的矛盾，主要是人民群眾對公共利益保護日益高漲的呼聲，與當前法律缺位無法滿足該合理需求之間的矛盾；與其繼續爭論檢察機關作為公益訴訟原告是否適格，不如對檢察機關參與公益訴訟的方式、原則、部門、程序等加以規范，從部分地區試點入手，探尋檢察機關提起公益訴訟制度，以法治精神引領司法改革。
具體而言，檢察機關可以采取督促起訴、支持起訴和直接起訴的方式，參與公益訴訟。一方面，檢察機關作為公益訴訟的原告是應當的、適格的、合情合理的，但這并不意味著但凡公益訴訟就必須檢察機關提起；換言之，檢察機關具有公益訴訟起訴權，但應當扮演“底線參與”的角色，不缺位、不越位，可以對不履行法定職責導致國家或者社會公共利益受到損害的有關監管部門和國有單位督促起訴，可以對缺乏法律知識、不敢或者不能起訴的適格民事主體支持起訴。另一方面，檢察機關作為法律監督機關，要堅守社會公平正義的最后一道防線，在缺乏適格維權主體、有關公益組織不便或者不愿提起公益訴訟、相關職能部門在被督促起訴后無正當理由拒不起訴、法院不予受理有關訴訟等情況下，可以直接起訴，包括針對侵權方的民事公益訴訟，以及針對職能部門違法或者不作為的行政公益訴訟，該出手時就出手，做好公共利益的守護者。
（二）參與原則
1.必要性原則。檢察機關辦理公益訴訟案件，要嚴格限定訴訟范圍，通過科學分析論證，做到起訴確有必要、訴求有理有據、裁判得到執行，切忌消極不作為導致公益領域法治缺位、過度參與擾亂市場經濟秩序。
2.公開、公平、公正原則。公共利益的屬性意味著要引導人民群眾關注、參與公益訴訟，檢察機關可以采取公開聽證、公開示證、公開論證和公開答復等做法，廣泛聽取人民群眾特別是與侵權行為有直接、間接利害關系的群眾意見，做到檢務公開，保障司法公正。
3.誠實信用原則。對于支持起訴的，檢察機關要監督被支持對象依法維護社會公益，防止通過公益訴訟謀取個人利益；對生效的調解書、裁判書，要監督侵權方及時履行，修復損害的公共利益，防止執行難現象的發生。
4.法律監督原則。廣義上，檢察機關參與公益訴訟，本身就是對帶有公益性質的法律實施進行監督；辦案中，檢察機關通過派員出席法庭擔任支持起訴者或者直接原告，對法院審判活動進行檢察監督。
（三）辦案部門
一直以來，就有觀點認為，術業有專攻，組織機構改革中，新設職權就要新增機構，專司其職、專門負責。在此觀點影響下，在檢察機關機構改革中，需要加大金融犯罪懲處力度就新設金融犯罪檢察科，需要加大未成年人幫扶力度就新設未成年人刑事檢察科，需要加大腐敗懲處力度就將反貪污賄賂局與反瀆職侵權局合并為職務犯罪偵查局。談到公益訴訟，有學者提出，“檢察機關提起公益訴訟的制度建成后，檢察機關會設立專門的部門來負責公益訴訟，訴訟費用應由國家財政承擔，會提高公益訴訟的效率?！?/p>
筆者以為，且不說與簡政放權、構建“小政府、大社會”的機構改革大方向背道而馳，檢察機關參與公益訴訟的實踐證明，在公益案件數量不多的現狀下，檢察機關的現有組織架構，足以承擔辦好公益案件的基本職能。秉持保障公益的精神，履行法律監督的職責，尊重客觀規律、科學改革機構、合理配置權力，探索構建以民事行政檢察部門為主體，控告申訴、偵查監督、公訴、反瀆職侵權、法警等多部門聯動的公益訴訟模式，是一條具有現實可行性的公益訴訟之路。
三、模式構建：部門聯動，組織合力
（一）受理
1.范圍：民事入手，探索行政一方面，檢察機關受理的民事公益案件，應當符合下列情形之一：（1）以惡意串通或者非法轉讓、租賃等手段導致國有資產流失的；（2）以污染環境、侵犯消費者權益造成不特定多數人的人身、財產利益重大損害的；（3）侵犯老、弱、病、殘、孕等弱勢群體的合法權益，社會影響較大，被侵害人無條件起訴的；（4）其他侵害國家利益、公共利益，社會影響較大，有訴訟必要的。
另一方面，檢察機關受理的行政公益案件，應當同時滿足下列條件：（1）依法負有公共服務職能的行政機關、有關單位違法作為或者不作為；（2） 該違法作為或者不作為導致公共利益受到重大損失或者損失擴大。
2.來源：主動、被動相結合
檢察機關參與公益案件的來源，包括依職權的主動發現與依申請的被動發現。前者主要包括四類：（1） 偵查監督部門利用已經與行政機關建立的行政執法與刑事司法“兩法銜接平臺”，對行政機關行政執法活動日常監督時，發現涉及公共利益、可能引發訴訟的；（2）公訴部門在辦理涉及危害公共安全、擾亂社會主義市場經濟秩序、擾亂社會秩序等侵犯公共利益的犯罪時，發現國家、集體財物因犯罪受到損失的；（3） 宣傳部門通過對網絡輿情、新聞消息等信息的及時研判，發現涉及公共利益卻保護不及時、不到位的；（4）人大代表、政協委員及有關機關轉來、上級檢察機關交辦的。
除主動發現之外，最主要的案件來源，應屬公民、法人和其他組織的舉報、控告。根據 2007 年頒布的《人民檢察院信訪工作規定》、2014 年修正的 《人民檢察院舉報工作規定》，檢察機關的控告申訴檢察部門在接待群眾來訪工作中，依法受理有關舉報、控告，在收到舉報人、控告人就有關事項提交的相關材料后，本著歸口管理、分工負責的原則，對符合條件的，反饋給相關部門。雖然規定并未涉及侵犯公共利益的行為，但檢察機關維護社會公共利益的基本屬性決定其應當受理侵犯公共利益的投訴。
控告申訴部門作為實踐中行之有效的群眾接待部門，應當建立“有獎舉報”制度，接受符合公益案件受理范圍的舉報，并對舉報人提供的線索和材料進行形式審查。對符合受理條件的，到案件管理部門統一編號、及時告知當事人、移送民行檢察部門，由民行檢察部門負責對案件進行實質審查，做到受理、審查、管理分離。
3.管轄：與法院對應
（1）級別管轄上，由于公益案件涉及廣、影響大，雖然根據《人民法院受理共同訴訟案件問題的通知》規定，共同訴訟案件原則上由基層人民法院管轄，但公共利益通常具有跨區域的特點，加上有些地方知識產權法庭、環保法庭往往設在中級法院的緣故，對于基層檢察院發現案件跨區域、應由中級法院受理的情形，要及時與上級檢察院溝通交流，在上級協調下統一進行取證工作，由中級法院同級的檢察院提起訴訟；（2）地域管轄上，應以侵權行為地與被告住所地為主；（3）專屬管轄上，對于涉及水域、海域等應由海事法院受理的案件，由于海事法院的專屬管轄不受檢察機關的層級影響，基層檢察院可以向海事法院提起訴訟。這也同樣適用于日后設立的知識產權法院。
（二）審查
1.分工：民行負責，多方協作由于公益案件的復雜性，檢察機關要加大部門聯動力度。（1）民事行政檢察部門可以在偵查監督部門的協助下，依托偵查監督活動中運轉良好的行政執法與刑事司法銜接平臺，查閱、調取行政機關有關行政執法的資料，借鑒偵查監督提前介入的相關經驗，引導行政機關、公益組織獲取維護公共利益所需的相關證據；（2） 民事行政檢察部門可以在區分民刑的基礎上，適當借鑒反貪部門有關職務犯罪偵查的有益經驗，如調查取證打交道的做法、集中力量辦大案的精神等；（3） 司法警察部門要加強對辦案安全的分析研判，對檢察人員前往侵權地取證、詢問當事人等可能存在潛在不安全因素的，要及時派出警力保障；（4） 檢察技術部門要按需介入，以事實為依據、以科學為準則，提出專業觀點，協助做好相關司法鑒定等工作；（5） 控告申訴部門要提高對類似案件信息采集的靈敏度，對日常接訪、舉報宣傳等過程中獲取的同一案件信息，及時告知民事行政檢察部門。
2.取證：依職權，多舉措對于督促起訴、支持起訴的案件，原則上由被督促人、被支持人收集證據，但有下列情形之一的，可以依申請由檢察機關調查取證：（1）涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的材料；（2） 申請調查收集的證據屬于國家有關部門保存并須司法機關依職權調取的檔案材料；（3）當事人及其訴訟代理人確因客觀原因不能自行收集的其他材料。
對于檢察機關直接起訴的案件，可以公開審查，可以采取詢問、查詢、勘驗、檢查、鑒定、調取證據材料等不限制人身、財產權利的措施。（1）可以查詢、調取、復制已經形成的證據材料，做到現存的都到位；（2）可以勘驗侵權現場、當面詢問當事人和利益方，做到潛在的不遺漏；（3）可以就損害狀況、恢復費用等專業問題，咨詢、委托有資質的機構鑒定、審計，做到訴求的有依據；（4）可以聯絡、召開有行政機關、公益組織等多方參與的聯席會議，做到維權的要統一；（5）可以根據案件需要，組織相關當事人參加、有關事實認定和法律適用的聽證會，做到公益的聽公眾。
（三）決定
1.集體討論
由于涉及面廣、影響力大，檢察機關應當建立公益案件集體討論制度。民事行政檢察部門的案件承辦人在審查后，認為案件事實基本查清、證據收集基本完成的，應當制作《審查終結報告》。民事行政檢察部門對案件組織集體討論，在由案件承辦人及其他民事檢察人員參與、檢察委員會專職委員列席，在客觀全面展開討論形成集體意見后，由民事行政檢察部門向分管檢察長匯報決定。對于極其重大、疑難的案件，可以在向上級檢察院民事行政檢察部門請示意見后，由分管檢察長提請本院檢察委員會討論決定。
2.分類處理
檢察機關對于審查終結的公益案件，事實不清、證據不足的，終結審查；事實清楚、證據充足的，應當區分情況作出下列決定：（1）有行政機關、公益組織等原告，且符合檢察機關支持起訴范圍、符合法律規定條件、其訴訟請求能夠成立的，依法支持起訴，并可在調查取證方面提出指導性意見；（2） 有行政機關、公益組織等原告，但不符合法定條件的，依法不支持起訴，并進一步研判由檢察機關作為原告的可能；（3）暫無原告的，主動與肩負相應職能的行政機關取得聯系，了解行政機關在法定權限內依法查處、整治效果如何，對于行政執法不足以挽回損失的，以檢察機關名義發出《督促起訴意見書》，督促職能部門在一定期限內提起民事公益訴訟，如環境保護案件；（4）被侵權方不愿或者因證據收集能力欠缺等原因無法起訴、行政機關因客觀原因無法起訴、在督促期限內未起訴、且無公益組織參與的，檢察機關要堅守維護公共利益的最后一道防線，及時彌補原告缺位的不足，以檢察機關名義直接起訴，可以針對相關職能部門提起行政公益訴訟、針對侵權方提起民事公益訴訟；（5） 發現可能涉及犯罪的，屬于職能機關涉嫌瀆職的線索及時移交反瀆職侵權部門，屬于侵權方涉嫌犯罪的線索及時移交公安機關，并及時告知偵查監督部門以便立案監督、提前介入。
需要指出的是，有公益組織參與時，檢察機關要扮演好應有角色，不缺位、不越位。一方面，檢察機關對有起訴意愿的公益組織資質進行初步審核，了解其在調查取證等方面存在的實際困難，提供法律范圍內力所能及的幫助，做到能支持起訴則支持起訴，并加強監督，防止其背離公益牟取私利；另一方面，對多個公益組織、相關職能部門都有起訴意愿的，檢察機關應當扮演好組織者、協調員的角色，召集多方舉行聯席會議，共同分析、研判，確定最佳的訴訟原告，以防止訴訟爆炸、司法資源浪費。
（四）起訴
1.明確被告
（1） 對于雙方當事人惡意串通，損害國家利益、社會公共利益的，將雙方當事人列為被告；（2）對于侵害不特定公共利益的，以對方當事人為被告；（3）對于職能部門、有關單位不履行法定職責導致公共利益損害、提起行政公益訴訟的，以相關職能部門、單位為被告。
2.明確訴求
（1） 對于雙方當事人惡意串通，損害國家利益、社會公共利益的，請求法院宣告雙方當事人之間的民事關系無效或者予以撤銷；（2）在行政訴訟中，行政機關和相對人惡意串通，損害國家利益、社會公共利益的，請求法院判決撤銷這一具體行政行為；（3）對于侵害不特定公眾利益的，請求法院判決行為人向受害人進行賠償，對無具體受害人的，責令行為人賠償國庫相關損失和修復費用；（4）行政公益訴訟中，請求法院判決職能部門不作為或者亂作為違法，要求其在一定期限內依法履職。
3.提交訴狀
經民事行政檢察部門承辦人制作、呈報分管檢察長審批后，制作相關文書。對于有適格原告的，民事行政檢察部門派員與原告一同前往法院立案，提交與原告《起訴書》相配套的《支持起訴書》；對于檢察機關直接提起的訴訟，民事行政檢察部門派員向法院提交《民事公益起訴書》或者《行政公益起訴書》，闡明案件基本事實、相關證據及訴訟請求。
4.派員出庭
民事行政檢察部門派員參加訴訟，對于支持行政機關、社會組織起訴的，檢察人員宣讀《支持起訴書》、出示和說明檢方取得的證據；檢察機關直接起訴的，扮演好原告角色，依照訴訟程序參與庭審，享有申請回避、辯論、調查、變更或者撤回訴訟請求、接受調解、和解、上訴等訴訟權利，承擔舉證、質證等訴訟義務。出席法庭的檢察人員可以根據案件需要，提出變更或者撤回訴求、接受調解、和解，但不享有處分權、決定權，應當在休庭之后或者庭審結束、尚未宣判時，按照檢察機關內部程序呈報分管檢察長后，作出決定意向。對擬撤回訴求、擬達成的調解協議，在一定期限內向社會公示，充分聽取群眾意見，對于公示期滿無異議的，檢察機關正式撤訴或者簽訂調解協議，由法院加以確認。
5.監督審判
檢察機關對法院公益案件的審判活動進行法律監督。一方面，出席法庭的檢察人員發現法庭審判違反訴訟程序，應當在休庭后及時呈報分管檢察長，在庭審后以檢察機關名義提出糾正意見；另一方面，檢察機關發現法院對公益案件的生效裁判符合《民事訴訟法》《行政訴訟法》有關“再審”規定情形之一、損害社會公共利益的，應當按照審判監督程序提出抗訴，不受當事人是否申請的影響。
需要指出的是，在審查起訴過程中，鑒于法律缺位的現狀，檢察機關必須加強與同級法院的溝通工作。一方面，要爭取法院的協調、配合，包括接受訴狀、通知開庭等一系列訴訟活動；另一方面，與法院就訴訟費用的有關事項達成一致，由于訴訟的公益性質，檢察機關要爭取緩繳訴訟費用，判決后再由敗訴方承擔，對申請訴訟保全的也要爭取免于提供擔保。否則，在法律缺位的現狀下，可能出現檢察機關支持起訴，卻連法院開庭都不知道的窘境。
（五）結果
1.敗訴：有風險，要保障理論上，訴訟作為有風險的司法活動，一旦參與就會有敗訴風險，敗訴一方必須承擔相應后果；實踐中，尚未出現檢察機關在公益訴訟敗訴的案例，但檢察機關對一般民事案件抗訴后卻未被法院改判的案件偶有發生，印證了訴訟之風險。公益案件中，雖然檢察機關敗訴并不會引起權利義務變化，但對方當事人參與訴訟花費的應訴成本、因訴訟造成的損失等，應當得到合理賠償。
尤為重要的是，公益訴訟的特殊性決定了檢察機關一旦參與，所花費的人力、物力、財力都將是巨大的，人員可以動員、物力可以投入，但沒有相應的辦案經費保障，都是空談。我國司法資源有限，要從國庫中劃撥專門資金，作為檢察機關辦理公益案件的費用，減輕檢察人員的辦案負擔。
2.勝訴：?？顚Ｓ?，社會監督檢察機關要探索建立公益訴訟的跟蹤監督機制。對勝訴的公益訴訟判決，統一進行登記造冊備案，跟蹤監督法院執行情況。（1）侵權方有賠償意愿的前提下，對于侵權方也有賠償能力的，設置修復被損害公益的專用賬戶，有實體權利人的由其享有，無實體權利人的上繳國庫，做到?？顚Ｓ?、社會監督；對于侵權方沒有賠償能力的，如污染環境的企業宣告破產，對其主管人員和其他直接責任人員，可以承擔一定期限內一定強度的公益勞動，以彌補損害賠償之不足。（2）侵權方沒有賠償意愿、在法定期限內未履行賠償責任的，檢察機關不可以自己名義采取扣押、查封、劃撥等強制性措施，要及時向法院提出執行申請，保證公共利益不再流失，提高公益訴訟的實效。
（六）預防
1 . 充實民行力量，監督行政執法公益訴訟只是通過司法途徑維護公共利益的最后手段，依法對行政機關的執法活動展開檢察監督，推動政府落實社會管理責任，促進行政機關依法行政，做到事前防范，既是加強和改進民事行政檢察工作的創新性探索，也是維護社會公共利益的有效途徑。相比刑事檢察部門，檢察機關在民事、行政方面的資源配置有限，在一定程度上制約了民事行政檢察工作的開展。一方面，以《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》的貫徹為契機，通過組織專業培訓、崗位練兵、業務競賽等活動，提高民事行政檢察人員的法律監督能力，并適時引進具有較強民事行政法律功底的人員，建設高素質、專業化的民事行政檢察隊伍；另一方面，對于具體辦案中確有需求的，可以組成以分管檢察長為負責人、民事行政檢察部門檢察官為核心的辦案小組，暫時抽調偵查監督、公訴、法警等部門有經驗有能力的同志，協助調查取證、傳授出庭經驗、保障辦案安全。
行政執法檢察監督作為一項檢察職能創新工作，存在理論研究不夠、司法實踐不多的問題。檢察機關要認真把握檢察權與行政權之間的界限和各自的運行規律，依法、規范、穩妥、謹慎地行使檢察權。在法律缺位的現狀下，要爭取在同級黨委和人大的支持下，通過轄區內的機制建設，加強對行政執法的檢察監督。（1）可以就公益訴訟與行政機關達成合意，先行先試，探尋維護社會公益的新思路，如浙江省嘉興市檢察院與該市環保局簽訂《關于環境保護公益訴訟的若干意見》，參照檢察機關民事督促起訴的規定辦理；（2） 可以進一步拓展檢察職能，探索行政檢察與行政執法相銜接機制，如重慶市璧山區檢察院與該區環保局簽訂《關于行政執法法律監督的工作意見》，對環保行政執法進行跟蹤監督；（3）可以多機構協作，依托現代網絡技術構建執法信息共享平臺，使得行政執法案件信息在行政機關、公安機關、檢察機關、監察機關之間即時共享，解決“多頭都能管、多頭都不管”的怪相，形成打擊合力，如江蘇省無錫市檢察院會同該市公安、法院、環保、監察機構，建立環境行政執法與司法聯動工作機制；（4） 可以探索成立行政執法監督機構，如浙江省永康市檢察院成立了行政執法檢察科，建議市人大出臺《永康市行政執法檢察監督暫行規定》，針對環保、國土、交通、工商等十余家行政部門開展監督。
2.加強信息公開，發動群眾力量公益案件具有訴訟標的公共性、侵害利益多樣性、訴訟目的預防性等特點，事關國家利益、社會公共利益和不特定多數人利益，往往不是簡單的法律問題，需要社會各方面共同努力。檢察機關要充分發揮公益訴訟的示范效應，辦理完個案后，以點帶面，以《檢察建議書》的方式，向相關職能機構提出查漏補缺、落實整改的意見，推進行政機關在社會公益事業建設領域的信息公開，將訴訟的剛性與溝通的柔性相結合，進一步延展檢察職能，服務經濟社會發展大局。
群眾路線是一大法寶。檢察機關宣傳部門要及時跟進公益案件，以微信、微博等新興媒體與電視、報紙等傳統媒體相結合的方式，回應社會熱議，滿足群眾關切，健全媒體公益普法制度。要將檢務公開的原則一以貫之，除了依法不應公開的，要及時保障社會公眾的知情權。尤其在行使調解、撤訴等有處分性質的權能時，要廣泛征求群眾特別是侵權地區群眾的意見。
四、制度探索：公益無止境，模式需完善
爭論常有，而時間不常有；光說不做，不如少說多做。實踐是檢驗真理的唯一標準，檢察機關參與公益訴訟的效果如何，要在試點中不斷探索、在實踐中不斷檢驗、在爭論中不斷前行。十八屆四中全會給檢察機關提起公益訴訟吃了一顆定心丸，正如海南檢察機關在貫徹全會精神時所言，檢察機關今后可以理直氣壯的提起公益訴訟，有利于強化民行檢察監督。以民事行政檢察部門為主體、多部門聯動的公益訴訟模式為切入，無論督促起訴、支持起訴，還是直接起訴，檢察機關參與公益訴訟的司法保護網正在越織越密。相信在不久的將來，凡是社會公共利益受損的地方，就會出現檢察官的身影，就會照耀進法治的光輝。
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