摘要：2016年, 在教育供給側結構性改革和民辦教育分類管理改革的背景下, 為制定出臺《重慶市人民政府關于進一步促進民辦教育健康發展的實施意見》的地方法規, 市教委民辦教育管理處與市教科院民辦教育研究中心聯合開展了“2008年《重慶市人民政府關于促進民辦教育發展的意見》的貫徹落實與新的地方法規需求情況”專項調查, 形成此調研報告, 供行政部門決策參考。
關鍵詞：民辦教育; 地方法規; 教育經費; 辦學水平; 教師隊伍建設;
2008年重慶市人民政府《關于促進民辦教育發展的意見》 \\(渝府發[2008]65號\\) 發布以來, 民辦教育發展迅速, 成效顯著。截至2016年底, 全市各級各類民辦學校達到4455所, 占全市學?？倲档?5.24%;民辦學校在校生總數107.7萬人, 占全市在校生總數的17.46%。民辦教育已經成為重慶市教育事業的重要組成部分、教育改革的重要推動力量以及重要的新經濟增長點, 邁進全國民辦教育先進行列。2016年4月, 在國家對民辦教育一攬子修法, 部署民辦教育分類管理改革的新形勢下, 為制定出臺地方配套政策, 重慶市教委民辦教育管理處與市教科院民辦教育研究中心聯合開展了“民辦教育分類管理地方法規需求情況”專項調查。
一、調研工作基本情況
\\(一\\) 問卷調查
本次調查對象為區縣 \\(自治縣\\) 教委、民辦高校和民辦中小學校, 發放問卷共126份, 回收有效問卷104份。其中區縣 \\(自治縣\\) 教委32份、民辦高校11份、民辦中小學校61份, 分別占區縣 \\(自治縣\\) 教委總數 \\(40個\\) 、民辦高?？倲?\\(24個\\) 和民辦中小學?？倲?\\(174個\\) 的80%、45.8%、35%, 說明本次調查采用的調研樣本有一定的廣泛性和代表性。
\\(二\\) 座談訪問
本項目研究人員分片區、辦學層次和類別召開了幾次專題座談會, 重點針對2008年重慶市人民政府出臺的《關于促進民辦教育發展的意見》的執行情況和民辦教育分類管理改革地方配套政策的需求情況進行了深入訪談, 廣泛聽取了來自區縣 \\(自治縣\\) 教育行政部門和民辦學校一線的舉辦者、管理者對深化重慶市民辦教育改革發展的基本認識與態度, 集思廣益, 收集形成合理化建議。
二、基本結論
\\(一\\) 貫徹落實2008年重慶市人民政府《關于促進民辦教育發展的意見》的整體情況較好, 有力促進了市民辦教育的快速發展
調查顯示, 32個區縣 \\(自治縣\\) 教委中, 落實《重慶市人民政府關于促進民辦教育發展的意見》 \\(渝府發[2008]65號\\) 較好的有22個, 占回收區縣 \\(自治縣\\) 教委總數的69%。表現在出臺有配套政策文件、有一定的財政經費支持、有創新思路與舉措、有比較明顯的發展成效。占84.4%的區縣 \\(自治縣\\) 教委對給予民辦中職、民辦中小學校和“普惠性”民辦幼兒園的財政經費支持政策持肯定態度, 認為民辦教育對地區經濟、社會、文化、教育發展的貢獻作用較大。但有15.6%的區、縣 \\(自治縣\\) 教委存在民辦教育“多余論”“沖擊論”“營利論”“添亂論”“擔憂論”等觀念, 導致地區間民辦教育發展的差距較大。民辦學校則一致認為, 2008年市人民政府文件出臺以來, 是重慶市民辦學校發展最快最好的時期, 尤其是民辦高校變化最大、辦學規模與水平顯著提升的時期。2015年民辦高校與2009年相比, 新增9所, 增幅44.2%;在校生新增10.813 8萬人, 翻了一番多。呈現出的一個明顯共同點是, 區縣 \\(自治縣\\) 教委和民辦學校都把支持政策列為促進民辦教育發展的首要條件。
直轄以來, 民辦教育的快速發展已經引起政府部門的高度重視。區縣 \\(自治縣\\) 教委在財政經費支持政策上, 從過去普遍不贊成到現在普遍贊成的轉變, 體現出了教育行政部門在民辦教育發展中新的定位, 真正認識到民辦教育與公辦教育是平等的、民辦教育是教育部門的共同成員, 這為財政經費支持民辦教育政策奠定了價值基礎。
\\(二\\) 對現有財政支持政策不太滿意, 民辦學校強烈要求加大財政經費支持力度
調查顯示, 區縣 \\(自治縣\\) 對財政經費支持政策落實的現狀不滿意, 認為國家和市級政府的財政經費支持政策不配套, 區縣財政資金投入不足, 93.8%的區縣 \\(自治縣\\) 人民政府沒有設立民辦教育發展專項資金, 土地、建設、財稅等優惠政策的執行難, 與同類公辦學校 \\(幼兒園\\) 的財政經費支持政策的差距明顯, 引資政策乏力, 政府購買服務政策不明確等。
民辦學校作為受惠主體, 對財政經費支持政策持強烈需求態度。要求市和區縣 \\(自治縣\\) 人民政府同步設立民辦教育發展專項資金, 列入同級財政預算, 與財政收支水平保持同步增長, 用于補充教師社會保險經費、補貼教師收益、建立民辦教育公共服務體系以及支持民辦學校開展科研活動等。完善市和區縣 \\(自治縣\\) 兩級政府對民辦學歷學校 \\(含幼兒園\\) 的補貼制度, 進一步明確補貼的項目、對象、標準、用途, 年度教師培訓、家庭困難學生補助及貸款貼息等政策。按時足額撥付委托承擔義務教育民辦中小學校的生均教育經費, 提高民辦高校生均撥款標準, 實行分類撥款政策, 非營利性民辦學校的生均撥款標準與公辦學校標準看齊, 營利性民辦學校維持現行補助標準政策。擴大財政專項資金補助的使用范圍和支配權, 將教師培訓經費與困難學生的幫扶明確列入, 健全對困難學生的救助機制。加大激勵機制, 對教學設施、設置特殊學科專業與新興專業進行專項獎勵補助。實施中職學?；A能力建設、實習實訓基地建設和學生資助等項目時, 民辦中職學校與公辦中職學校享受同等待遇。按照幼兒園學籍人數給予財政經費補助。對企業和個人支持教育事業的公益性捐贈支出, 按照相關規定在所得稅前予以扣除等。
\\(三\\) 對分類管理改革與民辦學校財產歸屬十分關注
分類改革是當前撬動民辦教育深層變革的“牛鼻子”。2016年11月7日, 第十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過《關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》, 已經確立了民辦教育分類改革的方向。由于本次調查在審議通過《關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》的過程中, 因此受調查的區縣 \\(自治縣\\) 教委和民辦學校真實表達了對民辦教育分類改革的矛盾心態。既認為民辦教育分類改革是大勢所趨, 又普遍認為當前時機不成熟, 發展歷史較短, 分類改革可能對民辦教育的不利影響更大。調查顯示, 90%以上的區縣 \\(自治縣\\) 教委、民辦高校和民辦中小學校均持謹慎觀望態度, 等待著民辦教育新法的出臺和地方配套政策的進一步明朗化。
區縣 \\(自治縣\\) 教委對分類改革的意見是:要穩步推進全市民辦教育分類改革, 民辦學校的分類應基于自愿申報和政府監管相結合的原則。對于新申辦的民辦學校, 尊重舉辦者的意愿, 允許其自主選擇;對于現有的民辦學校, 允許其進行非營利性或者營利性的改制, 并妥善處理改制的政策問題, 如細化出臺非營利性和營利性民辦學校轉換的具體辦法, 進一步明確已經享受的一些政策優惠、增值資產的分配和對出資人的獎勵補償, 進一步細化民辦學校退出后的資產 \\(主要是土地和房屋\\) 功能轉化配套政策, 進一步完善非營利性和營利性學校在土地、稅收、財政、人事等方面的差異化扶持政策等。同時, 加強有關部門的協作配合, 妥善解決現有的民辦教育法律法規與行政規章相矛盾的問題, 完善地方配套政策法規。
民辦高校的舉辦者對分類改革關心的主要問題是學校財產歸誰所有, 以及在此基礎上舉辦者應當享有的財產權利與利益分配。提出的意見是:實施分類改革應當循序漸進, 客觀對待歷史問題;進一步細化非營利性與營利性民辦學校的準入標準、產權關系 \\(含變更、轉讓、退出\\) 以及剩余財產的歸屬問題;明確對舉辦者獎勵和補償的具體辦法 \\(主要是初期投入和增值資產的最終財產歸屬權\\) , 明確財務清算制度, 允許出資人的原始出資額按市場規律計算, 并適當溢價。進一步明確民辦學校法人屬性, 對于選擇成為非營利性民辦高校, 享受與公辦高校一致的政策優惠;對于選擇成為營利性民辦高校, 不要求一次性交納補償土地出讓金, 給予優于一般企業的政策優惠。若完全將營利性學校等同于一般企業對待, 學校要繳納稅款10余種, 辦學成本將增加30%以上。
民辦中小學校對分類改革的意見更具體明確, 要求分類改革一定要結合本市實際, 實行新校新辦法、老校老辦法, 允許現有民辦學校存在5~10年的過渡期。對選擇成為營利性民辦學校的, 政府對舉辦者按學費收入或辦學結余的一定比例進行獎勵政策, 合理界定增值資產。對選擇成為非營利性民辦學校的, 舉辦者投入的資產及其自然增值資產歸舉辦者所有, 公共財政支持的資產及其自然增值資產歸國家所有, 受贈財產及其他辦學積累所形成的資產歸社會所有。對非營利性和營利性民辦學校, 都應當積極鼓勵、大力支持, 完善差別化扶持政策等。
總之, 區縣 \\(自治縣\\) 教委、民辦高校以及民辦中小學校對國家和地方民辦教育分類改革的政策法規能夠提供多大的支持空間表示出較大的擔憂。區縣 \\(自治縣\\) 教委擔心民辦學校舉辦者的變數帶來辦學的不穩定, 甚至引發社會不穩定事件;民辦學校舉辦者擔心學校的財產權、分配權、管理權削弱受損, 這些都關系到民辦學校的后續發展。說明民辦教育分類改革作為一項重大的法律原則, 需要在理論和實踐上加強探索研究和宣傳引導, 以逐步形成共識。國家將分類管理改革涉及到一系列重大政策的實施細則制定權下放給地方政府后, 如何做到“國家法律”與“地方政策”的良性互動, 既在法治下推進民辦教育改革發展, 又在改革發展中完善政策法規體系, 既促進民辦教育發展, 又加強規范管理, 成為地方政府制定出臺實施細則的重難點。
\\(四\\) 土地與稅收政策仍然存在“落地難”問題, 呼吁加大政策落實與創新力度
土地和稅收政策是民辦學校的重要支撐。調查顯示, 區縣 \\(自治縣\\) 教委和民辦學校在認同現行法規已給予較多的“土地和稅收優惠政策”的前提下, 認為仍然存在著政策“落地難”的問題。比如:土地優惠政策在經濟欠發達地區執行難, 行業、部門之間的政策法規相互沖突較大, 建設用地資源不足, 新征建設用地的辦理手續困難、時間漫長, 劃款地一般在50萬/畝, 征用成本遠高于同類公辦學校。稅收上的問題更多, 有的區縣 \\(自治縣\\) 教委反映開發商捐贈建好的校舍辦學, 由于《民辦教育促進法》和稅法的脫節, 辦學成本不能在土地增值稅前抵扣, 還需交納土地增值稅、營業稅附加、企業所得稅等。有區縣 \\(自治縣\\) 教委反映, 民辦中小學校教職工社保的繳納標準均是按照個體企業的社保標準繳納, 民辦幼兒園的供電、供水、供氣、物管等費用也都是按照商業標準繳納, 民辦中小學校過戶產生的稅費較高, 有關行政性、服務性收費和稅收均沒有享受到2008年《重慶市人民政府關于促進民辦教育發展的意見》 \\([渝府發]65號\\) 的優惠政策。民辦高校反映修建的非教學行政用房 \\(如辦公樓、教師宿舍等\\) , 均需繳納城市建設配套費等。民辦中小學校提出, 應當進一步督促落實對各類民辦學校的稅費支持政策, 包括企業和個人進行的公益捐贈、企業所得稅及個人所得稅的減免;進一步制定完善非營利性民辦學校與公辦學校同等的稅收政策, 營利性民辦學校與當地高新技術企業同等的企業所得稅優惠, 現有民辦學校轉設為營利性的稅費減免;對民辦學校繳納的年度教育費附加、企業以稅后利潤投資辦學或追加辦學投入者, 各級財政按一定比例的返還;民辦職業院校為在校生提供實習場所設立的機構, 對其從事相應業務所取得的收入, 免征營業稅和企業所得稅;民辦學校用水、用電、用氣、采暖、排污等公用事業性收費, 享受與公辦學校同等待遇政策等。
民辦教育政策法規“落地難”, 主要是由于有關的政策法規不健全, 當務之急是督促各級政府部門貫徹落實國家關于支持和規范民辦教育發展的方針政策, 解決好政策法規的細化落實和操作層面上的問題, 不斷改進和提高對民辦學校便捷服務的質量和水平。
\\(五\\) 教師隊伍建設成為制約民辦學校發展的“瓶頸”, 政府應盡快出臺扶持保障的政策法規
調查顯示, 區縣 \\(自治縣\\) 教委和民辦高校以及民辦中小學校普遍感到教師隊伍建設是目前政策上的一個“短板”, 存在的問題較多。一是教師結構不盡合理。青年教師與兼職教師比重偏大, 專職教師與高級職稱教師偏少, “雙師”技能型教師嚴重不足, 教師資格證、學歷、職稱達標率偏低, 按規定達到師生比的較少。二是教師薪酬待遇較低。大多數區、縣 \\(自治縣\\) 民辦中小學校教師的平均工資約為1600元/月, 社保繳納標準按照企業標準繳納甚至多數未繳納, 住房公積金普遍未購買。三是教師職稱評審機制不完善?，F僅有民辦高校和部分民辦中職學校有中評委, 但是副高及以上職稱需推薦評審, 且與其他公辦學校拉通評審計算, 過關率極低, 致使副高及以上教師職稱極其缺乏。四是教師人事管理權限不夠。民辦學校沒有人事檔案管理與人事代理的權限, 致使其無法掌握教師動態和完善現有的人事檔案, 不利于學校管理。五是教師培訓機制缺失。教育行政部門給予民辦學校教師培訓的指標很少, 且未完全納入公辦學校教師培訓體系, 嚴重制約了民辦學校教師隊伍質量提升。六是教師人力成本較高。高級職稱及以上教師和高學歷人才的流動性大, 根本留不住, 工作3至5年以上的教職工再次擇業的機會大, 導致民辦學校勞動用工成本增大。
正所謂成于師、敗于師, 辦好學校的關鍵在教師。區縣 \\(自治縣\\) 教委和民辦學校普遍認為, 教師隊伍建設不僅是學校自身建設的事情, 政府也有責任。一方面, 民辦學校內部要建立健全正常的教師隊伍建設和吸引優秀教師的機制;另一方面, 政府也要給政策, 采取措施幫助民辦學校建立一支穩定的、高素質的教師隊伍, 這是政府保障和提高民辦學校教育質量的應盡職責。對此, 區縣 \\(自治縣\\) 教委、民辦高校和民辦中小學校強烈呼吁, 市政府盡快出臺民辦教師權益保護與扶持的政策法規, 落實一定比例的民辦教育專項資金用于補貼教師的社會保險、增加教師收益和支持開展科研活動等。鼓勵民辦學校為教師建立年金等補充保險制度, 進一步提高教師的退休待遇。規定民辦學校教師在不同養老保險制度間轉移養老保險關系, 其繳費年限可以連續計算。探索建立民辦學校教師從教津貼制度, 健全教師培訓培養制度, 將民辦學校教師培訓培養納入到國家和地方“師培計劃”中, 同步規劃、同步組織、同步實施、同等對待。適當下放副高職稱評審權或給予副高職稱評審一定的政策扶持。建立教師流動編制制度, 政府部門保留部分編制給民辦學校, 起引導和激勵作用。健全教師人事代理服務制度, 完善民辦學校與當地人才管理中心的銜接溝通, 統一免費提供人才檔案存放工作。建立教師交流機制, 保障教師在公辦學校與民辦高校之間合理流動, 工齡連續計算。允許公辦學校教師到民辦學校任教, 出臺鼓勵企業技術人才到民辦職業院校擔任專兼職教師的政策。加強科研渠道、項目和能力建設, 給予教師更多參與國家和市級政府部門科研課題的機會。教育項目與資金的評審中, 應有一定比例的民辦教育專家參加等。
\\(六\\) 民辦學校對擴大辦學自主權的呼聲較高, 主管部門認為需要堅持規范辦學
民辦學校辦學自主權是民辦教育的特點, 也是促進民辦學校具有活力和健康發展的重要保證。調查顯示, 民辦高校和民辦中小學校對擴大辦學自主權的呼聲較高, 認為目前在招生、收費、專業與課程設置、應用技術大學建設等方面自主權落實不夠, 要求進一步深化考試招生制度改革, 適當放開招生指標的限制, 變指定性計劃為指導性計劃, 建立隨辦學條件調整招生計劃的機制。支持高質量、有特色的民辦本科學校擴大招生自主權, 有條件的民辦高等職業院校自主招生, 中等及以下民辦學校自主確定招生的范圍、錄取標準和方式。擴大收費自主權, 非營利性民辦學校的學費實行優質優價, 可由政府設定上限幅度, 學校按補償辦學成本并略有結余的原則自主確定收費標準;營利性民辦學校收取費用的項目和標準, 實行自主定價。給予專業設置和調整專業方向更大的自主權, 可在國家專業目錄內自主設置專業、調整專業方向、開設課程、確定教學方式;支持申辦教育部《專業目錄》外專業, 靈活調整專業方向, 主動適應新興產業人才培養的需求。鼓勵民辦高校向應用型特色學校轉型發展, 支持有條件的民辦高校建設專業碩士學位點。鼓勵開展多種形式的國際交流與合作, 擴大優質教育資源。切實轉變行政管理方式等。
區縣 \\(自治縣\\) 教委從行政管理的角度, 普遍認為擴大民辦學校辦學自主權的前提是規范辦學行為, 而目前民辦學校不規范的辦學行為問題依然突出。一是民辦培訓機構辦學行為規范程度差。舉辦者隨意提取回報、變更許可項目, 爭搶生源、收費不合理、大班額, 隨意舉辦國家控制的專業設置 \\(如學前教育、護理\\) , 教學計劃執行比較混亂, 教學實踐、頂崗實習時間安排上不夠規范等問題普遍存在。二是辦學主體不清、性質不明。一些義務教育階段的民辦學校存在股權結構以公辦學?；蛘邍匈Y產為主體的辦學模式, 公辦性質顯著。仍然存在公辦學校參與舉辦的民辦學校中公辦教師比例過大, 超過自有教師數量等問題。三是安全隱患較大。有些區、縣90%以上的民辦幼兒園和培訓教育機構都沒有法人財產, 一直靠租賃場地辦學, 場地狹小, 教學設施設備嚴重不足, 長期不投入辦學資金, 僅靠收取學費勉強維持, 抗風險能力弱。四是發展不平衡。城鄉間、地區間、學校間在觀念、條件、師資、投入等方面差距很大, 尤其體現在學前教育上。農村民辦學前教育機構大多數舉辦者為個人, 家長也認為只是一個“看管孩子”的地方, 導致很多民辦學前機構存在收費低、不投入和質量差的惡性循環。同時, 一些民辦中小學校和中職學校條件較差、基礎薄弱、生源不足, 面臨著基本的生存困難。五是法人治理機構不完善。有些民辦學校 \\(幼兒園\\) 辦學理念滯后, 機構設置不全, 管理制度不健全, 內部管理薄弱, 缺乏社會責任感, 亂招生、亂打廣告、亂收費的現象時有發生。有些民辦學校很不穩定, 想辦就辦, 想停就停, 擅自設立校點, 嚴重影響了教育教學秩序。六是違規與非法辦學懲治難?，F有法律法規中有效力的執法規定缺乏, 造成教育行政部門執法力度小, 整治效果不明顯。有些民辦學校變相開設中小學文化課類補習, 聘請在職教師上課, 或向在職教師出租教室上課, 形成教育行政部門對在職教師亂辦班行為查證難、懲治力度不夠, 違規行為屢禁不止, 給社會造成不良的影響。此外, 還存在著黨組織建設薄弱, 規模與總量不大, 布局與結構不合理等問題。
區縣 \\(自治縣\\) 教委以從根本上維護人民群眾的利益為出發點, 不但要求民辦學校承擔相應的社會責任, 同時也將支持和規范民辦學校發展作為民辦教育政策關注的核心問題, 強調民辦學校在擴大辦學自主權同時, 必須堅持規范辦學行為的辯證統一, 這一思想應當引起民辦學校的高度重視。
\\(七\\) 民辦學校對內涵建設的政策支持呼聲漸強
調查顯示, 民辦高校和民辦中小學校對政府支持其內涵建設提出了多方面的政策建議:要求政府部門在高新技術專業、生產實訓基地建設、科技成果轉化方面給予政策支持, 包括人才引進和職稱評聘方面的傾斜政策、表彰獎勵、專項經費資助以及校企合作的促進措施等, 對科技成果轉化項目在初期能夠給予一定的經費資助;在市級“三特行動計劃” \\(即特色學科、特色專業、特色學校\\) 評選和建設中, 加強對民辦高?！疤厣珜I”建設的重點指導和資金扶持力度;進一步完善風險投資機制和產學研合作的投融資平臺, 設立政府專項資金, 作為風險補貼基金, 建立完善的科技創新投融資平臺;完善社會評價教育的有效途徑, 研究實施第三方教育監測評估, 加大企業對職業院校辦學質量的過程參與和結果評價力度;加大繼續教育精品數字課程資源建設、大學生公共實習實訓基地建設的力度, 擴大政府購買實習服務試點和高職院校應用技術推廣中心項目;鼓勵開展多種形式的國際交流與合作, 通過品牌連鎖經營、中外合作辦學等方式, 引進和培育優質學科、課程、師資、管理, 整體提升教育教學質量;支持民辦中小學校與公辦學校錯位競爭、辦出特色;鼓勵公辦學校與民辦學校實現資源共享、對口幫扶;鼓勵互聯網企業與社會教育機構根據市場需求開發數字教育資源, 提供網絡化教育服務等。
就民辦教育而言, 當前正處在以數量規模為主的粗放式發展向以優質特色為核心的內涵發展轉變的重要時期。推進民辦學校優質特色發展, 既是現實需要, 也是時代的必然選擇。區縣 \\(自治縣\\) 教委已經認識到, 為老百姓提供多樣化的有選擇性的優質教育資源, 既是一種責任, 也是一種義務。各區縣只有在發展好公辦教育的同時, 加快民辦優質特色學校的引進、創建工作, 使老百姓的選擇性教育需求能夠得到滿足, 才是真正辦好人民滿意的教育。對民辦學校而言, 優質特色發展是提高學校核心競爭力的迫切需要, 也是扎根于教育市場對教育服務需求增長的迫切需要, 是新時期民辦學校發展的戰略選擇。
\\(八\\) 民辦學校對金融支持的現狀持普遍不滿意的態度
調查顯示, 民辦學校對金融支持的現狀持普遍不滿意的態度, 究其原因有:融資渠道單一, 融資的條件和成本較高, 資產抵押存在諸多限制, 許多金融機構不承認用收費權質押、后勤資產以及第三方擔保貸款等方式進行抵押, 存在法律沖突。如《中國人民共和國擔保法》第9條規定:“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體不得為保證人”, 第37條規定:“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施”不得抵押貸款等。投融資體制不健全, 捐贈激勵制度不完善, 缺乏政府明確的信貸支持配套政策。此外, 國家批準基金項目在銀行落實過程中程序繁瑣, 市教育擔保公司的擔保額度和費率優惠力度不夠, 不能滿足需求。
民辦學校發展到一定階段, 往往需要進行更大規模的投入, 以適應學校自身發展的需要, 求得質的飛躍。通過銀校聯合, 依托金融機構提供大額資金貸款, 是民辦學?；I措經費的主要途徑。金融行業對民辦學校支持程度如何, 關鍵在地方政府出臺政策法規進行引領和規范。
\\(九\\) 對政府購買教育服務的實施細則普遍不了解
近年來, 政府購買服務成為民辦教育界關注的熱點之一。調查顯示, 區縣 \\(自治縣\\) 教委和民辦高校普遍認為市和區縣 \\(自治縣\\) 人民政府應當制定出臺購買民辦教育服務的實施辦法, 明確購買的承接對象、服務要求、項目、方式、程序和績效評價標準等細則, 確定購買服務的內容及指導性目錄, 建立健全項目申報、預算編報、組織采購、項目監管、績效評價的規范化流程。政府應當將民辦學校的某項優質教育教學資源納入購買服務范疇, 比如優質課程、特色課堂、課程開發、課題成果、有效課外活動等。
隨著國家行政體制改革的深化與教育市場的開放, 政府購買服務已經成為民辦學校資金來源渠道之一, 需要政府部門進一步研究落實具體標準和操作方式, 在理論與實踐上探索創新, 為民辦教育的健康發展提供導向。
\\(十\\) 規范管理存在著立法滯后、政策體系與管理體系不健全的問題
調查顯示, 區縣 \\(自治縣\\) 教委認為, 目前在規范管理民辦教育工作中, 還存在著立法滯后, 發展政策體系和管理體系不健全, 扶持政策力度不夠, 管理部門、人員、經費和執法機構嚴重不足, 不規范辦學行為屢禁不止, 非法辦學取締難, 對辦學風險缺乏有效的監管機制, 民辦學校的內部管理、教師隊伍建設和教育質量等方面的突出問題。
民辦高校認為, 要建立從上至下的專門管理機構或協調機制, 加強對民辦教育發展規劃、政策制定的工作。進一步搭建交流合作、共同發展的平臺, 建立公平、公正的市場運行機制, 營造有關部門、社會各界共同支持民辦教育發展環境。強化財務監督和審計制度, 確保政府資金的嚴格使用。健全規范管理獎勵機制, 建立獎勵基金, 對民辦學校給予專項獎勵。實施質量認證制度, 堅持管、辦、評分離的原則, 培育社會中介組織提供專業咨詢與指導服務。加強過程監督和年檢工作, 重點是對校長任職資格、教師準入制度、招生虛假宣傳、無序競爭的監管等。
民辦中小學校認為, 應當完善市和區縣 \\(自治縣\\) 人民政府的監管與服務機制, 建立多部門聯動協調機制, 著力解決民辦教育發展中的重大難點問題。市和區縣 \\(自治縣\\) 人民政府應當將發展民辦教育納入本地區經濟社會發展和教育事業整體規劃中, 加強戰略研究、標準制定、政策落實等, 把鼓勵支持民間資本興辦教育作為考核各級政府改進公共服務方式的重要內容。健全民辦學校年度報告和檢查制度, 完善財務會計、審計監督制度, 推進信息公開, 加強風險防范及干預機制建設。健全多聯合執法機制, 加大非法違規辦學行為的懲處力度。加強新聞媒體正面的宣傳報道, 營造促進民辦教育發展的良好氛圍。
隨著新《民辦教育促進法》的審議通過, 民辦教育開始進入一個分類改革的新時期, 這既為民辦教育的發展帶來新的機遇, 也使民辦教育面臨一系列新的挑戰, 并推動著民辦教育承擔起新的使命。區縣 \\(自治縣\\) 教委和民辦學校必須在促進與規范發展相統一的共識下, 更好地保障和促進民辦教育分類管理改革的順利推進, 完善政策法規, 為民辦學校依法治理提供制度支撐, 進而促進民辦教育健康有序地發展。
三、促進民辦教育健康發展的政策建議
\\(一\\) 進一步明確民辦教育的地位和發展思路
一是充分發揮民辦教育在促進經濟社會發展中的重要作用。當前, 選擇性教育需求和就業問題已經成為政府和人民群眾關注的重大民生問題, 民辦教育成為學生及家長、大學生和“社會人”選擇讀書、就業的主渠道之一, 使這些人在社會公共服務領域體現了自身價值, 為地區經濟社會建設做出了貢獻。發達國家的經驗證明, 市場經濟越發達, 民辦教育吸納讀書和就業的比重越高。據統計, 2015年重慶市民辦學?？倲? 039所, 校產總額190億元, 在校生總數538 203人, 教職工總數90 741人, 已經成為全市培養人才和吸納就業的重要渠道, 前景廣闊。民辦教育所具有多元化、選擇性、靈活性優勢, 使其更好地具備了承接社會公共事務和民生事業的能力, 其在參與社會管理、促進地區經濟社會建設、提供教育服務、維護社會和諧, 自律自治等方面的作用將會越來越大。
二是加強對民辦教育的指導和引導, 落實國家“積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理”的發展方針。今年是“十三五”開局之年, 民辦教育面臨著實施分類改革和供給側結構性改革等新的挑戰, 給民辦教育帶來許多不確定的因素。當前和今后一個時期, 根據國家新《民辦教育促進法》和其他法律法規對民辦教育新的定位、導向以及所涉及的重大政策調整, 為重慶市民辦教育的發展謀略定位, 做好政策規劃與頂層設計, 加強對全市民辦教育的指導和引導至關重要。
三是進一步完善地方政策法規及制度建設。主要是從地方層面上, 配合全國人大常委會剛剛審議通過的《關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》以及國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》、教育部《民辦教育分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》《關于加強民辦學校黨的建設的意見》的“1+3”配套文件, 細化出臺“1+N”重慶市民辦教育的配套實施細則。
在國家確立的民辦教育分類改革的原則下, 必須做好新《民辦教育促進法》規定的:加強黨對民辦教育的領導, 加強民辦學校的黨組織建設;不得設立實施義務教育的營利性民辦學校;完善民辦學校的決策機構并建立相應的監督機制, 健全民辦學校的舉辦者依據章程規定的權限和程序參與學校的辦學和管理制度;民辦學校依法保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權益;縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持;對非營利性民辦學?？梢圆扇≌a貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施;民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策, 其中非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優惠政策;新建、擴建的非營利性民辦學校, 按照與公辦學校同等原則, 以劃撥等方式給予用地優惠;非營利性民辦學校清算后的剩余財產繼續用于其他非營利性學校辦學, 營利性民辦學校清算后的剩余財產, 依照《公司法》的有關規定處理;按照非營利性和營利性民辦學校的重新登記、財產清算、對出資者的相應補償或者獎勵, 明確財產權屬, 繳納相關稅費, 非營利性民辦學校收費的具體辦法等均由省級人民政府制定, 并且要充分考慮有關歷史和現實情況, 保障民辦學校受教育者、教職工和舉辦者的合法權益, 確保民辦學校分類管理改革平穩有序推進。本次國家法律修改中將有關民辦教育分類改革的重大政策制定權下放給地方人民政府, 是充分考慮到“國家法律”與“地方法規”的良性互動, 國家教育政策更多地規定了民辦教育的公益性, 而地方的民辦教育政策更傾向于民辦學校的實踐需要。兩者相結合則更符合民辦教育的特性, 更有利于形成有機統一的、多層次的、合理的民辦教育法律層次體系, 引導民辦教育走上法制化、科學化、規范化的發展道路。
\\(二\\) 促進民辦教育健康發展的具體措施
一是管理體制、運行機制和發展方式上改革創新。在管理體制上, 首先從制度上明確細化政府有關部門的職責和權限, 理順管理體制, 正確處理政府主導與市場主體、民辦教育與公辦教育、依法行政與自主辦學、黨組織與決策機構、促進發展與規范發展的關系。在運行機制和發展方式上, 民辦學校要在內部管理制度上創新, 依法健全權力、決策、執行與監督制度, 完善財務、激勵、懲罰機制和教學、人事管理制度, 建立有利于促進發展的拓展性機構, 如經濟實體、勸募機構、項目攻關團隊等。進一步構建信息平臺, 支持民辦學校積極承擔決策論證、專業咨詢、科研課題、項目、教育培訓等社會職能, 讓民辦學校充分發揮其人力資源優勢。
二是有效促進民辦學校提高辦學質量。市和區縣 \\(自治縣\\) 人民政府在民辦學校提高辦學水平和質量中充當“引路人”的作用尤為重要。政府可以每年在本級財政預算中建立向民辦學校購買服務的專項經費, 用于購買課程、教材、課題招標、研究成果、發明專利等公益性教育活動。同時, 對民辦學校承辦的學科專業評估、人才評價、科研成果評價以及參與的扶貧幫困等項目, 加大支持力度, 納入財政范圍內, 給予適當的資金支持。還可以通過組織開展優質特色活動, 引導民辦學校服務于黨和政府的科學決策, 致力于基礎研究和應用研究, 不斷提高辦學質量和水平。
三是切實加強教師隊伍建設。民辦學校應當依法落實教師待遇, 保障教師的合法權益, 進一步加強激勵機制, 加大投入、吸引人才、留住骨干教師, 進一步健全教師工資福利與社會保障制度, 進一步改善工作條件, 進一步完善職稱評審政策, 注重以中青年骨干教師和“雙師型”素質教師為重點的師資培訓。市和區、縣 \\(自治縣\\) 人民政府應當制定出臺相關政策, 幫助民辦學校從根本上改變教師隊伍整體水平較差的現狀, 真正實現人才建校、人才強校、人才興校。
四是拓寬發展平臺及經費渠道。隨著民辦教育分類改革的到來, 民辦學?？梢岳米陨淼霓k學特色, 創新經費籌措思路?？梢酝ㄟ^建立民辦教育基金會、提供專業特色服務、爭取政府購買和企業購買、舉辦創意活動等贏得政府和社會的支持與贊助。還可以加強國內外交流與合作, 以獲取經費支持。
五是打造優質特色品牌。民辦學校是市場經濟發展的產物, 這就決定了民辦學校只有辦出質量、辦出特色、辦成品牌, 才能在殘酷激烈的市場競爭中立于不敗、發展壯大。推動民辦學校優質特色發展, 是重慶市民辦教育“十三五”專項規劃的重中之重。重慶市民辦教育“十三五”規劃顯示, 到2020年全市創建10所民辦優質特色高中、50所民辦優質特色初中、100所民辦優質特色小學, 民辦高校達到29所。當前, 恰逢教育供給側結構性改革, 民辦教育著眼于市場需求變化, 在主動調整結構、增減要素, 創新方式方法、擴大有效供給等方面, 比公辦教育更具優勢, 更有作為。
參考文獻
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